地方政府收費公路專項債券管理模式探討

陳華麗

（泉州市交通建設發展中心，福建 泉州 362000）

根據《中華人民共和國預算法》和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）等有關規定，2017年財政部交通運輸部印發《地方政府收費公路專項債券管理辦法（試行）》，在政府收費公路領域開展發行收費公路專項債券試點，以規范政府收費公路融資行為，促進政府收費公路事業持續健康發展。隨著《辦法》的實施，使得依《公路法》和《收費公路管理條例》規定，由縣級以上交通運輸主管部門按“收費還貸”的融資方式就此終止，地方政府收費公路專項債券成為政府收費公路融資唯一渠道。由于《辦法》主要闡述了地方政府收費公路專項債券的財政預算管理及執行監督，且福建省尚未出臺實施細則，在實際操作中涉及行業主管部門、投資主管部門等部門的組織協調等問題需要解決。以下將結合現行泉州市境高速公路管理體制實際情況，對福建省地方政府收費公路專項債券管理提出一些看法，供大家參考、探討。

一、泉州市境政府收費公路債務及管理現狀

在《辦法》出臺前，泉州市境收費公路全部為高速公路，均依《公路法》和《收費公路管理條例》規定采用“政府還貸”的方式籌措建設資金。歸納起來主要有以下幾個特點：

（一）行業管理集中度高，創新難。福建省高速公路實行“四統三分”的政策，即“統一規劃、統一設計、統一質量、統一運營、分段籌資、分段建設、分段收益”，上述政策為我省高速公路實現“縣縣通高速”作出重要貢獻。但也造成了行業管理體制單一，創新不足。在資金籌措方面尤為突出，福建省除泉廈高速上市外，絕大部分仍依靠財政資金支持和銀行間接融資；在地市級層面，則完全依靠財政資金拖底。整體市場化程度不高，社會資本參與度較低，資金籌措渠道狹窄。

（二）償債主體碎片化，風險點多。在省高速公路集團的統一運營管理下，由于弱化了公司法人治理結構，一定程度上發揮集中管理的優勢，但項目公司獨立法人性質造成償債主體多，一定程度上限制了集體管理的能力。比如：金融機構一般按單一項目進行評審，造成部分經濟效益差的項目，特別是近幾年通車運營項目，持續融資困難，難以為濟，直接影響整體優勢的發揮，也造成風險點增多。

（三）投資主體多元化，難協調。前述福建省政府還貸高速公路實行“省市合作”，表明投資主體至少有兩個，在泉州市級，其政府還貸高速公路項目資本金又由市本級及所屬縣（市、區）分別籌措，并通過指定國有企業平臺公司匯總到高速公路市級出資代表，再投入到項目公司，造成泉州市參與高速公路投資的主體更多。由于各投資主體財政承受能力、項目受益程度均不相同，造成建設、籌資協調難度大，主要依靠行政化攤派。

二、泉州市境政府收費公路專項債券管理使用現狀

《辦法》出臺后，泉州市采用政府收費公路專項債券的項目僅有國高網泉南廈沙改擴建項目1個，尚處于建設期，該項目資本金由省市共同籌措，省級控股，除資本金以外的部分通過發行政府收費公路專項債券進行籌措，已首次成功發行5.4億元，15年期，年利率3.79%。該項目是福建省首個工可采用政府收費公路專項債券的項目，在實施政府收費公路專項債券申請、使用、管理過程中，我們面臨以下幾個問題：

（一）存量政府還貸項目不能申請專項債券額度支持。截至2019年底，泉州市境政府還貸項目共10個，債務余額約300億元。經測算，其中有5個項目收支無法平衡，主要原因是財務費用支出問題。

（二）債券申請主體問題。《辦法》規定債券發行主體是省級人民政府，地市及縣級政府有需求的也只能是省級政府轉貸給地方政府。實際工作中高速公路項目普遍跨縣（區），加上投資主體多元化，申請主體變得難以統一。

（三）資產債務管理問題。福建省規定政府收費公路專項債券分到各個市，由市級管理專項債券，導致出現高速公路項目資產列入省國資管理，債務列地方財政，項目運營收支又由省財政管理的情況。

三、地方政府收費公路專項債券管理辦法探討

針對上述存量政府還貸和政府收費公路專項債券高速公路存在的問題，以下將結合泉州市實際情況，對福建省實施地方政府收費公路專項債券的申請、使用、管理建議如下：

（一）對新舊制度銜接作出制度性安排

對于本次政府收費公路籌融資體制改革，在《辦法》中缺少對存量政府還貸高速公路債務制度性安排。建議實施細則中給予一定期限內逐步采用政府收費公路專項債券置換政府還貸公路的債務。

1.必要性。政府還貸高速公路公益屬性，現有項目公司市級股東平臺化，不利于貫徹中央防范化解政府隱性債務決策部署。

2.可行性。政策因素：前述泉州市境高速公路均有省市縣國有企業出資建設可通過無償劃拔的方式，將其持有的國有資產納入政府會計主體核算，并以政府專項債券的方式置換企業原有債務，剝離國有企業純公益性資產。市場因素：由于現有的政府還貸高速公路債務存量高，一次性置換將勢必增加政府債務風險，同時影響金融市場穩定，建議采用逐步置換方式，比如：貸款到期點對點置換方式。債務因素：目前，泉州市境高速公路通行費收入覆蓋債務利息和日常養護成本后，尚有部分結余。采用政府收費公路專項債券后其債務成本低于金融機構貸款利率，可提升高速公路債務償還保障質量。且上述方案實施后將不會增加政府隱性債務，對防范化解政府隱性債務非常有利。社會因素：通過政府購買服務的方式，可維持現有省高速集團統一運營的體制，維持就業穩定，確保政企分開的改革順利推進。

（二）對投資主體多元化下專項債券使用管理作出安排

《辦法》第二十八、二十九條規定，收費公路專項債券的發行和使用應當嚴格對應到項目，且可以對應單一項目，也可對應一個地區的多個項目。即地方政府收費公路專項債券依托單個項目或以地區為單位為多個項目發債，均由省政府統一發行。無論采用何種方式，政府收費公路專項債券承受主體和投資主體將存在以下兩種情況：

1.債務承受主體與投資主體保持一致。優點：有利于建立專項債與項目資產、收益對應制度，同時也有利于政府債務分散風險。缺點：債券管理碎片化，增加各級財政部門轉貸和項目建設資金歸集工作難度。由于債務承受主體財政承受能力各不相同，也增加部分投資主體債務風險。

2.債務承受主體與投資主體不一致。優點：有利于債券集中管理，減輕各級財政部門轉貸和項目建設資金歸集工作，增強整體抗風險能力。缺點：對債務承受主體要求高，要求牽頭單位具有強有力的協調組織能力。

由于政府收費公路跨行政區域及線性工程屬性，項目社會經濟效益對全省區域影響遠大于項目所在，結合我省及泉州市實際情況。建議政府收費公路項目維持現有的“省市合作，統借統還”模式，即項目資本金由省市縣三級共同籌措，出資比例根據項目地理位置、區域經濟發展潛力等因素一事一議，專項債券由省級統一申請管理使用的制度，實現專項債券管理使用在以下三個方面的統一。

(1)管理統一：《辦法》第四十二、四十三條規定“……省級交通運輸部門負責審核匯總本地區國家公路網規劃、省級公路網規劃建設的政府收費公路資金需求，組織做好政府收費公路項目庫與地方政府債務管理系統的銜接，……，組織有關單位及時足額繳納車輛通行費收入、相關專項收入等；市縣級政府規劃建設政府收費公路確需發行專項債券的，……”。我省高速公路均由省級公路網規劃建設，因此，由省政府指定一省級事業單位作為高速公路項目法人單位，負責全省高政府收費公路項目資本金歸集、專項債券申請、管理、使用，對其形成基金收入、支出納入省級政府性基金預算管理，確保債務還本付息，資產養護、日常管理經費支出的統一結合。

(2)資金統一：資金統籌管理，有利于平衡各項目經濟效益。統籌管理能發揮資金的最大效益，不會造成有些項目存有大量資金尚未使用，而有的項目又資金緊缺，避免資源浪費。省級事業單位通過政府購買服務的方式，委托省高速公路集團統一運營管理，省交通運輸廳履行行業主管部門責任。

(3)核算統一：政府會計準則第5號公共基礎設施第四條，“通常情況下，符合本準則第五條規定的公共基礎設施，應當由按規定對其負有管理維護職責的政府會計主體予以確認……”。由省級事業單位統一核算有助于建立專項債與項目資產收益對應的統一機制。