農村公路建養中的PPP模式應用研究

王文歐

（湖南省邵陽市大祥區交通運輸局，湖南 邵陽 410006）

一、問題的提出

農村公路①2015年之前國家統計局對于公路行政等級分為：國道、省道、縣道、鄉道、村道；2015年的國家統計公報開始將縣道、鄉道、村道統一劃為農村公路范疇。在交通運輸行業發展統計中，高速公路之外的公路被稱為普通公路，一般來說，農村公路也屬于普通公路的范疇。占我國公路里程85%以上，構成了國家公路網的主體，是我國覆蓋范圍最廣、服務人口最多、提供服務最普遍、公益性最強的交通基礎設施，也是保障經濟社會發展和人民生產生活的重要基礎條件。因此，建設和維護好農村公路，如何實現其持續健康發展，是一個急需探討的課題，進而引發學者們對相關方面進行了積極探索。

一些學者側重于問題的分析，如李德成（2013）[1]、劉龐文（2017）[2]等人認為，管理事企不分，建設養護壟斷現象嚴重，配套資金缺口大，施工力量薄弱，項目質量管理不夠精細，技術標準偏低，是當前縣鄉公路存在的主要問題。一些學者基于普通公路視角，側重于對策研究，比如，龐文群（2015）[3]認為應規范普通公路管理體制，編制中期預算規劃，實行目標考核制度，探索多元化投資途徑；曾光（2016）[4]等指出，加快推進地方融資平臺市場化、實體化轉型，推動高速公路帶動普通公路健康發展；崔亞雷（2016）[5]、莫杰（2017）[6]則強調在普通公路建設中應用PPP模式的可行性和必要性，等等。由此可見，學者們對縣鄉公路、普通公路進行了較全面的研究，但少有學者直接以農村公路為研究對象，來深入探討PPP模式的應用，為此，本文試圖圍繞該問題來進行重點研究。

二、PPP模式的內涵

PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫，通常譯為“公共私營合作制”。廣義的PPP泛指公共部門與私人部門之間為提供某種公共物品和服務，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果；而狹義的PPP更強調政府在項目中的所有權（有股份），以及與企業合作過程中的風險分擔和利益共享[7]。2015年7月，國務院辦公廳在轉發《財政部、發展改革委、人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發〔2015〕42號文）中對PPP作出了明確的定義，指出PPP模式“是公共服務供給機制的重大創新，即政府采取競爭性方式擇優選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理利益”。由于農村公路的基礎性產業特征和非盈利公共產品屬性，在其建設、養護和管理過程中必須突出政府股權控制及財政投入的引導作用，因而本文采用狹義的PPP模式。狹義的PPP模式，需要政府與私人部門組成特殊目的機構（special purpose vehicle，SPV）， 引 入 社 會資本，共同設計開發，共同承擔風險，全過程合作期滿后再移交政府。

根據上述定義，可概括PPP模式的特點如下：首先，PPP是一種新型的項目融資模式，是以項目為主體的融資活動，主要根據項目的預期收益、資產以及政府扶持措施的力度而不是項目投資人或發起人的資信來安排融資，項目經營的直接收益和通過政府扶持所轉化的效益是償還貸款的資金來源，項目公司的資產和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。其二，政府與社會資本方共擔風險，PPP融資模式下，政府的公共部門與社會資本方以特許權協議為基礎進行全程的合作，雙方共同對項目運行的整個周期負責。其三，政府與社會資本方共享利益，PPP模式可以在一定程度上保證民營資本“有利可圖”，政府可以給予私人投資者相應的政策扶持作為補償，如稅收優惠、沿線土地優先開發權等。其四，政府與社會資本方共同管理，在PPP模式下，公共部門和民營企業共同參與基礎設施的建設和運營，雙方可以形成互利的長期目標，更好地為社會和公眾提供服務。

科學分類是恰當運用PPP模式的前提。PPP模式常見的基本類型可以按四種區分標準加以歸類。一是按招標方式，PPP模式可分為應標模式和非應標模式；二是按回報機制，PPP模式可分為“使用者付費”、“政府付費”和“政府付費+使用者付費”模式；三是按公私合作程度，PPP模式可分為外包、特許經營和民營化模式；四是按市場準入+融資模式，PPP模式可分為管理與租賃合同、特許經營合同、未開發項目和資產剝離模式。財政部在《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》中指出，政府與社會資本合作的“通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過‘使用者付費’及必要的‘政府付費’獲得合理投資回報機制作為區分PPP模式類型主要標準的傾向”。之后，財政部在《政府和社會資本合作模式操作指南》中，進一步明確了項目回報機制包括“使用者付費、可行性缺口補助和政府付費”等支付方式。以合理投資回報機制為標準將PPP模式分為使用者付費、可行性缺口補助和政府付費三種類型，體現財政部對PPP模式偏狹義的內涵解讀，也符合本文的觀點。

三、農村公路PPP模式的選擇與應用

隨著成品油價格和稅費改革的推進和政府職能的轉變，我國政府間在公路管養事權和支出責任劃分②“事權和支出責任劃分”是中國傳統體制的特有語言，反映的是分層次管控社會經濟事務在不同級政府間權力的劃分。改革之后其含義已經轉變，在公共財政術語中通常稱為“職能劃分”、“事權劃分”或“支出責任劃分”。、收入安排、轉移支付等方面存在的矛盾，最終都壓在基層，特別是縣（區）級政府。PPP模式特有的融資和項目運營方式是政府與社會資本方形成合作互贏的結果，能夠以最少的資源投入實現最多、最好的公共產品與服務供給。為不斷完善投融資體制以及建養管理機制，推進“四好農村公路”建設，本文將聚焦突出問題，分析農村建設管養應用PPP模式解決的優勢及PPP模式類型選擇，以推動“四好農村公路”邁入高質量發展的新階段。

（一）農村公路建養存在的問題

十二五期間，我國農村公路建設保持快速增漲的勢態，累計增加公路里程47.16萬公里、年均增加9.43萬公里，累計完成投資12908.24億元，年均增漲10.5%，超過“十二五”國內生產總值年均增長7.8%③數據來源：2011至2015年交通運輸行業發展統計公報。。“十三五”規劃繼續加強農村公路建設，有條件的地區推進聯網，加強縣鄉道提級改造，加大農村公路養護力……[8]，2016年農村公路投入總投資3659億元，增漲13.4%，遠遠超過國內生產總值增長率6.7%④數據來源：2016年交通運輸行業發展統計公報。。各地縣級政府通過大幅新建和改造公路有效地提升了區位優勢，有益于我國區域經濟平衡發展，但也不可忽略農村公路建設管養在財稅體制轉型期間遇到資金瓶頸和運營困境。

1.縣級政府財政融資壓力大。1994年實施的稅制和分稅制改革奠定了政府間財政關系的制度基礎，推動了公共財政制度建立。但是1994年的改革并沒有改變政府間事權和支出責任劃分，應由政府承擔的職能基本仍是上下對口，上面出政策，下面對口執行，任務最終都壓到基層政府[9]。湖南省“十三五”期間，市縣級共需地方自籌公路建設資金1259億元，其中農村公路自籌221億元⑤數據來源：湖南省交通運輸“十三五”發展規劃（湘交綜規〔2016〕168號文件）。。事實上，按照“縣道縣管、鄉道鄉管”的原則，以及縣鄉“預算共編、賬戶統設、集中收支、采購統辦、票據統管”的財政管理方式，農村公路的自籌任務全部落在縣（區）級財政。由于資源稟賦和制度環境不同，各縣（區）級的財政汲取能力差距大，對于農村公路支持的力度出現強者愈強、弱者愈弱的局面，財政汲取能力落后的偏遠地區面臨著提升農村公路數量、質量和財政融資困難的多重壓力。以湘西南地區某縣（區）為例，規劃“十三五”期間完成省道二級公路升級改建投入3.85億元，要求縣（區）財政自籌3.26億元；完成農村公路提質改造及建設投入14.88億元，要求縣（區）財政自籌14.42億元，共需自籌公路資金17.68億元、年均3.536億元（其中，農村公路占比84%）。然而，該縣（區）2016年地方財政收入僅為3.7911億元，同比增漲率為16.7%，除去2016年度一般公共服務支出3.0078 億元，可用于包括農村公路等專項支出的財政收入僅余0.7883億元，就算“十三五”期間該縣（區）保持20%的收入增漲速率，也難以自籌到17.68億元的農村公路配套資金。以上分析可見農村公路規劃符合落后地區的發展需求，與此同時也存在縣（區）的財政自籌能力嚴重不足，財政融資壓力非常大的問題。

2.項目運營效率低。農村公路設施相對高速公路和干線公路而言，不僅融資壓力大，而且管理體制滯后。現行公路建設管理體制依然是交通部門和地方政府相結合的“條塊關系”管理體制⑥條塊關系即垂直管理部門和地方政府的關系，它歷來是中央與地方關系中的重要內容。自十七大報告提出了“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”的政府改革新目標，其中明確指出要“規范垂直管理部門和地方政府的關系。”。農村公路建養，業務技術方面由各級公路管理機構負責，交通運輸主管部門監督，而資金和人員又由縣、鄉兩級政府直接負責。在快速發展的市場經濟面前，這種管理體制日益凸顯其“條塊分割”、“條塊交錯”不利于農村公路發展的弊端。首先，為克服體制壁壘，縣鄉兩級政府往往設立各個項目指揮部以達到平衡利益、集中力量發展地方交通的目標。然而，這種方式因無法進行人員編制和經費指標控制，造成政府指揮部隨意成立、管理費用重復開支、政府官員爭相擠進項目指揮部的亂象。其次，由于地方、部門各種復雜矛盾，農村公路工程項目常被各種利益關系所覬覦，工程施工很難排除暗箱操作的可能。一些項目表面是由有資質的單位中標，實際是層層轉包，資金投入要經過若干層之后才能到達施工班組，最終導致施工班組不得不采取降低安全和質量標準來實現盈利。當前，農村公路安全管理落實不到位，質量控制措施無法執行，工程材料不達標，施工隊伍素質差，施工管控不嚴等已經不是個案，而是普遍存在的問題。

3.建養方式不具有可持續性。隨著社會快速發展和市場體制不斷深化，農村公路建養模式不可持續性的問題越來越突顯。問題產生的主要原因是我國財政管理體制改革不徹底，沒有很好地厘清政府與市場權限邊界，導致市場失靈與政府失靈現象同時存在。農村公路屬于公共產品，也就具有“消費者的增加并不會提高邊際生產成本”的非競爭性特征，以及“不能或無法排斥任何人消費該產品的權利”的非排他性特征。隨著農村公路建設路網體系的不斷擴大及技術等級提高，農村公路通達之地的區位優勢得以提升，投資環境優化，由此產生巨大的正外部效應，農村公路表現出純公共產品的特質。然而，農村公路不僅具有經濟價值，而且能為使用者創造經濟價值，又表現出純私人物品的特征。綜合其社會效益與經濟效益，農村公路應是介于純公共產品和純私人物品之間的準公共產品。隨著社會經濟快速發展，農村公路建養管理應與時俱進，以社會實際需求為導向，不斷提高其通達能力、承載能力等技術指標和管養水平。但是，在新能源來勢漸強的情況下，主要用于農村公路建養的“成品油消費稅改革”新增收入必定會逐漸減少，這勢必影響到農村公路的持續發展。又由于縣鄉道養護班組體制隨著市場經濟發展而逐步消解，而新的養護體制尚未建立、健全，正嚴重地影響到農村公路發展的可持續性。2016年開始實施的《農村公路養護管理辦法》鼓勵將日常保養交由公路沿線村民負責，采取個人、家庭分段承包等方式實施⑦《農村公路養護管理辦法》第三章第十八條。，這實際上將管養權限置于政府與市場之間的模糊地帶。個人、家庭作為理性經濟人，在經濟利益驅動下，養護質量、施工安全均難以保障。當前，農村公路“養護不到位、養護不及時、未按照設計或者規范要求進行養護”的現象普遍存在。事實上，隨著市場經濟深入發展和村民“一事一議”政策的推廣，以工代賑的農村公路養護機制被打破，農村公路養護走向市場化成為必然趨勢。

（二）PPP模式在農村公路建養方面的優勢

PPP模式下，SPV項目公司充分利用政府部門和民營企業的優勢，把政府部門的社會責任、遠景規劃、協調能力與民營企業的創業精神、民間資金和管理效率結合到一起。總體而言，PPP模式具備項目融資、共擔風險、共享利益、共同參與的特征，最適應運用于公路、橋梁、地鐵、機場、港口等可經營的獨立基礎設施項目。至于農村公路建設養護管理運用PPP模式，具有如下優勢。

1.減輕地方財政融資壓力。上文提到燃油稅費改革后，農村公路建設和養護資金存在巨大缺口。如果這一資金缺口，單純由地方政府負擔，將是一筆巨大的財政支出。又由于縣（區）政府自身舉債缺乏權限和規范渠道，相對國省道干線公路而言，農村公路建設和養護更需要引進市場機制，促進投融資體制改革。在PPP模式下，政府與社會資本方共同組建SPV項目公司，政府投入股權，并引進優質的社會資本和運營模式，利于轉換政府職能，減輕財政負擔。與BOT和PFI等模式不同, PPP在項目初期就可以實現風險分配，政府與社會資本方共擔風險，使風險分配更合理，從而減少了承建商與投資商風險，降低了融資難度，提高了項目融資成功的可能性。

2.提高項目運營效率。PPP模式中以SPV項目公司代替傳統的項目指揮部，有利于提高項目運營效率。首先，SPV項目公司可以規模化運營農村公路項目，避免重復設立項目指揮部。其次，私營部門參與項目全過程，能推動項目在設計、施工、管理等方面的革新，提高辦事效率，傳播最佳管理理念和經驗。SPV項目公司采取企業管理理念，政府部門和私營部門可以取長補短，發揮政府公共機構和民營機構各自的優勢，彌補對方不足，形成互利的長期目標，以最有效的成本為公眾提供高質量的服務。如此，有助于政府從繁重的事務中脫身出來，從過去的基礎設施公共服務的提供者變成一個監管的角色，從而保證質量，也可以在財政預算方面減輕政府壓力。SPV項目股權的模式，保證了政府在分擔風險的同時也擁有一定的控制權。私營部門只有當項目已經完成并得到政府批準使用后，才能開始獲得收益。因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造成價，能夠消除項目完工風險和資金風險。研究表明，與傳統的融資模式相比，PPP項目平均為政府部門節約 17%的費用，并且建設工期都能按時完成。

3.促進農村公路持續發展。合理應用PPP模式可以從兩個方面為農村公路建養管理提供持續不斷的支撐。首先是資金投入方面，PPP模式以SPV項目公司股份形式，厘清政府與市場權限邊界，將政府投入加載了市場杠桿，引導經濟發展后期成果提前投入到農村公路基礎性設施上，從資金供給方面支撐農村公路持續建設。其次是管理體制方面，PPP模式突破了社會資本參與公共基礎設施項目的機構限制。農村公路作為“提供通行便利、促進城鄉經濟發展”的重要基礎設施，農村公路的使用價值被廣泛重視，但其經濟屬性經常被忽略。市場機制下農村公路的建設養護管理，越來越表現出其經濟屬性，農村公路建養與普通商品一樣需要投入社會必要勞動時間和資源耗費，需要通過生產要素的自由流動達到資源合理配置和優化組合。然而，由于各種原因農村建設養護管理市場化改革不到位，至今仍然由政府部門根據年度計劃投入人工、材料等生產要素，這種建設養護體制不利于資源優化配置，造成資源配置不均衡的現象，資源浪費與配置不足同時存在。PPP模式下引進市場機制管理，在利潤最大化的目標驅駛下，SPV公司必須做到“勤養護、少大修、節約資源搞建設”的管理機制，才能通過國家評審驗收，從而獲得盈利。這就確保了在農村公路建設過程中，SPV公司最大程度地優化資源配置以及投入有效必要勞動，如此恰恰符合了公路建設養護的科學管理要求和技術指標內涵，最大可能地解決農村公路管理存在“輕管養、重建設”的問題。

(三)農村公路PPP模式類型的選擇與應用

黨中央明確指出，實施鄉村振興戰略、打贏脫貧攻堅戰，要進一步深化對建設農村公路重要意義的認識，聚焦突出問題，完善政策機制，既要把農村公路建好，更要管好、護好、運營好。上述分析表明，農村公路存在的突出問題是市場化的必然結果，市場化改革存在的問題只能用市場機制解決才最為徹底。PPP模式適應了財稅體制改革，實現了項目本身和政府債務之間的隔離，有利于解決“四好農村公路”中突出問題。但是，財政部在《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》中，明確指出“適宜采用政府和社會資本合作模式的項目，具有價格調整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規模相對較大、需求長期穩定等特點”。一般情況下，農村公路并不具有“價格調整機制相對靈活、市場化程度相對較高”的特點，以至于農村公路建設項目難以通過PPP項目“物有所值評價”，農村公路養護管理更加不可能進入PPP項目識別范圍。農村公路建設養護應用PPP模式，不能固守PPP項目識別條件，而是要選擇適宜的PPP模式類型和項目運作方式，提高農村公路建養項目的市場化程度。根據農村公路獨具的經濟特性，從以下三個方面實現農村公路建養中的PPP模式選擇及應用。

一是PPP模式類型選擇要適應農村公路的非盈利性和弱壟斷性。發展農村公路路網的主要目標是充分發揮其阡陌相通，方便群眾出行的公共服務功能。由于兩點之間稀有兩條完全平行公路通達，所以作為公共服務資源的公路基礎設施具有一定的壟斷性。公路壟斷特性決定了PPP模式運用在高速公路和收費普通公路上，大多采用使用者付費補償類型。然而，公路基礎設施的壟斷性隨其行政等級下降而逐步減弱，如省道的壟斷性低于國道，縣道的壟斷性低于省道，鄉道、村道的壟斷性低于縣道。實際上，縣道、鄉道和村道主要服務于農村，公路壟斷特性低甚至可以忽略，這是由農村地域廣闊、地貌復雜決定的，而農村經濟發展相對落后的現實又決定了農村公路只能是非盈利的。所以，農村公路運用PPP模式，不適宜采用使用者付費補償類型，適宜選擇政府付費和缺口補助類型。

二是項目運作方式要滿足農村公路的規模化社會和經濟效益。農村公路與其他普通公路一樣具有規模化社會和經濟效益[10]。在整個公路網絡結構中，農村公路路網起到最基礎的支撐作用。農村公路延伸到千家萬戶，可以點對點地服務到個人，其網絡密度越大，對群眾的出行、通行保障越有力，所發揮的社會效益越大。農村公路路網輻射范圍越廣，承載能力越強，對促進農村社會經濟越明顯。事實表明，凡農村公路網絡發達的地區，該地區的農村產業市場化程度越高、區域經濟越活躍，公路投資所獲得經濟回報越有保證。規模化社會和經濟效益特征決定了農村公路項目適合區域打包應用PPP模式。

三是PPP模式運用要注重農村公路地域經濟特色。農村公路是服務于縣域范圍的公共基礎設施。眾所周知，交通對社會經濟發展的重要性體現在，路網線性貫通運輸人流物流，地域輻射促進社會發展和經濟活躍。在交通路網結構中，鐵路、高速公路、國道的縱向延伸里程最長，交通線性的功能最為明顯，相比之下省道次之，農村公路最弱。然而農村公路路網密度最高、地域輻射效應最明顯，所以農村公路發展與所在地域的經濟發展、資源稟賦、人口結構、民俗人情密切相關、互為影響。這種經濟特征決定了，在現行交通部門和地方政府相結合的“條塊關系”管理體制下，對農村公路需要側重“塊”的管理。那么PPP模式運用在農村公路，需要綜合地域經濟發展規劃，適宜與產業園區、特色小鎮、鄉村農莊建設捆綁應用 PPP模式。

四、結論和建議

如上所述，恰當的PPP模式類型以及靈活的項目運作方式是農村公路應用PPP模式的關鍵所在。但是農村公路應用PPP融資模式仍面臨潛在的風險，需要解決好以下三個現實問題：一是評估政府支付能力。當前縣（區）級政府公路建設養護投入明顯不足，公路建設養護預算未能形成有效的機制，公路建設養護事權與支出責任改革正在推進當中，所以財政難以預算對于農村公路的中長期投入，相應的作為社會資本方難以有效評估政府違約的風險。二是養護工程市場不成熟。全國各地都在推進公路養護市場化改革，現在面臨諸多的困難，養護企業大部分存在管理松散、事企不分、專業技術水平低等問題，公路養護總承包企業應該具有較強的專業化養護生產管理水平，亟需培育大型專業化公路養護企業。三是PPP合同適用法律問題。在PPP 項目合同體系最為核心的是政府與社會資本之間的授權協議，但授權協議的法律定性是民事合同，還是一種行政協議，一直存在爭議。這種爭議直接影響到社會資本的地位及權利救濟，進而直接影響到社會資本的投資安全。因此，關于PPP 模式下農村公路建設、養護、管理模式創新仍有需要更多的關注和研究。