湖南財政國庫集中支付無紙化相關問題探討
——從國庫事中監督角度

文| 李曉青

湖南省財政國庫集中支付無紙化推廣概況

財政國庫集中支付無紙化（下稱無紙化）是指財政部門、人民銀行、國庫集中支付業務代理銀行、預算單位等業務方，利用信息網絡技術，通過有關業務處理系統制作、發送、接收和處理電子憑證，辦理國庫集中支付業務。業務系統實現了財政、人行、代理銀行三方無縫對接；數據信息實現了財政、人行、代理銀行、預算單位四方共享；接口規范實現了中央、省、市、縣、鄉五級統一。湖南省作為無紙化改革第二批試點省份，于2013年啟動改革，截至到2020年2月底，除株洲市本級和瀏陽市本級因系統原因，暫未推廣財政國庫集中支付無紙化系統外，全省13個市州本級，86個區縣級國庫已成功上線無紙化，運行平穩有效。

湖南省無紙化取得的成效

無紙化系統的上線，大量減少了紙質票據的流轉成本，縮短了資金在途時間，加快了資金的周轉速度，提高了財政資金的使用效率。

1.提高了財政資金支付效率。通過國庫支出無紙化，取消了紙質單據的流轉，變“人工跑腿”為“數據跑腿”，極大的提高了資金支付效率，當前最快的一筆支付數據從單位錄入憑證到資金撥付成功僅歷時3 分58 秒；通過加蓋電子印章，不再進行人工蓋章，極大的節省了人力。通過系統自動加蓋電子印章，每100 筆，耗時不到30 秒，效率提升了100 倍；通過電子校驗，不再進行電子信息和紙質單據的人工核單；通過自助柜面實現了預算單位足不出戶即可“全天候”辦理資金支付業務。

2.強化了財政資金運行安全。實行國庫支出無紙化以后，實現了資金支付的“環環相扣、互相牽制、有始有終”。未經授權的人員“進不來、看不到、改不了”，經過授權的人員“丟不了、拿不走、賴不掉”，對工作人員的業務行為進行嚴格約束，電子憑證庫系統實現了對每一筆資金都可查詢、可追蹤、可回溯的全方位、全周期的監控體系。

3.促進了國庫資金管理改革標準化、規范化。從根本上解決鄉鎮銀行網點不足、清算時間過早、先清算后支付、人手短缺等制約偏遠地區和鄉鎮一級國庫改革的瓶頸，促進了“縱向到底”目標的實現；有效消除了財政、人行、代理銀行間信息不對稱的現象，實現了信息資源共享；電子化改革的實施倒逼各級財政部門、人行和代理銀行對已有管理制度、工作流程進行重新疏理，糾正了過去粗線條的做法，規范了工作人員在資金支付各個環節的行為；強化了國庫資金管理依法合規、標準規范的意識。

湖南無紙化存在的主要問題

從湖南省這幾年的運行情況以及對代理銀行業務檢查來看，國庫支出無紙化系統，在流程設計、操作規范、系統控制等方面還存在一些問題，使得國庫事中監督不能發揮應有效用，資金風險增加。

1.授權支付額度生成方式錯誤，不能實現預算執行控制。按照《財政國庫管理制度改革試點方案》的要求，授權支付的流程應該是預算單位應在預算計劃內申請月度用款限額，財政部門據此生成額度發送代理銀行和預算單位，并通知人行國庫。代理銀行在此額度內根據預算單位支付令付款，人行國庫在此額度內與代理銀行進行清算。在此，額度具有控制預算執行的作用。但無紙化后，部分財政部門改變了額度生成方式，僅根據代理銀行發送的“授權支付匯總劃款清單”生成額度，發送人行國庫，與預算單位的預算計劃無關，失去了控制預算計劃的作用，也失去了代理銀行和人行國庫兩道預算計劃執行控制的防火墻。若因代理銀行發送財政“授權支付匯總劃款清單”延遲，或財政人員因事耽誤不能及時生成額度發送人行國庫，還會導致人行國庫無法與代理銀行進行清算，增加代理銀行墊資風險。

2.集中支付范圍擴大，庫款隨意轉出風險加大。根據財政國庫管理制度改革精神，集中支付包括直接支付和授權支付，均應將資金直接支付到最終收款人或用款單位。但部分基層財政部門，將一些未納入預算的支出通過集中支付撥出，甚至通過直接支付將資金撥至財政專戶或償還借款，部分預算單位通過授權支付將資金撥至單位會計賬戶。因集中支付“先清算，后支付”的流程設計，導致人行國庫部門的事中監督無法對集中支付支出的政策合規性進行審核，部分不符合政策規定的支出，直接從庫款撥出。

3.人行國庫接收信息不全面，事中監督難深入。從接收信息的類型來說，目前人行國庫接收的電子信息較少，僅可以收到到申請劃款的憑證信息及額度，無具體撥款用途、最終收款人，無相關文件依據等信息，事中監督僅僅停留在對于憑證要素的審核上；從接收到的集中支付業務電子信息內容要素來說，僅顯示功能科目代碼、預算單位代碼，不顯示科目名稱和預算單位名稱，在導入的業務量大的情況下，人工審核也變得難上加難。

4，無紙化系統功能設計不完善，加大人工審核難度。系統對支出業務僅有“銷號”功能，無法根據預算計劃、支付額度實現自動比對和電子審核，無法對超計劃、超額度、超范圍的撥款作拒付處理；對于集中支付業務匯總清算信息下的單筆明細，若因額度不足等原因審核不通過時，整筆清算業務則不能辦理，不能拒付單筆業務；不能根據審慎性原則，對收款方賬戶性質、單筆交易金額、累計交易金額、同一賬戶交易頻率等方面做出合理限制或者預警提示；對于高風險的大額撥款無法實現系統內的分級審批；在日常業務處理過程中，代理銀行經常通過小額支付系統向人行國庫部門發送退回資金，無紙化系統無法識別該報文，導致業務無法處理。

5.代理銀行操作不規范，檢查發現問題較多。湖南省分庫通過近幾年來對國庫集中支付業務代理銀行的現場與非現場監督，發現一些值得關注的問題：一是代理銀行未及時將集中支付退回資金退還國庫，部分代理銀行為保持零余額賬戶為零，擅自將退回資金轉入銀行內部賬戶；二是工作不細致，集中支付退回退款憑證金額與資金匯劃金額不符，導致退回資金不能及時入庫；三是業務不精，混淆預算內與預算外賬戶，出現撥付資金收款信息錯誤和退款資金入賬錯誤，直接支付退款以授權支付方式匯劃資金等問題；四是違法集中支付業務流程，先從人行清算資金，再支付，有時因為業務量大或收款信息等原因，當日未全部完成支付，出現代理銀行占壓財政性資金的問題。

無紙化模式下強化國庫事中監督的路徑

1.優化業務流程，健全國庫事中監督機制。一是改變授權支付額度生成方式，還原額度控制預算計劃執行的功能，落實代理銀行和人行國庫的審核職責，規避代理銀行墊款風險。二是代理銀行先行支付款項前，人行國庫部門對支出明細進行審核，變現有的集中支付“先支付，后清算”模式為“先審核，再支付，后清算”模式，充分發揮人行國庫審核把關的作用。

2.加強系統建設，創新國庫事中監督手段。一是開通無紙化系統國庫端的支出依據（實撥資金預算指標、文件依據等）影像調取功能，全面、完整地實現審核資料電子信息的無紙化傳遞。二是在原有系統功能的基礎上，增設監督功能模塊，嵌入支出計劃控制等模塊，形成科學合理的監督指標體系，實現有效的自動化監督。三是搭建信息共享平臺，使財政、人行、商業銀行三方核心業務系統無縫連接，實現網絡互聯、數據整合和信息共享，提高國庫事中監督的深度和廣度。

3.形成監督合力，彰顯國庫事中監督優勢。一是人大是事前監督，國庫是事中監督，審計是事后監督，三者形成一個有機銜接的監督鏈，屬于三位一體的立體監督模式，缺一不可。故三者應建立協調機制，通過定期召開聯系會議或者線上互動，或者建立信息共享平臺，實現資源共享，信息互通，二是與財政溝通協調，爭取他們的理解與支持。應讓財政認可人行國庫事中監督的價值。人行國庫作為財政支出其中的一道防火墻，可幫助他們規避風險，規范支出，形成監督合力，確保國庫資金的安全。

4.建立負面清單，發揮代理銀行的協助監督作用。代理銀行在集中支付業務中扮演了很重要的一環，他們縣支付，人行國庫再與之清算，暫時不能改變這種先支付后清算的模式的情況下，應該一方面加強對代理銀行的監督，尤其是非現場監督，避免出現占壓、挪用財政性資金的問題。另一方面，我們建立支出負面清單制度，充分發揮代理銀行支付在一線的先天優勢。集中支付出現負面清單事項，代理銀行需向人行國庫反饋，由人行國庫了解具體情況后跟財政溝通，再確定是否支付，可規避代理銀行墊資風險的同時協助人行國庫開展事中監督。

5.重視人員培訓，增強國庫事中監督能動性。國庫監督職能的體現，不能過度地依賴信息系統，要統籌兼顧，優化人員結構，充實監督力量，要加強事中監督人員的業務知識、操作技術和法律法規的培訓，尤其是要熟悉財稅政策，提高風險甄別、防范能力。按照法律法規要求、業務標準化管理要求規范業務，做到知會合一，加強對電子信息的主動性審核，不能機械地成為支出流水線上的一員。