淺析“緊日子”形勢下行政事業單位的審計重點

張 興

（交通運輸部財務審計司，北京 100736）

2019年政府工作報告中要求各級政府要過緊日子，想方設法籌集資金，在國家層面明確提出了過“緊日子”的要求。習近平總書記在2019年“兩會”期間參加內蒙古代表團審議時，指出“黨和政府帶頭過緊日子，目的是為老百姓過好日子，這是我們黨的宗旨和性質所決定的”，生動詮釋了“緊日子”的根本初衷和重大意義。自此，如何貫徹“緊日子”要求，成為今后一段時期財政工作的重要內容，同時也成為行政事業單位長期要面臨的新形勢。

一、“緊日子”是行政事業單位長期面臨的新形勢

2019年5月、8月，財政部劉昆部長分別在《求是》和《中國財政》發布文章，強調各級政府要把過緊日子作為財政工作長期堅持的方針，切實貫徹和體現到財政工作的全過程和各方面。2019年12月，全國財政工作會議明確要求 2020年堅決落實過緊日子要求，開源節流、增收節支、精打細算，執守簡樸、力戒浮華，厲行節約辦一切事業。財政部在年底陸續下達了行政事業單位2020年預算控制數，基本支出和項目支出財政預算壓減力度較往年更大，有的部門總體壓減率接近20%。然而，這僅僅是過“緊日子”的開始，單位一般性支出、項目支出財政資金預算壓減的趨勢將在未來幾年持續存在，過“緊日子”成為行政事業單位將在長期面臨的形勢。行政事業單位一定要準確把握長期過“緊日子”這一重要的形勢變化，規劃未來一段時期的應對預案。

行政事業單位內部審計機構應適應新形勢變化，堅決將“黨中央、國務院重大決策在本單位的貫徹落實”作為首要使命，落實審計監督職責，及時調整審計重點，更好發揮審計監督在推動提高單位治理體系和治理能力現代化中的重要作用。

二、“緊日子”形勢下行政事業單位審計重點的變化

“緊日子”形勢下的最大特點是財政預算的持續壓減，而行政事業單位的法定職責義務卻并無減少，對于財政資金依賴程度較高的行政事業單位而言，財政資金缺口將陸續出現乃至越來越大。按照2019年1月財政部印發的《財政部關于貫徹落實過“緊日子”要求 進一步加強和規范中央部門預算管理的通知》(以下簡稱《過緊日子通知》)要求，過好“緊日子”，基本的管理思路是“開源節流”和“提質增效”。即，按照法律規定增加其他資金收入，努力壓縮一般性支出和項目支出，牢固樹立“績效”理念，提高資金使用效益。按照此思路，行政事業單位內部審計應關注以下重點：

（一）預算管理方面，更加關注全面績效。

2018年7月，中共中央、國務院印發《關于全面實施預算績效管理的通知》，提出以全面實施預算績效管理為關鍵點和突破口，建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，力爭用3～5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。就當前而言，審計的任務應在于推動各單位樹立績效意識、落實預算績效工作方面。

中央文件明確的“全方位、全過程、全覆蓋”三大任務中，“全方位”和“全覆蓋”的實施主體是財政主管部門、各級政府，“全過程”的實施主體是各級政府和部門。因此，行政事業單位作為微觀的預算管理主體，應重點按照“全過程”的要求開展預算績效管理相關工作。當前的審計重點有兩個：一是績效目標設定情況，檢查績效目標的設定是否符合《中央部門預算績效目標管理辦法》中關于指向明確、細化量化、合理可行、相應匹配的要求；二是績效目標自評情況，檢查績效目標自評工作是否扎實開展、自評結果是否真實客觀等。

（二）基本支出方面，更加突出厲行節約。

中央八項規定精神在財經領域的具體要求即是厲行節約、反對浪費。2013年11月，中共中央、國務院印發了《黨政機關厲行節約反對浪費條例》，對黨政機關經費管理、國內差旅、因公臨時出國（境）、公務接待、公務用車、會議活動、辦公用房、資源節約等都做出了全面規范，規定行政機關和參照公務員法管理的事業單位遵照執行，國有企業、國有金融企業、不參照公務員法管理的事業單位參照執行。上述文件至今有效，而且與中央八項規定精神結合地愈加緊密。可以說，十八大以來，堅持厲行節約反對浪費是行政事業單位作風和形象方面的明確要求，在新形勢下“勒緊腰帶”也是行政事業單位“過日子”的現實選擇。

財政部針對《黨政機關厲行節約反對浪費條例》中列舉的事項陸續出臺了相關制度，近些年根據實際情況對會議費、培訓費等部分制度進行了修訂完善。從審計發現的問題看，各單位厲行節約的意識已經樹立，故意違規的問題大為減少，當前審計重點應強調防止出現“疲勞綜合癥”，避免違反八項規定問題回彈。按照《過緊日子通知》要求，當前審計具體可關注是否履行程序報批出國經費，是否有意放寬租用條件變相增加保留車輛、超標準租賃各類高檔豪華車輛，是否以舉辦會議、培訓等名義列支、轉移、隱匿接待費開支，是否在國內公務接待中報銷各類煙酒費用。

（三）項目支出方面，更加強調?？顚Ｓ?。

項目支出是行政單位為完成特定的工作任務或事業發展目標，在基本的預算支出以外，財政預算專項安排的支出。從項目支出的定義看，項目支出的目標是完成特定任務，實質是專項安排的支出，因此對于項目而言“專款專用”是本質要求?！熬o日子”形勢下，資金如要發揮更大的效益，就要遵守各自的支出秩序，各負其責。如若將項目支出與基本支出不做區分地混為一談，不僅影響項目管理有關制度的權威性和執行力，更加影響財政預算的管理效率。財政資金?？顚Ｓ?，同時也要求各單位嚴格執行國庫集中支付、政府采購和公務卡制度，不得違規從零余額賬戶向實有資金賬戶劃轉資金。財政部門加大了預算執行的動態監控力度，2020年1月財政部發布《中央財政預算執行動態監控管理辦法》，旨在進一步加強中央財政預算執行管理與監督，提高財政資金管理使用的安全性、規范性、有效性。

按照項目屬性區分，項目分為行政事業類項目和基本建設類項目。行政事業類項目中尤其要關注經常性經費，審計發現近些年隨著基本支出預算收緊，一些單位出現“項目經費基本化”的趨勢，將項目支出視作基本支出的補充和補償，擠占挪用項目經費問題多發頻發。甚至有的單位違規使用項目經費搞變通，如在行政事業類項目中列支出國培訓費以規避“三公經費”預算控制。審計應依據預算法、項目預算編制文本等，重點關注和判斷是否存在超范圍列支項目經費的問題。

基本建設類項目具有投資大、周期長的特點，新形勢下審計中應更加關注工程項目推進的效率和建設資金使用的效益。工程效率方面，審計中重點關注工程項目是否按照可行性研究和初步設計批復的建設計劃進行，對于延期時間較長甚至處于停滯狀態的項目要進一步了解原因，并針對不同原因提出審計整改意見。資金效益方面，審計應重點關注基建項目的預算執行進度，檢查財政資金長期結轉的原因和合理性，按照《中央部門結轉和結余資金管理辦法》和《基本建設財務規則》的要求甄別結余資金，重點關注是否存在不及時上繳結余資金或違規使用結余資金建設概算外內容的問題。

（四）國有資產方面，更加重視使用效益。

2006年財政部出臺的《行政單位國有資產管理暫行辦法》和《事業單位國有資產管理暫行辦法》兩個國有資產管理辦法中，均明確了行政事業單位負有資產有效配置和使用的職責，長期閑置、低效運轉或者超標準配置的資產應予以調劑使用或處置?！哆^緊日子通知》中更是明確，探索建立本部門長期低效運轉、閑置資產的共享共用和調劑機制，加大所屬單位間共享調劑力度，切實盤活存量資產，提高資產使用效率。

行政事業單位資產閑置的問題較為突出，分析背后的原因也不盡相同。出租是解決資產閑置、提高資產使用效益的有效方式，但當前行政和事業單位出租資產的狀況不容樂觀。對于行政單位而言，出租資產的收入需全額上繳國庫，不形成自身收入，對于盤活資產工作不積極，出現了寧肯閑置也不使用的情況。對于事業單位而言，國有資產的出租出借行為需按照資產價值分別報有關部門批準，審批流程和周期較長影響了出租的時效性，但未批先租又面臨政策性風險，因此也對出租資產投鼠忌器?！熬o日子”形勢下，審計應強調資產使用效益，促進各單位在配置、使用、處置環節盤活資產，強化效益觀念，使資產使用也成為財政收入的重要補充。

（五）內部控制方面，更加兼顧制度效率。

內部控制管理既是行政事業單位的一項重要管理活動，又是一項重要的制度安排，是行政事業單位治理的基石。2012年，財政部發布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，將內部控制的基本原理與我國行政事業單位的實際相結合，梳理業務流程，瞄準內部管理中的薄弱環節，強化機制建設，將制衡機制嵌入到內部管理制度之中，對行政事業單位加強內部管理具有重要的指導價值。建立和實施內部控制是一項個性化的工作，行政事業單位應當從單位實際情況入手，即應當與單位性質、業務范圍、經濟活動的特點、風險水平以及所處內外環境等相適應相匹配，并且符合成本效益原則的要求，才能取得理想的控制效果。

審計發現，很多單位雖然建立了內部控制體系，但執行中卻普遍存在不嚴格執行或搞變通執行的問題。以政府采購為例，有的單位為加強內部控制，規定較低的采購限額金額即需要進行政府采購，比如有的單位設定為10萬元，遠低于國家規定的“貨物和服務100萬元，工程120萬元”的政府采購限額標準，導致采購周期較長、采購效率偏低，有的甚至倒逼出現形式主義的做法，如允許具有關聯關系的企業參加競標并最終中標。這說明行政事業單位的一些制度本身存在與實際工作不相適應，存在僵化的傾向，不符合業務部門實際情況，未充分顧及效率?！熬o日子”的形勢下，行政事業單位審計應加強對內控規范的學習，吃透內控規范的精神，準確把握其內涵和要點，在審計實踐中既要評估單位內控制度存在的風險，也要關注內控制度執行的效率，促進單位建立健全符合有關規定、貼合單位實際的制度體系，真正將制度優勢更好轉化為治理效能。

三、“緊日子”形勢下行政事業單位審計工作的新要求

審計監督是黨和國家監督體系的重要組成部分，是國家治理體系當中依法用權力監督制約權力的一項制度安排。內部審計肩負著全方位監督本單位經濟運行的重要職責，是行政事業單位經濟決策科學化、內部管理規范化、風險防控常態化的重要制度保障?！熬o日子”形勢下，行政事業單位內部審計應切實履行監督職能，推動國家“緊日子”相關要求在本單位的有效落實，實現審計價值；同時，帶頭落實過“緊日子”的要求，在保證審計質量的前提下厲行勤儉節約、降低審計成本，提高審計效能。具體可從以下三個方面入手：

（一）依法審計，強化規范審計理念。

強化依法審計，是適應新形勢、踐行新理念的客觀要求，堅持依法審計、規范審計，才能更好地履行審計監督職責。審計應始終堅持依法依規開展，不斷提高自覺遵法、模范守法的能力和水平，切實規范審計取證、資料獲取、審計處理等行為，明確各環節責任，強化審計質量控制，嚴謹細致，以理服人，使審計結果經得起實踐和歷史檢驗。2020年1月，為進一步規范內部審計行為，交通運輸部制定印發了《內部審計操作規程》，從計劃、準備、實施、報告、整改、檔案等環節對內部審計工作流程進行了全面梳理規范，將依法審計、規范審計的理念應用到審計實踐，對交通運輸部本級和部屬單位今后開展內部審計工作具有重要指導意義。

（二）鼓勵作為，善用三個區分開來。

審計在本質上是經濟監督，面對違法違紀問題，審計人員要不怕得罪人，敢于擔當、敢于碰硬、敢于揭示問題，對于明顯違反“緊日子”要求的行為要堅決提出審計整改意見。同時，要認真貫徹落實“三個區分開來”的重要要求，緊扣中央精神和改革發展要求，實事求是地分析問題，看是不是在推進改革中因缺乏經驗、先行先試出現的失誤，看是不是上級尚無明確閑置的探索性試驗中的失誤，是不是為推動發展的無意過失，要堅持歷史全面客觀地看待問題，讓審計評價更準確客觀、問題定性更令人信服，積極推動建立健全容錯糾錯機制，鼓勵干部擔當作為、干事創業。

（三）創新方式，提高內部審計效能。

首先，科學規劃，統籌協調，優化審計資源配置，整合開展財務收支、經濟責任等審計項目，積極探索融合式、“1+N”等審計組織方式，努力做到“一審多項”“一審多果”“一果多用”，做好內部審計項目、內部審計組織方式“兩統籌”，進一步提升內部審計成果質量和層次。其次，結合本單位業務特點，積極創新內部審計方式方法，加強審計信息化建設，綜合運用現場審計和非現場審計方式，提升內部審計監督的效能。再次，加強內部審計結果的運用，加強內部審計與內部紀檢、巡視巡察、組織人事等部門的溝通協作，建立信息共享、結果共用等機制。