安全生產(chǎn)氣象服務保障機制優(yōu)化研究

魏國盼 徐 亮 張園園 周圣軍 王萌萌 王 麗

（山東省德州市氣象局，山東 德州 253078）

1 引言

如何更好的開展安全生產(chǎn)氣象服務保障，做好氣象服務管理，是氣象部門面臨的新的挑戰(zhàn)。本文從公共安全的角度出發(fā)來探討安全生產(chǎn)氣象服務保障的管理和預防，擬在主要從政策、法律以及技術層面綜合研究這個問題，為提高我國氣象安全生產(chǎn)管理的機構建設以及能力提供一定的科學參考，更有利于提高氣象防災減災能力的提升。

2 安全生產(chǎn)氣象服務保障機制的不足及原因

2.1 安全生產(chǎn)氣象服務保障機制存在的問題

2.1.1 氣象預警能力有待提升

氣象預警與安全生產(chǎn)氣象服務保障機制存在著密切的聯(lián)系。而目前我國許多地區(qū)的氣象部門氣象預警信息發(fā)布能力有待提高。及時根據(jù)預警信息做好防災準備，是減輕氣象災害損失最有效的方法。以山東省德州市為例，目前，德州市氣象災害預警信息發(fā)布能力是安全生產(chǎn)氣象服務保障機制建設的一個薄弱環(huán)節(jié)，不能滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的需求。德州市現(xiàn)行的氣象預警體系下，預警信息及時發(fā)布的渠道不夠暢通，氣象信息的公眾覆蓋面不夠廣泛。尤其是在農(nóng)村和山區(qū)，氣象預警信息無法及時廣泛地傳送到群眾手中，尤其在面臨雷雨、大風、龍卷等預警時間非常短的災害時，缺乏及時有效的預警。預警信息不能及時為各部門和社會公眾所知曉，再準確的預警也是徒勞。

2.1.2 部門聯(lián)動及信息交流共享機制不完善

部門之間只有做到信息共享、有效溝通，才能相互配合，分工協(xié)作，這是氣象災害預警和應急處置的基礎。但目前德州市氣象安全生產(chǎn)氣象服務保障機制依然不夠完善，雖然建立了應急保障聯(lián)動機制，但實際運用效果依然不足，信息無法順暢交流共享。氣象災害發(fā)生后，各部門等待上級政府統(tǒng)籌規(guī)劃的下達指示后，才相互配合，共同防御災害的現(xiàn)狀未完全改變。這就導致決策措施的滯后性，不能最大限度地降低災害的影響以及降低影響給各大產(chǎn)業(yè)帶來的負面沖擊。

2.1.3 氣象服務科研成果轉化率較低

國內大部分地區(qū)都存在農(nóng)業(yè)氣象服務研究課題項目、方向領域與業(yè)務應用脫節(jié)，研究成果在農(nóng)業(yè)氣象業(yè)務服務中的實際轉化應用少的現(xiàn)象。農(nóng)業(yè)氣象服務業(yè)務發(fā)展缺乏科研開發(fā)和試驗推廣的有力支撐，科研滿足業(yè)務需求的針對性不強，業(yè)務發(fā)展的迫切需求難于在科研開發(fā)中充分考慮；科研開發(fā)及成果轉化缺乏有效機制，一些具有業(yè)務應用潛力的科研成果沒有能盡快轉化為業(yè)務服務能力。另外，各級氣象部門農(nóng)業(yè)氣象服務隊伍在人員結構、學科結構和知識結構等方面還存在不足，較高知識層次和知識面的農(nóng)業(yè)氣象服務人才欠缺，沒有適合農(nóng)業(yè)氣象業(yè)務人才培養(yǎng)的合作交流機制，農(nóng)業(yè)氣象服務隊伍整體發(fā)展相對緩慢，這些都難以適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

2.1.4 農(nóng)業(yè)氣象服務的建設工作沒有充分地融入到“三農(nóng)”工作中

“三農(nóng)”工作是重點，農(nóng)業(yè)氣象服務重點應圍繞農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民開展。基層氣象信息服務站、氣象信息員和農(nóng)村氣象信息發(fā)布手段沒有與農(nóng)村基層綜合公共服務平臺、農(nóng)村廣播電視及通信等工程建設，以及農(nóng)業(yè)信息進村入戶試點等結合起來，沒有建立與基層特別是偏遠農(nóng)村、山區(qū)實際情況相適應的氣象信息傳播服務渠道。

2.2 安全生產(chǎn)氣象服務保障機制問題出現(xiàn)的原因

2.2.1 人員力量不足

氣象部門安全生產(chǎn)氣象服務保障的不足體現(xiàn)在工作人員的配備方面。按照目前的人員配置要求，一般基準站13～15個、基本站9～10個、一般站6～8個人員，但實際工作中基層臺站普遍存在人員空缺狀態(tài)。以山東省德州市為例，德州市氣象局編制為61人，下轄10個縣市區(qū)氣象局，每個縣局基本只有7個人員編制（陵城區(qū)為基本站14個人員編制），實際在編人員每個縣局常年平均只有6人。此外，這些同志大部分專業(yè)是大氣科學，在負責氣象觀測、服務、人影、監(jiān)管、財務等氣象業(yè)務工作的同時，還要參與當?shù)卣才诺鸟v村、扶貧、會議等相關工作，日常工作任務繁重，因此并無專職專業(yè)負責氣象部門安全生產(chǎn)保障服務工作。人員力量不足的問題是導致安全生產(chǎn)氣象服務保障機制出現(xiàn)問題的主要原因。

2.2.2 人員素質不高

目前來看，基層氣象部門普遍缺乏高學歷、高素質的氣象專業(yè)人才，人才素質制約著公共氣象服務工作的正常開展。有些氣象部門工作人員存在職業(yè)素養(yǎng)差、缺乏工作責任心與工作積極性等問題，遇到災害性天氣時，難以對災害天氣時間、強度等動態(tài)情況進行準確分析，未能結合災害天氣實際情況提供科學合理的防災對策，導致公眾無法有效應對災害天氣，影響防災減災工作的正常進行，進而造成嚴重損失。

2.2.3 保障經(jīng)費不足

尤其在防雷減災體制改革后，防雷技術服務項目類別減少，市場競爭加劇，防雷技術服務彌補氣象事業(yè)經(jīng)費不足的能力已大幅下降，收入普遍下滑到改革前的10%-30%，相當部分地區(qū)已面臨無法保證職工津補貼、或者解決了津貼補貼但又缺少公共經(jīng)費或者精神文明獎金的困境，經(jīng)費的不足嚴重制約了氣象部門安全生產(chǎn)保障服務能力。盡管省級以上氣象部門努力解決基層所急需的人員編制、經(jīng)費支持等，但效果并不盡如人意。雖然德州市部分縣市區(qū)財政上解決了防雷監(jiān)管經(jīng)費，但是市局以及大部分縣市區(qū)經(jīng)費不足或者根本沒有。因此德州市縣氣象部門難以突破人員編制和經(jīng)費的大框架，缺人又缺錢，存在“等、靠、要”思想，氣象部門安全生產(chǎn)保障服務想做好就更為困難了。

2.2.4 執(zhí)法監(jiān)管不嚴

一方面，有的氣象部門安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法檢查不深入不細致，對違法違規(guī)行為執(zhí)法查處不堅決、不果斷，存在得過且過的思想，做不到“首查必罰”，存在執(zhí)法能力不足，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象依然存在，執(zhí)法檢查沒有起到應有的震懾效果。另一方面，氣象部門隱患排查治理和對重大危險源監(jiān)控不力。一是沒有認真落實隱患排查工作，對監(jiān)管的行業(yè)和企業(yè)檢查督導工作不能做到全面、嚴格、不留隱患；二是缺乏整體的排查及整改方案，對隱患排查工作不夠重視，沒有建立起例行的隱患排查工作機制，責任清單未落實、主體責任不明確，更不能做到及時、有效的落實好預防、監(jiān)控，整改、措施、資金、責任，另外，由于不是主要的執(zhí)法部門，必要的執(zhí)法檢查裝備和專用執(zhí)法車輛缺乏，對氣象執(zhí)法工作造成較大不便。以上原因導致潛在氣象事故風險較大，威脅著社會公眾的生命財產(chǎn)安全。

2.2.5 信息資源共享存在壁壘

國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃組要中，明確將“加強安全生產(chǎn)信息化建設”寫入其中。目前也有國家突發(fā)預警監(jiān)測平臺等綜合預警平臺，但對于在多數(shù)地方，尤其市縣一級，信息化手段應用仍然比較落后，安全生產(chǎn)監(jiān)管技術規(guī)范和標準尚未統(tǒng)一細節(jié)、標準，部門、行業(yè)之間也缺乏信息共享機制，大量有效的信息資源不能得到應有的開發(fā)和利用普遍缺少統(tǒng)一有效的信息資源共享平臺。部門之間往往自建系統(tǒng)，缺乏應急、交通、化工等安全生產(chǎn)密切相關基礎信息的實時共享，整合性不高。

2.2.6 社會認知度不足

一方面，地方單位對氣象安全生產(chǎn)的教育重視程度不夠、投入不多，不擅于利用“世界氣象日”“防災減災日”等特定紀念日廣泛開展氣象科普，氣象科普局限在擺臺面、發(fā)材料，宣傳往往流于形式而達不到應有的科普效果，再加上宣傳內容過多局限于防災減災知識和防御措施，氣象基礎知識和法律法規(guī)的宣傳力度不夠，導致社會公眾對氣象法律法規(guī)和執(zhí)法工作的認知程度還不夠高。另一方面，氣象科普宣傳主體動力不足，綜合素質有待進一步提高。氣象部門科普宣傳隊伍整體上明顯存在嚴重不足問題，懂得科普宣傳工作的專業(yè)型氣象人才缺乏，在給企業(yè)、學校開展氣象科普教育的同時，往往采用枯燥無味的被動教學方式，由于培訓、教育流于形式，氣象安全知識培訓無法起到作用。

3 安全生產(chǎn)氣象服務保障機制的優(yōu)化路徑

3.1 提升對安全生產(chǎn)氣象服務保障的認知度

氣象部門工作人員需要更新自己對崗位工作的認識，當前國內各行各業(yè)對氣象服務的需求正在不斷加大，特別是農(nóng)業(yè)以及旅游業(yè)等服務業(yè)，這導致氣象服務的覆蓋范圍更加廣泛，服務對象也隨之變多，氣象服務功能的要求也更加嚴格。安全生產(chǎn)氣象服務保障機制的重要性必須要得到地方政府的高度重視，尤其是氣象部門，要主動積極地對接市場需求，及時樹立服務意識，開展安全生產(chǎn)氣象服務的培訓和宣傳。

3.2 完善氣象服務業(yè)務體系

安全生產(chǎn)工作的內容復雜多樣，氣象服務要想滿足安全生產(chǎn)工作的需求，就必須豐富氣象服務的業(yè)務，確保主要功能能夠跟上安全生產(chǎn)工作的需求，具體可從以下幾點做起：

綜合觀測業(yè)務系統(tǒng)的構建。加強綜合觀測業(yè)務系統(tǒng)的建設，可以增強氣象部門對氣象觀測數(shù)據(jù)的收集能力，提升對局部地區(qū)突發(fā)氣象災害時空分辨率的監(jiān)測能力，幫助后期的數(shù)據(jù)分析人員提供原始、真實、可靠的資料，另外也能夠幫助地方政府在開發(fā)局域性氣候資源時提供可行性論證資料。

預報預測服務業(yè)務系統(tǒng)的構建，目前國內的安全生產(chǎn)工作已經(jīng)開始面向全國范圍推展開來，所以預報預測服務業(yè)務系統(tǒng)的構建基礎應當是面向區(qū)縣級區(qū)域，這一類區(qū)域的工作內容應當適當簡化。各地區(qū)可以結合本地區(qū)的氣候特征，添加精細化預報，在短時間內，鼓勵有條件的地方推出特色服務信息制作工作項目。

應急氣象服務業(yè)務。我國是一個地大物博的國家，東南西北覆蓋面較廣，存在著多種地形，復雜多樣，氣象災害類型多樣，爆發(fā)頻率在近幾年有所上升，所以，完善應急氣象服務業(yè)務就變得非常有必要了。

3.3 氣象和應急管理部門建立聯(lián)動工作機制

全面貫徹落實《中共中央國務院關于推進安全生產(chǎn)領城改革發(fā)展的意見》，按照“誰主管、誰負責”的原則，建立健全安全生產(chǎn)分級負責責任制，加強職責范圍內的安全監(jiān)管、指導和問責，積極與新成立的應急管理部門對接，重大安全事項可以聯(lián)合監(jiān)管執(zhí)法，完善氣象安全生產(chǎn)保障服務體系，有效的解決人員不足的問題，真正把責任落實到崗位、落實到每個環(huán)節(jié)，督促企事業(yè)單位認真開展安全生產(chǎn)自我排查工作，將氣象災害預防和氣象相關生產(chǎn)安全事故防范關口前移，不斷健全完善“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追費”的安全生產(chǎn)責任體系。

3.4 建立完善的氣象服務滿意度調查機制

安全生產(chǎn)工作要想順利開展，不僅僅需要有完善的業(yè)務處理系統(tǒng)，還要有健全的信息反饋機制，而安全生產(chǎn)氣象服務保障機制的信息反饋，關鍵點就在于滿意度調查機制的建設：一是建立防雷安全監(jiān)管工作協(xié)調會議制制度，逐步將氣象安全生產(chǎn)工作納入政府安全生產(chǎn)責任目標考核體系和地方政府考核評價指標體系；二是落實氣象災害防御責任制，建立健全氣象災害防御、防雷、人工影響天氣等安全生產(chǎn)的領導、組織保障、督查體制機制，做好氣象災害預警信息接收責任人和氣象信息員的報備工作；三是完善預警信息發(fā)布工作機制和氣象災害防御重點單位名錄并向社會公布制度，健全以預警信號為先導的應急聯(lián)動機制和多部門、多災種信息資源共享共用機制，做好氣象災害預警信息傳播發(fā)布及氣象災害應對工作。

3.5 增強專業(yè)氣象服務人才的儲備

在我國目前氣象部門中，人員缺乏安全知識技能，大都是氣象業(yè)務人員。但是安全生產(chǎn)相關知識的范圍很廣，還需要具備相應的綜合素質，存在著由于氣象安全保障人員缺乏過硬的技術手段，無法及時安全隱患。氣象部門原有的人才隊伍，大都安全生產(chǎn)基礎知識非常薄弱。這就需要氣象部門切實采取切實措施打造公共氣象服務、氣象預報預測、綜合氣象觀測與裝備保障、氣象信息技術、氣象科研開發(fā)、氣象教育培訓和氣象管理等人才隊伍，統(tǒng)籌推進發(fā)展研究、工程咨詢、科普宣傳、財務等各類氣象人才隊伍建設。要通過嚴格的業(yè)務培訓和思想教育，不斷提高執(zhí)法人員政治素養(yǎng)、業(yè)務素質、執(zhí)法技巧和依法行政的能力，以適應新形勢下氣象部門對社會監(jiān)管的需要。

3.6 強化氣象安全生產(chǎn)監(jiān)管

一是加強氣象部門安全生產(chǎn)保障服務的組織領導，開展氣象安全生產(chǎn)保障服務培訓，提高基層氣象部門監(jiān)管能力。加大安全責任落實的督促檢查和“雙隨機、一公開”監(jiān)管力度，定期或不定期聯(lián)合開展防雷減災安全和人影安全等氣象安全生產(chǎn)專項檢查，促進企事業(yè)單位切實履行暴雨、暴雪、大風、龍卷風、沙塵暴、高溫、雷電、霜凍、霧霾等災害性天氣防御和危險氣象要素誘發(fā)安全事故防范主體責任，有效降低天氣原因或者氣象災害造成安全生產(chǎn)事故，有效地發(fā)揮安全生產(chǎn)氣象服務保障在氣象防災減災的強有力的作用，為國家經(jīng)濟社會發(fā)展提供更加有力的氣象保障；

二是建立健全相關監(jiān)管機制，確保氣象安全生產(chǎn)監(jiān)管落到實處。加快構建安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防性工作體系，逐步建立氣象公共安全屬地化管理和安全生產(chǎn)長效機制；健全安全生產(chǎn)應急響應和應急救援機制，建立安全生產(chǎn)聯(lián)絡員和信息報送制度，完善應急預案，提高應急處置和氣象應急保障能力；

三是嚴格執(zhí)行行政執(zhí)法工作制度，堅持依法行政，提高氣象部門行政執(zhí)法的公信力。建立健全行政執(zhí)法全過程記錄制度，運用現(xiàn)場執(zhí)法記錄設備、視頻監(jiān)控設施等手段，對立案、監(jiān)督檢查、調查取證、送達等多個環(huán)節(jié)進行紙質和音視頻記錄；建立和完善重大行政執(zhí)處罰溝通機制，減少、避免執(zhí)法過程中的對抗和沖突；建立健全執(zhí)法檢查案卷管理制度，及時建立執(zhí)法臺賬，完善案卷制作、歸檔、保存和查閱程序。

3.7 加大科普宣傳與教育培訓機制

加強氣象科普宣傳教育主要是為了構建現(xiàn)代氣象科普宣傳體系，讓公眾獲得更充分的防災減災所必需的知識和技能，提高公眾防災減災意識和能力，保障社會經(jīng)濟建設和社會安定與健康發(fā)展。在當前的體制改革過程中，加強新合并的單位領導安全生產(chǎn)氣象服務保障知識培訓顯得尤為重要：一是將氣象科普宣傳工作真正納入常規(guī)化工作機制，將氣象防災減災、安全生產(chǎn)等有關安全生產(chǎn)氣象服務保障的培訓教育納入黨校、行政學院培訓體系中；二是轉變科普服務的理念，鞏固氣象科普的社會地位。地方政府以及主管部門要大力支持，注重對接氣象科普宣傳工作的人力、物力支持，做好科普內容的創(chuàng)新和形式拓展，從民眾接受的角度分析更容易讓民眾接受的方法；三是要突出報紙、廣播、電視、網(wǎng)絡等主流媒體的作用，充分利用多媒體、新媒體以及現(xiàn)代科技手段，創(chuàng)新宣傳載體，構建起現(xiàn)代氣象科普宣傳體系。在注重氣象科普理論宣傳的基礎上，要緊密聯(lián)系實際，盡可能組織公眾參與防災減災實戰(zhàn)應急演練，切實提高弱勢群體防災減災的實戰(zhàn)能力；四是完善運行機制，提升氣象宣傳和科普工作的科學化水平。完善氣象服務信息的發(fā)布渠道以及知識傳播的協(xié)調、審核機制。