以行政效能提升推動經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展

劉東杰

摘要：行政效能作為把握政府整體運(yùn)行狀態(tài)的一項(xiàng)重要評價(jià)指標(biāo)，也是政府提升自身公共治理能力的一個(gè)重要抓手。通過行政效能的提升，政府可以有效地對經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)行良性的干預(yù)，促使經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展。因此，探查出政府行政效能提升的障礙性因素，有針對行地尋求應(yīng)對之策，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：行政效能：經(jīng)濟(jì)社會：高質(zhì)量發(fā)展

文章編號：978-7-80736-771-0（2020）01-104-03

行政效能是包括行政效率與行政功能在內(nèi)的一個(gè)復(fù)合型概念。它是行政效率的工具取向與行政效果的價(jià)值取向的有機(jī)結(jié)合。這一個(gè)概念對行政效率概念的替代，表明了，我國公共行政領(lǐng)域?qū)τ谛姓?zhí)行認(rèn)識的深化。行政效能是對行政執(zhí)行的綜合性評價(jià)，既反映了行者給你執(zhí)行的投入與產(chǎn)生的比率，也反映了行政執(zhí)行的方向是否正確。行政效能的考察是對行政執(zhí)行的一個(gè)綜合性評價(jià)，通過這個(gè)評價(jià)可以對行政執(zhí)行狀況有一個(gè)總體性把握?，F(xiàn)實(shí)中，越來越多的理論與實(shí)務(wù)將行政執(zhí)行的研究焦點(diǎn)集中在行政效能領(lǐng)域。通過行政效能的研究來探索行政執(zhí)行的科學(xué)化、現(xiàn)代化以及效率化。當(dāng)然這種研究與關(guān)注，并非具有根本性，其最終目的是通過研究行政效能，提升行政效能，推進(jìn)政府執(zhí)行的高效化、現(xiàn)代化，進(jìn)而使政府職能得以更好地發(fā)揮，公共服務(wù)得以更好地供給，從而實(shí)現(xiàn)政府的公共價(jià)值。

在當(dāng)今社會，政府與市場是控制人類社會發(fā)展的兩大并行力量。如何利用好這兩大力量，將影響到人類社會發(fā)展的正確方向。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)走向了市場化，且理論研究與經(jīng)濟(jì)實(shí)務(wù)的探索已經(jīng)走向深入，且成果豐碩。但公共行政的發(fā)展仍然因陷入“理論叢林”，面臨著諸多的困惑，這一困惑最終都將體系在行政執(zhí)行的效能上。行政效能的高低明示著理論的價(jià)值。因此，在當(dāng)前，探討公共行政理論，以進(jìn)一步增進(jìn)行政效能提升具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。政府作為行政效能提升的主體，是行政效能提升責(zé)任的主要擔(dān)負(fù)者。因?yàn)樾姓艿奶嵘粌H關(guān)乎政府的自身形象，也影響到整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的質(zhì)量。

一、行政效能提升對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展質(zhì)量的影響

行政效能作為政府行政執(zhí)行的表現(xiàn)，是行政執(zhí)行的主要評價(jià)指標(biāo)。通過行政效能的考察，完全可以真實(shí)窺測出行政執(zhí)行的真實(shí)狀況，也能從邏輯上推演出政府在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展中的價(jià)值。行政效能提升大體上在以下幾個(gè)方面影響著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展質(zhì)量。

1.行政效能影響發(fā)展項(xiàng)目落地速度。經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，根本上需要各類項(xiàng)目的支撐。比如，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展是離不開各類工業(yè)項(xiàng)目的落地。對于我國而言，當(dāng)前正處于工業(yè)化的中后期，甚至有些地方仍然處于工業(yè)化的初期，這一國情決定了我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是離不開各類工業(yè)項(xiàng)目的支撐的。工業(yè)項(xiàng)目的落地在我國涉及到前置性審批程序。在過去，這一審批流暢相對較長，環(huán)節(jié)相對較多，使得許多項(xiàng)目從報(bào)批到真正落地，可能花費(fèi)巨大的時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本。因此，過多的程序與環(huán)節(jié)，以及在這些程序與環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的“尋租”行為和懶政現(xiàn)象，使得政府的行政效能明顯不高，這極大地影響到政府的執(zhí)行力以及項(xiàng)目落地的實(shí)效。對于地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來的較大的負(fù)面影響。十八大以來，我國進(jìn)入全面深化改革階段，行政體制改革進(jìn)入縱深階段。2013年8月國家成立國務(wù)院行政審批改革領(lǐng)導(dǎo)小組，同月出臺《關(guān)于行政審批制度改革工作的實(shí)施意見》，從而系統(tǒng)性地拉開了我國行政審批制度改的幕布。而后在國內(nèi)，在行政審批制度改革的理論與實(shí)踐探索不斷豐富和深化，最終促使行政審批流程與環(huán)節(jié)的從量變走向質(zhì)變，極大地提升了行政審批效度，同時(shí)也極大地提升了政府行政效能，使得各類項(xiàng)目從審批到落地的時(shí)間大大縮短，對地方經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展提供了重要的保障。

2.行政效能影響公共服務(wù)供給。政府作為社會公共服務(wù)的最大主體，有著為社會供給高質(zhì)量公共服務(wù)的法定職責(zé)。當(dāng)然，行政審批服務(wù)，也是公共服務(wù)的一種，但相這類服務(wù)更多的是回應(yīng)公民各類需求的公共服務(wù)。比如，為社會供給良好的教育資源、醫(yī)療資源、公共安全、公共交通等。雖然這些資源與服務(wù)并非政府直接生產(chǎn)與提供，但在法理上卻是應(yīng)當(dāng)由政府通過政策規(guī)劃、財(cái)政投入以及制度設(shè)計(jì)來保障其此類資源與服務(wù)真正實(shí)現(xiàn)良性的供給的。但現(xiàn)實(shí)中，由于受長期存在的行政效能不高的影響，許多本應(yīng)由公民普惠制共享的公共服務(wù)得不到保障，對公民個(gè)人發(fā)展，以及經(jīng)濟(jì)社會整體發(fā)展帶來負(fù)面性的影響。比如，教育服務(wù)。教育作為基本公共服務(wù)，應(yīng)當(dāng)在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間實(shí)現(xiàn)平衡的供給，但因?yàn)槎嘀匾蛩氐挠绊?，其中包括懶政、無擔(dān)當(dāng)、腐敗等帶來的行政效能不高的影響，許多地方的教育資源的配置并不合理。畸輕畸重、厚此薄彼的現(xiàn)象在許多地方已經(jīng)表現(xiàn)的極為突出。眾所周知，教育作為一種社會性投入，不僅對于公民個(gè)體的成長與發(fā)展具有較大的價(jià)值，同時(shí)，對于一個(gè)國家的發(fā)展也具有較高的正外部性。因此，投資教育，實(shí)現(xiàn)教育公平對于一個(gè)地方的高質(zhì)量發(fā)展可以講意義重大。但基于行政效能不高的因素，一些地方在教育服務(wù)資源的配置上仍然難盡人意。

3.行政效能影響政府的社會評價(jià)。政府作為公共權(quán)力的行使者，其權(quán)力來自于權(quán)利的讓渡和賦予，因此，執(zhí)政為民應(yīng)當(dāng)是政府合法性的基礎(chǔ)。但政府在具體的行政過程中，并非會自動地以公共利益為取向，因?yàn)檎鳛橐粋€(gè)實(shí)體，如同政府組成人員一樣，也有著自身的利益。這些利益既包括經(jīng)濟(jì)利益、社會利益、整治利益，也包括各類抽象型利益，比如榮譽(yù)與評價(jià)。雖然大多數(shù)情況下政府會依據(jù)相關(guān)的程序與法定職責(zé)進(jìn)行相關(guān)的行政行為，但并不能否定客觀上存在基于政府或者公共管理者個(gè)體利益而出現(xiàn)的行政偏差或者行政延宕。無論行政偏差抑或是行政延宕都會對政府行政效能帶來負(fù)面影響，進(jìn)而對行政對象帶來消極的影響。公眾作為公共服務(wù)的消費(fèi)者，對于政府的觀感最直接地是來自于政府的行政行為的速度和質(zhì)量。因?yàn)樾姓?zhí)行的速度和質(zhì)量根本上會影響到公眾對公共服務(wù)的消費(fèi)數(shù)量和質(zhì)量，以及公共服務(wù)的直覺體驗(yàn)。因此，依據(jù)政府的行政執(zhí)行狀況，公眾通常會對政府進(jìn)行一個(gè)整體性的評價(jià)。這種評價(jià)會形成一種輿論場，對政府的整體形象帶來一定的影響。當(dāng)出現(xiàn)負(fù)面的評價(jià)時(shí)，通常會對政府的下一步的行政執(zhí)行帶來掣肘力，如果政府不能很好的應(yīng)對的話，很可能會出現(xiàn)諸如群體性事件之類的社會性問題，對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來不利的影響。因此，政府需要重視公眾的社會評價(jià)，對于出現(xiàn)的負(fù)面評價(jià)應(yīng)當(dāng)在其形成巨大的輿論效應(yīng)之前，從自身做起，盡快予以解決。

4.行政效能影響公共政策效果。政府對社會的治理，根本上是通過隔離政策制度來進(jìn)行的。這些政策在制度要發(fā)揮效果，最基本的需要政府予以執(zhí)行。政府當(dāng)然威爾遜所言，當(dāng)前執(zhí)行一部法律已經(jīng)變得要遠(yuǎn)遠(yuǎn)難于制定一部法律。行政執(zhí)行，換句話來講，就是政策執(zhí)行，在復(fù)雜多元的社會背景下，已經(jīng)變得越來越困難。而公共政策執(zhí)行效果，最終會影響到經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展。因此，必須重視公共政策的執(zhí)行效果。公共政策的執(zhí)行效果，事實(shí)上在一定程度上也反映出行政執(zhí)行的效能。當(dāng)然，行政效能的不高有著客觀的影響因素，比如在過去辦事程序過于復(fù)雜，使行政執(zhí)行的流程過長。這肯定會帶來行政效能的降低。但更大影響因素卻是來自于行政執(zhí)行主體主觀因素。公共政策良好效果的取得，需要具有良好執(zhí)行力的行政執(zhí)行主體。現(xiàn)實(shí)中存在的行政執(zhí)行效能不高的問題，已經(jīng)對我國公共政策效果帶來消極的影響。公共政策效果的不彰最終會體現(xiàn)在地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的總體質(zhì)量上。

二、當(dāng)前提升行政效能推動高質(zhì)量發(fā)展面臨的問題

影響行政效能的因素總體上可以分為兩類：一類是客觀因素，一類是主觀因素?？陀^因素來自于政府之外，主觀因素來自于政府內(nèi)部。無論是主觀因素抑或是客觀因素，一旦對政府產(chǎn)生影響，最終都會體現(xiàn)在政府行政執(zhí)行的效能上。那么當(dāng)前影響行政效能提升的主客觀因素主要包括哪些？這些因素是怎么樣發(fā)揮影響的？

1.行政人員素質(zhì)不高。行政效能不高的一個(gè)很重要的原因，是行政人員個(gè)人能力問題。面對各類政策制度，行政人員需要理解與執(zhí)行，如何到位的理解與科學(xué)的執(zhí)行，這對行政人員能力是一種考驗(yàn)。同樣的政策，可能不同的行政人員最終的執(zhí)行效果會出現(xiàn)不同，究其原因，是因?yàn)槲也煌男姓藛T有著不同的政策能力。當(dāng)前，行政效能提升面臨的一個(gè)很重要的主觀因素就是當(dāng)前我國行政主體總體上素質(zhì)和能力不高。因此，這反映在對行政執(zhí)行上就出現(xiàn)行政效能不高的現(xiàn)象。這個(gè)問題需要解決，因?yàn)樗呀?jīng)成為推動高質(zhì)量發(fā)展的重要障礙。

2.自利性動機(jī)作祟。西方行政學(xué)理論有一個(gè)基本的假設(shè)，即人是理性的經(jīng)濟(jì)人，人會追求自身利益的最大化。正如馬克思所指出的，“人類奮斗所爭取的一切，都與他們的利益有關(guān)”人在面對誘惑時(shí)，主動追求自身利益的最大化便是一種自利動機(jī)的作祟現(xiàn)象。在公共行政領(lǐng)域，自利動機(jī)應(yīng)當(dāng)?shù)玫接行У匾?guī)范。否則，公共行政的公共性將無法得到保障，公共行政人員會因自身利益的追求而無視公共利益的維護(hù)和增進(jìn)。這將使公共行政偏離其核心價(jià)值的。那么自利動機(jī)的存在的客觀性，我們應(yīng)當(dāng)充分的重視，需要做到的就是合理的規(guī)范和引導(dǎo)。但在許多方面，因?yàn)橹贫鹊穆┒椿蛘弑O(jiān)督機(jī)制的不完善等原因，公共行政人員自利動機(jī)會出現(xiàn)萌動的現(xiàn)象。這帶來了行政執(zhí)行的私有化，即符合自身利益的堅(jiān)決執(zhí)行，不符合自身利益的想盡辦法拖延。這就帶來的行政效能提升的困難。更不利益推動高質(zhì)量發(fā)展。

3.既得利益者的抵觸。既得利益者來源于各個(gè)領(lǐng)域，既有可能是政府公共行政人員，也可能是社會中的各個(gè)行業(yè)主體。因?yàn)楣舱咦鳛樯鐣r(jià)值的分配，很明顯地會帶來某些群體利益的受損，某些群體利益的增進(jìn)。也即會涉及到誰得到什么，誰失去什么。因此，在這種利益分配調(diào)整時(shí)，難免出現(xiàn)既得利益者的抵觸。既得利益者也許并不認(rèn)為自己的抵觸能夠使政策破產(chǎn)，但基于自身利益的考量，無論是一種情緒的宣泄，還是真正抱有期待，他們都會制造一些障礙來影響公共政策最終落地。這毫無疑問會帶來行政效能的提升的困難。

4.政策的不合理。行政執(zhí)行的效度，既有能力的方面，也有政策本身是否科學(xué)的問題?？茖W(xué)的政策通常能夠得以順利的執(zhí)行，因?yàn)樗嬲龅搅藢ΠY下藥，能有效地解決問題：而不科學(xué)的政策可能不僅無助于問題的解決，反而會帶來新的問題的衍生。因此政策是否科學(xué)對于行政執(zhí)行的效果具有較大的影響?，F(xiàn)實(shí)中，因社會現(xiàn)象的紛繁蕪雜，政策制定者未必能夠很好地把握問題的實(shí)質(zhì)，走在問題建構(gòu)、工具選擇、目標(biāo)定位等方面很可能會出現(xiàn)偏差，這就帶來政策科學(xué)性的流失。這種現(xiàn)象在我國并不罕見。政策的不合理或不科學(xué)已經(jīng)是影響行政執(zhí)行效能的重要因素。

5.不可抗力因素。不可抗力因素，既是完全超出了行政預(yù)期之外，且行政執(zhí)行無法有效規(guī)避和排除的內(nèi)外因素。不可抗力因素可能會使得某些政策執(zhí)行被暫?；蛘呓K止。比如，突發(fā)地震可能使原本實(shí)施的安居工程被叫停。這些不肯抗力的因素對政府行政效能的影響是巨大的，雖然這種情況出現(xiàn)的幾率是非常之低。但一旦出現(xiàn)，可能就會對某些行政執(zhí)行效能帶來破壞性影響。雖然是不可抗力出現(xiàn)的行政效能的下降，但社會公眾并非會完全理解，因此，這種情況下通常也是集聚社會矛盾的時(shí)期，如若處理不好，勢必會對政府的整體形象帶來負(fù)面影響，進(jìn)而影響到整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會的高質(zhì)量發(fā)展。

三、提升行政效能推動高質(zhì)量發(fā)展的路徑

行政效能的提升是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。需要做的工作很多。但大提升可以從以下幾個(gè)方面著手來進(jìn)行。

1.提升行政人員的素質(zhì)。提升行政人員素質(zhì)，可以從兩個(gè)方面著手。一方面是思想素質(zhì)、一方面是能力素質(zhì)。思想素質(zhì)影響到行政人員對于行政權(quán)力的觀感，以及對職業(yè)精神的秉持。如果一名行政人員無法正確的看待權(quán)力、看待職業(yè)，那么他難免在具體的行政過程中會出現(xiàn)權(quán)力私用、懶政無擔(dān)當(dāng)?shù)葐栴}。因此，這方面的素質(zhì)的培養(yǎng)是身份重要的。當(dāng)前我國全面從嚴(yán)治黨，很重要的一個(gè)方面的原因，就是公職人員在思想上出現(xiàn)了滑坡：另一個(gè)方面就是能力素質(zhì)的提升。能力素質(zhì)是一種工具性素質(zhì)。這些素質(zhì)的提升可能會因不同人的天賦素質(zhì)而出現(xiàn)不同，但總體上它作為一種外在的能力，會在培訓(xùn)學(xué)習(xí)中得到提升。比如現(xiàn)在公共行政人員的出任培訓(xùn)、職業(yè)培訓(xùn)等都會涉及到能力素質(zhì)的提升課程。有了思想素質(zhì)的提升再加上能力素質(zhì)的提升，行政人員在具體的行政執(zhí)行中才可能做到有效能，也才能夠?yàn)楦哔|(zhì)量發(fā)展提供保障。

2.完善相關(guān)制度。制度是行政效能提升的外在保障。行政人員在行政執(zhí)行過程中，是否有法可依、有據(jù)可循，這一點(diǎn)會影響到行政執(zhí)行的方向和效率。因此，行政執(zhí)行首要的需要做到制度保障。另外，制度保障還有另外一種功能，就是能夠?qū)π姓藛T的言行舉止帶來外在的約束。行政人員作為經(jīng)紀(jì)人，也有著自身的利益訴求。如何保證其訴求不偏離公共性價(jià)值，這是制度需要解決的。如果制度不完善，或者制度有漏洞，那么很可能會為行政人員追逐個(gè)人利益提供條件。因此，制度的完善對于約束行政人員的個(gè)體行為是有著至關(guān)重要的作用的。雖然，我們沒有理由不相信行政人員有著公共性價(jià)值的自動取向，但也不能過于自信地忽視制度的價(jià)值。這里需要一是建立行政行為的規(guī)范流程，一面行政執(zhí)行中自由裁量權(quán)的過度擴(kuò)張，被任意加入行政人員的個(gè)體意識。自由裁量權(quán)過大，加入了個(gè)人個(gè)性化的主張，很容易使行政執(zhí)行變成了自我利益的選擇：二是建立健全行政執(zhí)行的監(jiān)督制度。既要完善體制內(nèi)的監(jiān)督制度，也要建立健全社會監(jiān)督機(jī)制。讓行政人員的行政行為時(shí)刻暴露在各類監(jiān)督之下，是使行政行為規(guī)范化、高效化不可或缺的外在約束：三是建立考核制度。對于行政效能的狀況應(yīng)當(dāng)定期進(jìn)行考核，以獎勵先進(jìn)、懲處和鞭策后進(jìn)。

3.做好行政執(zhí)行實(shí)驗(yàn)。一項(xiàng)政策的出臺，特別是涉及到最基本利益調(diào)整的政策，都需要審慎地執(zhí)行。在具體全面執(zhí)行之前，要做好政策執(zhí)行實(shí)驗(yàn)。做到由點(diǎn)到面、循序漸進(jìn)。政策是否能夠被社會輿論支持.這是政策執(zhí)行是否順利的一個(gè)前提條件。如若政策缺乏民意基礎(chǔ)，而政府要運(yùn)用行政權(quán)力強(qiáng)力執(zhí)行的話，那么政策的效果將會大打折扣，最終會影響到政策持續(xù)性。因此，做好行政執(zhí)行實(shí)驗(yàn)，在實(shí)驗(yàn)中總結(jié)經(jīng)驗(yàn).調(diào)整政策，對于行政效能提升是有幫助的。現(xiàn)實(shí)中，我國在出臺重大政策時(shí)通常會選擇政策實(shí)驗(yàn)。但在地方上，一些政策的執(zhí)行中，卻通常會將此忽視。這也是許多地方因政策調(diào)整帶來一系列社會矛盾和沖突的重要原因。因此，要通過行政效能提升，進(jìn)而服務(wù)地方高質(zhì)量發(fā)展。那么，對于重大政策的出臺與執(zhí)行就必須做好前期的實(shí)驗(yàn)。這種實(shí)驗(yàn)可以迅速的形成某種社會性輿論，如果社會輿論表示支持，那么全面的執(zhí)行便有了重要基礎(chǔ)，如果社會輿論一邊倒地反對，這時(shí)可以迅速的做出調(diào)整.而不需要擔(dān)心過多的沉淀成本。

4.做好執(zhí)行保障。行政效能的提升是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要方方面面的資源保障，比如資金、政策、人力、時(shí)間等等。有一個(gè)方面的保障不到位，那么行政執(zhí)行的效能必定會受到影響。因此，在進(jìn)行行政執(zhí)行之前，相關(guān)的保障應(yīng)當(dāng)充分考慮。常規(guī)性的執(zhí)行，因其具有反復(fù)性，因此，相關(guān)的保障通常都能得到充分考慮。但對于非常規(guī)的執(zhí)行，行政執(zhí)行的保障因缺乏先例可循，通常會出現(xiàn)考慮不充分的情況。因此，這需要建立一種行政執(zhí)行保障的預(yù)測機(jī)制。對于行政執(zhí)行，特別是非常規(guī)的行政執(zhí)行在保障上做出科學(xué)性預(yù)測，以減少臨時(shí)準(zhǔn)備帶來的緊張與局促。做好了行政執(zhí)行的保障，通常行政執(zhí)行的進(jìn)行就會變得相當(dāng)順利，那么在外在的形象上也體現(xiàn)在行政效能的不斷提升。那么經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展在這種狀態(tài)下也會得到有效地支撐。因此，做好執(zhí)行保障作為一條提升行政效能的路徑，是有效地和有必要的。