地方政府債務審計應關注的五個方面

李 倩

（中國海洋大學管理學院，山東 青島 266100）

近年來，我國地方政府在經濟建設過程中，由于各種原因積累了較大債務，這些債務對經濟發展和城鎮化建設起到了重要作用，但是在一定程度上債務風險問題也日益突出。黨的十九大報告提出要堅決打好防范化解重大風險攻堅戰，全國金融工作會議也強調，要積極穩妥化解地方政府債務風險，嚴控地方政府隱性債務增量。因此，開展地方政府債務審計，摸清地方政府債務現狀，提出防范化解債務風險的意見建議，勢在必行而且意義重大。開展地方政府債務審計應重點關注以下五個方面：

一、審查地方政府化解債務風險的制度建立情況

首先要摸清地方政府性債務底數，包括地方政府債務、地方政府隱性債務以及其他需要關注的債務。了解是否建立并實施化解本地區政府性債務風險方案，并有明確的債務風險處置步驟和目標。對列入政府債務風險預警名單以及政府融資平臺公司債務規模和中長期財政支出責任規模較大的地區，審查是否制定并出臺實施切實可行的債務風險化解計劃，并明確風險化解目標、進度和工作措施。審查是否制定政府債務風險應急處置預案。關注地方政府債務信息、政府購買服務信息、PPP項目信息、融資平臺公司名錄公開情況，審查相關公開信息是否準確完整。

二、審查地方政府債務管理情況

主要審查地方政府在限額內舉借的債務，對還本付息總額及新增債務額是否列入當年預算管理，是否報經本級人民代表大會或其常委會批準；新增政府債務限額分配是否合理，是否客觀評估、充分論證地方政府債務風險狀況和財政承受能力，對財政保障能力弱、債務風險高的地區，是否從嚴從緊核定新增債務規模。審查地方政府債券額度使用效益，揭示部分地方債券額度有剩余的同時還違規舉債的問題，揭示債券額度與需求不匹配產生結構性額度結余、新增債券資金分配不均衡、新增債券資金下達晚影響資金使用、債券資金使用不規范的問題。審查發改部門審批需要政府出資的建設項目時，是否充分考慮財政承受能力和政府投資能力進行重大項目投資決策；是否存在未納入中期財政規劃就審批項目的情況。審查有關單位是否以政府回購（BT）方式實施建設工程、采取承包方帶資承包方式或者以審計未完成為由拖欠支付工程款方式規避政府債務管理等問題。

三、審查政府融資平臺公司以及國有企業經營管理情況

審查政府融資平臺公司是否進行市場化轉型，對承擔公益性項目融資功能、依靠財政性資金償還債務的融資平臺公司，是否在妥善處置存量債務、資產和人員等基礎上依法清理注銷；對兼有政府融資和公益性項目建設運營職能的融資平臺公司，是否剝離其政府融資功能，轉型為公益性事業領域市場化運作的國有企業；對于具有相關專業資質、市場競爭力較強、規模較大、管理規范的融資平臺公司，應該剝離政府融資功能，轉型為一般企業。審查融資平臺公司、有關國有企業資產情況，當地政府是否將政府儲備土地或者未依法履行劃撥、出讓、租賃、作價出資或者入股等供應程序的土地注入企業并要求企業融資，或者承諾以土地出讓收入作為企業償債資金來源并要求企業融資的；是否將其它非經營性資產、不具有合法合規產權的經營性資產注入企業并要求企業融資的。通過摸清承擔政府投融資職能的融資平臺公司或國有企業的財務狀況，反映平臺或企業自身缺乏“造血”能力，存在借新還舊、借新還息等經營困難情況，以及相互擔保可能引發連鎖風險隱患等。

四、審查違法違規舉債融資擔保情況

重點關注全國金融工作會議提出“嚴控地方政府債務增量，終身問責，倒查責任”后，地方政府仍違規舉債融資和違規擔保，并用籌集到的資金新上建設項目的問題。審查地方政府是否存在以文件、會議紀要、領導批示等方式，要求企業、醫院等單位為政府舉債或變相為政府舉債；審查地方政府及其部門是否存在為單位和個人的債務提供擔保，或承諾為其他任何單位和個人的融資承擔償債責任，是否存在以機關、事業單位的國有資產為相關單位和個人融資進行抵押、質押，以及以售后回租、售后回購等方式變相抵押、質押情況。審查地方政府利用或虛構政府購買服務、違規PPP項目等借助融資平臺、國有企業甚至民營企業違規舉債，甚至多方融資形成“債務資金池”的問題。

五、審查違規舉債融資整改情況

審查財預〔2017〕50號文件出臺后，地方政府對照相關政策規定，對本地區違法違規融資擔保行為開展自查自糾和整改工作進展情況，審查是否存在整改不到位，或頂風而上仍舊出現違法違規舉債或擔保、違規使用債務資金新上項目等行為。審查債務整改導致的工程項目停工、在建項目后續資金難以保障、拖欠工程款等問題，避免出現“半拉子”工程和財政資金損失浪費，避免引發不良社會反映，影響政府信用和社會和諧穩定。

地方政府債務形成的根源，很大程度在于中央與地方財權與事權的不對稱，既有地方財力不足情況下建設發展的客觀需要，又有地方政府領導不顧地方財力追求政績的錯誤沖動，也有部分金融機構的違規操作。只有弄清地方政府的成因，審計才能在防止地方政府債務出現增量、化解存量提出切實可行的審計建議，進一步發揮“免疫系統”功能，推動經濟健康穩定發展。