財政專項資金績效審計問題分析及應(yīng)對措施

呂文慧

（長江南京航道局，江蘇 南京 210000）

近年來，隨著專項公共領(lǐng)域財政投入量的增大，公民民主意識增強，財政專項資金使用績效引起多方關(guān)注。而財政專項資金績效審計引入，將在很大程度上提高資金使用部門對使用績效的重視程度，切實發(fā)揮好財政專項資金的應(yīng)有作用。

一、財政專項資金績效審計存在的問題

我國財政專項資金績效審計起步晚，相關(guān)領(lǐng)域研究、制度建設(shè)不夠完善，在實際操作中還存在諸多問題。

（一）財政專項資金績效審計目標(biāo)不明確

目標(biāo)是行動的先導(dǎo)，直接關(guān)乎方向，影響著結(jié)果。當(dāng)前財政專項資金績效審計目標(biāo)不明確，僅在宏觀層面達(dá)成“3E”目標(biāo)，即經(jīng)濟(jì)型、效率型、效果性，但在微觀層面尚無具體達(dá)成一致的細(xì)化目標(biāo)，導(dǎo)致財政資金績效審計抽象，實際工作開展相對困難。造成這一局面的主要原因在于，一是地方財政部門頂層設(shè)計時就缺乏如何提高資金使用效益的意識，繼而無從談起確立財政專項資金績效目標(biāo)；二是當(dāng)前審計工作主要側(cè)重財務(wù)收支審計，績效審計重視度差；三是財政資金績效審計缺乏相關(guān)制度支撐，除了《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預(yù)〔2011〕285號）和《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》（財預(yù)〔2015〕88號）兩部涉及績效評價文件，國家層面并未出臺具體財政專項資金績效審計方面的制度。

（二）財政專項資金績效審計缺乏權(quán)威依據(jù)

當(dāng)前，財政專項資金績效審計正處于探索階段，并沒有與其相匹配的審計準(zhǔn)則、實施細(xì)則、應(yīng)用指南，只是對績效審計的概念在《審計法》和《審計準(zhǔn)則》兩部法律中進(jìn)行簡單闡述。導(dǎo)致績效審計工作開展中出現(xiàn)無法律依據(jù)、無章可循的局面，而且工作開展深度不夠。盡管一些地方政府制定了與績效審計相關(guān)的制度，如湖南、四川等地的地方審計監(jiān)督條例中提出績效審計的概念，但其立法工作并沒給出具體時間表。另外，績效審計在西方國家發(fā)展已有一定歷史，以英國為例，為了提高財政資金使用效率，早在《1982年地方政府財政法》就明確指出“審計師應(yīng)通過檢查會計記錄和其他方法，審查被審計單位是否為確保資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性采取了適當(dāng)?shù)拇胧薄７凑债?dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度快，財政專項資金支出體量大，公民意識增強，績效審計亟需完善相關(guān)制度，以適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)、社會新形勢。

（三）財政專項資金績效審計人員結(jié)構(gòu)不合理

當(dāng)前審計人員專業(yè)背景以財務(wù)審計專業(yè)為主，而財政專項績效審計工作涉及范圍廣，內(nèi)容多，僅精通財務(wù)審計知識是無法勝任種類繁多、復(fù)雜多變的審計環(huán)境的。因此，對審計人員的素質(zhì)提出了更高的要求，知識結(jié)構(gòu)合理，實踐經(jīng)驗豐富，較強的理解、職業(yè)判斷能力、溝通能力以及學(xué)習(xí)能力。如西方國家政府審計人員來自諸多領(lǐng)域，財務(wù)審計專業(yè)人員僅占25%，同時還聘請相關(guān)社會人員參與審計項目，集結(jié)各方面才智開展績效審計工作。

而當(dāng)前我國政府機(jī)關(guān)招聘審計人員時，專業(yè)背景主要以財務(wù)審計為主，復(fù)合型人才相對缺乏。另外，主要以考察綜合素質(zhì)為主，考察專業(yè)素質(zhì)較少，無法從實際工作層面考量人員，造成績效審計人員知識結(jié)構(gòu)不合理，相關(guān)項目開展較為被動。

（四）財政專項資金績效審計成果利用效果不佳

當(dāng)前的財政專項資金績效審計仍然存在著“重審計、輕整改”的問題，在社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展中起到的作用有限，其指導(dǎo)性、建設(shè)性的功能未能得到有效發(fā)揮。由于缺乏必要的跟蹤審計，審計報告提出的意見和建議不能得到及時整改，財政專項資金績效審計無法達(dá)到預(yù)期效果。

（五）缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)呢斦ｍ椯Y金績效審計評價體系

評價指標(biāo)是開展績效審計所采用的標(biāo)準(zhǔn)，也是提出審計意見和結(jié)論的基礎(chǔ)。我國在績效審計方面開展研究起步較遲，各級政府審計部門主要以合規(guī)性方面審計為主，對開展績效審計缺乏相關(guān)經(jīng)驗。此外，財政專項資金績效審計對象情況具有個性化特征，當(dāng)前提出的績效評價標(biāo)準(zhǔn)還有待時間考驗，因此較短時間內(nèi)難以提出滿足各方面需求的評價標(biāo)準(zhǔn)。

二、完善財政專項資金績效審計的建議

鑒于當(dāng)前財政專項資金績效審計存在的諸多問題，提出如下完善建議：

（一）明確財政專項資金績效審計目標(biāo)

國家審計機(jī)構(gòu)應(yīng)提高對財政專項資金績效審計的重視程度，加大對財政專項資金績效目標(biāo)的理論研究，將該成果列入相關(guān)法律，在制度層面規(guī)范財政專項資金績效審計目標(biāo)。除了概念框架意義的財政專項資金績效審計目標(biāo)，審計機(jī)構(gòu)也需要不斷探索不同性質(zhì)專項資金具體的績效審計目標(biāo)，做到因地制宜，不斷適應(yīng)隨時變化的新情況，但一個大的前提不能變，就是在概念框架下指導(dǎo)具體審計目標(biāo)，確保審計方向。

（二）使財政專項資金績效審計有法可依

一部完成的關(guān)于財政資金績效審計的法律，將為績效審計開展提供法律保障，徹底改變財政資金績效審計無法可依的局面，也是符合當(dāng)前依法治國的大背景。西方國家審計署在提出績效審計之初就確立了相關(guān)的法律法規(guī)，績效審計的開展也是依法審計。當(dāng)前，各種財政專項資金績效審計因法律不健全而帶來種種弊端，進(jìn)一步凸顯建設(shè)相關(guān)法律法規(guī)的必要性。因此，國家層面亟需通過立法認(rèn)可財政專項資金績效審計地位，確保相關(guān)審計活動有法可依。這部法律不僅僅是要闡述績效審計的概念，更應(yīng)當(dāng)在法律條文中明確具體財政專項資金績效審計目標(biāo)、范圍、方法，以及如何提升審計成果運用。在頂層設(shè)計上，繼續(xù)繼承已有的審計公告制度，并不斷推陳出新。

（三）加強財政專項資金績效審計隊伍建設(shè)

人是所有生產(chǎn)要素中最為重要的要素。當(dāng)前政府審計工作人員的專業(yè)素質(zhì)是否過硬，直接關(guān)乎績效審計的工作質(zhì)量，以及績效審計工作未來發(fā)展方向。因此，人才隊伍建設(shè)始終都應(yīng)該擺在第一位。具體措施如下：一是政府在招聘環(huán)節(jié)，除了考察綜合素質(zhì)，也要把考察專業(yè)素質(zhì)考慮進(jìn)去，確保在源頭上把好人才準(zhǔn)入關(guān)，另外，除了引進(jìn)財務(wù)審計專業(yè)人員，也要考慮其他專業(yè)領(lǐng)域，確保審計隊伍多樣化，適應(yīng)多變的審計環(huán)境；二是對現(xiàn)有人員的再造，鼓勵審計人員“干中學(xué)”，不斷充實現(xiàn)有知識結(jié)構(gòu)，另外，多提供各種培訓(xùn)，短時間內(nèi)提升審計人員專業(yè)素質(zhì)；三是可以嘗試與社會審計機(jī)構(gòu)合作，補齊現(xiàn)有審計人員短板，提高審計質(zhì)量。

（四）強化財政專項資金績效審計成果利用

全面扭轉(zhuǎn)“重審計，輕整改”的局面，否則財政專項資金審計工作開展就成為一項無效工作。首先審計隊伍自身要強化跟蹤審計，確保提出的審計意見和建議得到有效落實，審計成果真正發(fā)揮自身效用；其次要健全財政專項資金績效審計結(jié)果的問責(zé)制，將財政專項資金績效審計整改納入領(lǐng)導(dǎo)干部考核體系，通過問責(zé)和考核機(jī)制，強化領(lǐng)導(dǎo)干部對財政專項資金績效審計的重視程度，確保審計結(jié)果有效運用；最后繼續(xù)推行審計公告制度，接受社會監(jiān)督，增強審計整改透明度。

（五）完善財政專項資金績效審計評價體系

績效評價體系對財政專項資金績效審計至關(guān)重要，不僅能反映整體資金情況，還可以從細(xì)節(jié)上量化各項指標(biāo)，即既有定性衡量也有定量考核。當(dāng)前財政部的兩個文件（《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預(yù)〔2011〕 285號）和《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》（財預(yù)〔2015〕88號））可以說在一定程度上詮釋了績效審計的方向，但在具體操作方面仍需要不斷探索。績效評價體系制度可以在宏觀層面提供框架，但針對不同性質(zhì)的財政專項資金，審計項目組仍需要從客觀實際出發(fā)，提前設(shè)計合理的績效評價指標(biāo)，全面客觀呈現(xiàn)資金使用績效。審計人員可以從多個維度出發(fā)，目前在其他領(lǐng)域績效考評經(jīng)常提到平衡記分卡，筆者認(rèn)為該方法也可以運用到財政專項資金績效審計中，從財務(wù)、客戶、內(nèi)部運營、學(xué)習(xí)和成長四個維度考量，一方面該方法應(yīng)用廣，社會認(rèn)可度高，另一方面，該方法技術(shù)相對成熟，操作性較強。通過該方法進(jìn)行財政專項資金績效審計，容易讓被審計單位接受， 也會增加審計報告的權(quán)威性。