退耕還林還草視角下的耕地撂荒對策研究

一、研究背景及研究意義

（一）研究背景

土地作為最重要的生產要素之一，是非常寶貴的稀缺性資源。黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央高度重視生態文明建設，提出了一系列新思想新論斷新要求，將生態文明建設納入“五位一體”總體布局，黨的十九大將建設生態文明提升為“中華民族永續發展的千年大計”。由此可以看出生態文明建設已日漸成為我國發展中極為重要的一個部分，并上升到治國理政的戰略高度。然而隨著社會的發展，傳統的小農經濟運作模式被打破，非農業生產方式正以必然的態勢影響著農戶的收入來源。大量勞動力遷移至城市使得耕地撂荒問題日益加重。截至2014—2015年，黑龍江、重慶、浙江、江西、甘肅、安徽均出現耕地撂荒現象，四川、福建、湖北、貴州和廣東的撂荒發生頻率也在90%左右；2015年姚娟萍在對甘肅省武威市、天水市、定西市和白銀市的373個樣本農戶的調查中發現，存在撂荒的有319戶，所占比率高達88.5%；許捷2017年在其研究報告中也同樣表明，甘肅省鎮原縣農村耕地撂荒19000畝，占全縣耕地3.1%。由此可見耕地撂荒的現象已在我國較為普遍的存在。因此，如何利用好撂荒耕地，使土地資源再度產生效益則顯得尤為重要。

（二）研究意義

我國作為一個農業大國，早在上世紀90年代就已對土地進行立法保護，但由于經濟形勢發展日新月異，傳統的法律條文并未對撂荒耕地的再利用進行詳細規定，難以順應新時代下面臨的新挑戰。并且隨著退耕還林制度和土地流轉制度的不斷改進完善，也為撂荒耕地的再利用提供了新思路、新辦法。2015年中共中央政治局審議通過的《生態文明體制改革總體方案》強調了尊重自然、順應自然、保護自然的重要性以及建立系統完整的生態文明制度體系的必然性。因此，將國家大政方針與甘肅省獨特的自然社會經濟文化條件相結合，將種植林木、退耕還林還草、發展生態旅游業與荒地利用相結合，有助于推動綠色生態文明建設，增加農戶收入。

二、調查對象說明

根據甘肅省地域特性，筆者選取了甘肅中部中低丘陵和黃土梁峁區，渭河河谷平原地帶。根據簡單隨機抽樣的特點，選取不同農戶進行問卷調查和訪談。

本次調查共發放問卷200份，回收問卷184份，其中有效問卷173份，回收有效率為94%。在173個有效樣本中，存在撂荒現象的農戶有129戶，占樣本總數的75.6%；不存在撂荒的農戶有44戶，占樣本總數的25.4%。

表1 樣本基本特征

根據對調查樣本的梳理，選取的樣本特征如表1所示。在選取的173名農戶中，男女比例分別為65.3%和34.7%；其中被調查者年齡在45歲及以上的占67.6%，為目前主要耕地勞動力；年齡在45歲以下的占32.4%，多數青壯年勞動力外出工作，沒有長期性居住在家中；在被調查的樣本戶中，其家庭收入來源以個體經商性收入或工資性收入為主的非農業生產收入占57.8%，依靠傳統的農業、林業、養殖業等家庭生產收入為主的占42.2%；此外在所選取的173戶樣本戶中存在耕地撂荒現象的有129戶，占比高達74.6%，而未發生撂荒現象的農戶僅有44戶，占比25.4%。

三、調查結果分析

根據筆者對問卷調查數據和訪談的整理，主要得出以下三點結論：

其一，當地耕地撂荒比重較大且有逐年上升的趨勢。筆者在實地走訪時發現，一些山區道路兩側多數耕地已無人耕種，雜草叢生。在訪談過程中筆者發現，留守村中的以45歲以上的中老年人居多，通過交談得知，多數農戶家中子女都已在縣城工作或已搬遷至其它城市，鮮少有人愿意返鄉繼續耕種土地靠農業維持生計。因缺少充足的適齡勞動力，多數耕地被迫棄耕從而造成撂荒。并且隨著發達城市對勞動力的吸引力不斷增大，村中尚未離開的年輕人也有出遠門打工的意愿，因此還有部分耕地存在隱形撂荒的現象。

其二，撂荒耕地產生的主要原因是缺乏適齡勞動力，土地對青年勞動力的吸引力呈下降趨勢。以土地耕種為主要生產方式的小農經濟具有脆弱性和不穩定性，易受自然環境等不可預知因素的影響，難以保證固定收益。并且隨著勞動力市場的多元化發展、戶籍制度的逐步放開以及交通方式的不斷革新，不同區域間勞動力的流動也愈加頻繁。鑒于城市的建設和發展，建筑、煤炭等行業對勞動力需求量較大，此類工作對知識門檻要求低，需要勞工有較好的身體素質，況且相較于土地的生產效益能更快地得到報酬，因此成為了許多農戶放棄在家務農而外出尋找工作機會的重要原因。

其三，小農意識較強，不愿意放棄土地的經營權。在調查中筆者發現，多數農戶即使因自身原因無法對土地進行耕種，卻也不愿意將土地轉租或流轉給他人。城市外來務工人員抵御經濟風險的能力較弱，尤其在部分流動性較大的行業此類務工人員并沒有擁有較為完善的保險體系，因此家中的耕地對他們而言是分攤風險的最后一道屏障，只要耕地還在無論耕種與否，都使農戶在心理上存有慰藉。

四、建議對策

鑒于以上的調查結果，筆者認為耕地撂荒的再利用不能單純的從某一角度出發，而是要綜合多方面進行考慮。當前農村耕地撂荒的根本原因在于勞動力缺失以及農產品附加值低，傳統耕作方式的生產效益低下難以滿足生活需要。因此應該將國家大政方針與撂荒耕地再利用相結合，從生態保護的角度出發，挖掘土地的生態效益，從“綠水青山就是金山銀山”的治理理念出發，發揮土地的價值，具體建議如下。

其一，把撂荒年限達到兩年或兩年以上的耕地納入退耕還林還草的范圍，宜林則林、宜草則草，切實利用好土地資源。在現行政策中，劃入退耕地類別的包括：25度以上坡耕地、嚴重沙化耕地、嚴重污染耕地等。可見在現行標準中，主要符合退耕還林還草標準的是環境惡劣投入人力物力難得回報的耕地以及遭受破壞不能產生效益的耕地，尚未將因缺乏勞動力而拋荒的耕地納入政策范圍。

根據查閱相關數據資料可知，自1999年實施退耕還林工程以來，截至2017年，全國共退耕還林2.27億畝，在加快國土綠化、治理水土流失、涵養水源、防治土地沙化、增加生物多樣性等方面取得了顯著地成效，人居環境、生態環境有了極大的改善。因此將長期撂荒的耕地納入退耕地的范圍可以進一步加大土地生態效益的產生，在充分利用了土地資源的同時，也為保護環境做出貢獻。

其二，為提高農戶退耕的積極性，政府在給予補貼時應盡量避免“一刀切”的行為，在必要時可以加大退耕還林還草工程成果的監管懲罰力度。我國的退耕還林還草工程借鑒于西方國家有償轉讓耕地的制度，通過政府彌補農戶經營者的損失進行補償。我國實施退耕還林以來主要采用的補貼形式為糧食補貼和現金補貼，補償標準僅僅以農戶的直接經濟損失作為依據，并且多以“一刀切”的形式發放，因此原本的激勵機制對農民的激勵程度還有待進一步加強。

其三，堅持“生態優先”理念，對農村撂荒耕地實施科學管理，積極探索不同區域適樹類型，逐步形成經濟林、生態林等不同的退耕還林模式，在留守的中老年人中設立生態護林員等公益性崗位，增加群眾收入，造福山區群眾，綠化國土面積，保護生態環境。