《經營者反壟斷合規指南》解讀

為鼓勵經營者培育公平競爭的合規文化，建立反壟斷合規管理制度，提高對壟斷行為的認識，防范反壟斷合規風險，保障經營者持續健康發展，促進《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》）的全面實施，在總結我國執法實踐經驗和借鑒其他國家（地區）做法的基礎上，根據《反壟斷法》等有關規定，國務院反壟斷委員會（以下簡稱委員會）制定出臺《經營者反壟斷合規指南》（以下簡稱《指南》）。

一、起草背景

我國《反壟斷法》自2008年實施以來，反壟斷法律制度規則體系日益健全，反壟斷執法力度不斷增強，有力地預防和制止壟斷行為，保護了市場公平競爭。但在執法中也發現，經營者反壟斷法律意識不強、反壟斷合規制度普遍缺失、競爭文化尚未深入普及等問題較為突出，亟須加強反壟斷合規指導，增強經營者依法合規開展生產經營、自覺維護市場公平競爭的意識和能力，培育和弘揚公平競爭文化，進一步營造公平競爭的社會環境。

黨的十九屆四中全會強調，完善公平競爭制度，強化競爭政策基礎地位，加強和改進反壟斷執法，對反壟斷工作提出明確要求。反壟斷合規倡導是促進《反壟斷法》深入有效實施的重要方式和手段。制定《指南》是完善反壟斷規則體系的重要內容，是強化競爭政策基礎地位、支持企業在公平競爭中發展壯大的迫切需要，也是全球多個司法轄區推進反壟斷法實施的普遍經驗，對降低執法成本、保護公平競爭、推進更高水平對外開放具有十分重要的意義。

二、起草過程

2019年以來，根據委員會全體會議部署，委員會辦公室牽頭開展《指南》起草工作。在起草過程中，委員會辦公室堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神，認真落實科學立法、民主立法、依法立法、開門立法的要求，堅持問題導向和目標導向相統一、總結國內實踐與借鑒國際經驗相結合、深化理論研究與廣泛征求意見相統籌的基本原則，充分考慮我國經營者反壟斷合規工作現狀，適應我國經濟發展的階段和水平，強化經營者反壟斷合規的制度供給，主要開展了以下工作：

一是深入總結執法實踐。系統梳理《反壟斷法》及相關配套立法的法律規定，深入總結《反壟斷法》實施12年來多發易發壟斷行為，對反壟斷執法和競爭倡導中發現的經營者合規意識薄弱、合規能力缺乏等現實難題有針對性地作出回應，全面提示經營者反壟斷法律合規風險，為經營者建立反壟斷合規體系提供框架性安排。

二是充分聽取專家建議。《指南》涉及面廣、復雜程度高。為切實增強起草工作的科學性、有效性、針對性，我們組織委員會專家咨詢組召開專題會議，對指南定位、框架和主要內容等進行深入研究。同時，與管理體系方面的專家進行深入交流，充分參考ISO19600《合規管理體系指南》國際標準，完善《指南》內容體系。

三是研究借鑒國際經驗。深入研究歐盟、法國、英國、澳大利亞、日本等國家和地區反壟斷合規指南或指引的成熟經驗和做法，了解有關國家（地區）反壟斷合規指南體系和主要內容，為制定《指南》提供有益參考和借鑒。

四是廣泛征求各方意見。廣泛征求并充分吸納委員會成員單位意見。2019年11月，在市場監管總局官網公開征求社會公眾意見，收到有關企業、商協會、律師事務所和個人等意見建議近150條，我們對此進行充分研究并采納合理化建議，對《指南》予以完善。

2020年7月，《指南》經委員會全體會議審議通過，9月印發實施。

三、《指南》的主要特點

作為在全國范圍內實施的反壟斷領域首部合規指南，《指南》主要有以下特點：

（一）突出系統性。《指南》從提示經營者反壟斷合規風險、指導經營者建立健全合規管理制度、加強合規風險管理和合規管理保障等多個層面，對經營者統籌做好反壟斷合規工作作出了系統性的指導。既倡導經營者完善合規管理剛性制度，也鼓勵經營者注重積極培育和推廣合規文化；既規定了經營者主動識別和評估反壟斷風險的考慮因素，也明確了經營者積極配合反壟斷調查的義務；既倡導經營者做好合規建設和風險管理，也專門對保障措施作出規定，為經營者反壟斷合規提供全方位指引。

（二）突出協調性。《指南》明確了經營者合規風險的重點，為經營者識別反壟斷法律風險提供了基礎性指導。同時，考慮到反壟斷法相關規定的多樣性、復雜性，《指南》并未對反壟斷制度規則作過多過細的闡釋，而是注重與現行法律、行政法規、部門規章和指導性文件的銜接，特別是與委員會頒布的其他指南、市場監管總局頒布的三個反壟斷部門規章保持一致。經營者可以通過制定更加具體的指引或手冊，切實加強自身合規制度建設，不斷提高合規管理水平。

（三）突出針對性。《指南》針對當前經營者反壟斷合規方面存在的反壟斷法律意識不強、競爭文化缺位、管理層不重視、合規制度不健全、人才匱乏、保障措施不足等突出問題，從合規管理文化、制度建設、風險管理等多個方面確立經營者反壟斷合規管理的基本要求和關鍵環節，闡明經營者行為邊界和底線，對合規工作中存在的問題和挑戰給予有效回應，保障經營者依法依規開展公平競爭。

（四）突出指導性。《指南》以《反壟斷法》為依據，明確了經營者需要重點關注的反壟斷合規風險，并對經營者反壟斷合規管理作出一般性指引。《指南》本身沒有法律意義上的強制力，更主要的作用是鼓勵和指導。經營者可以對照《指南》，從自身經營范圍、組織結構和業務規模等實際出發，采取適合的方式加強反壟斷合規管理，達到降低法律風險、持續健康發展的效果。

四、《指南》的主要內容

《指南》分為總則、合規管理制度、合規風險重點、合規風險管理、合規管理保障和附則6章，共30條。主要包括以下內容：

（一）總則。總則明確了制定《指南》的目的和依據，對適用范圍和《指南》涉及的基本概念作了闡釋，突出了反壟斷合規文化倡導的重要性。

（二）合規管理制度。該章強調經營者建立并有效執行反壟斷合規管理制度的重要性，明確合規管理制度涉及的主要內容，包括合規承諾、合規報告、合規管理架構等；詳細闡述了合規管理負責人的重要作用以及合規管理的具體職責，特別強調了合規管理部門及其負責人的獨立性和權威性，鼓勵經營者高級管理人員領導或者分管合規管理工作。

（三）合規風險重點。該章主要對經營者在反壟斷合規管理中涉及的重點風險進行了概要闡釋。首先，依法明確了經營者禁止達成壟斷協議、禁止濫用市場支配地位、依法實施集中等，為了幫助經營者對具體行為作出更有效的判斷，《指南》建議經營者參考《反壟斷法》、《禁止壟斷協議暫行規定》等部門規章，以得出更加清晰的結論；其次，闡明經營者的法律責任和配合調查的義務，描述了經營者應當避免拒絕或阻礙調查的具體行為；第三，對《反壟斷法》中規定的承諾制度和寬大制度作出規定，并與《國務院反壟斷委員會壟斷案件經營者承諾指南》、《國務院反壟斷委員會橫向壟斷協議案件寬大制度適用指南》進行有效銜接；最后，提醒經營者應當有效應對可能面臨的境外反壟斷法律風險，并可以向反壟斷執法機構報告有關情況。

（四）合規風險管理。首先，《指南》考慮到不同類型的經營者及其員工面臨的反壟斷法律風險有所不同，鼓勵經營者根據實際情況建立相關機制，對可能存在的風險進行識別和評估，并對員工面臨的法律風險進行提醒；其次，在識別評估的基礎上，鼓勵經營者建立健全處置機制，對有關風險進行控制和應對。《指南》特別鼓勵經營者在發現合規風險后盡快與反壟斷執法機構合作。

（五）合規管理保障。為了提高經營者反壟斷合規管理的有效性，《指南》鼓勵經營者實施與反壟斷合規管理相配套的保障措施：一是內部管理方面，建立健全對員工反壟斷合規行為的獎懲機制，明確反壟斷合規舉報政策；二是能力建設方面，鼓勵經營者建立專業化、高素質的合規管理隊伍，并通過加強教育培訓等方式，幫助和督促員工了解并遵守反壟斷法相關規定；三是配套措施方面，鼓勵經營者加強信息化建設，依法運用大數據等工具，加強對經營管理行為合規情況的監控和分析。

（六）附則。明確了《指南》的效力和生效時間，強調《指南》僅對經營者反壟斷合規作出一般性指引，不具有強制性。同時明確行業協會、網絡平臺經營者可以依據《指南》開展相關合規管理和引導的工作。

《指南》的發布，為經營者開展反壟斷合規工作提供了明確指引和具體要求，有助于各類市場主體深化對《反壟斷法》相關規定的理解和認識，有效預防和降低法律風險，樹立良好形象。下一步，反壟斷執法機構將全面貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神，堅持依法行政，積極主動為經營者提供反壟斷合規指導，保護市場公平競爭，推動我國經濟高質量發展。