鞍山市產業結構和經濟發展的公共政策研究

◎張琦 安峰

改革開放以來，中國經濟持續快速發展30余年，在經濟總量上實現了跨越式增長。然而在片面追求GDP規模的影響下，每個地區、每個城市都一味追求高、大、上，只管上項目，只管要數據，而忽略了產業結構的合理性及經濟增長的可持續性，從而逐漸成為制約中國經濟健康發展的瓶頸因素。東北作為中國的老工業基礎，曾經為中國構建獨立完整的工業體系作出了歷史性貢獻，被稱為“共和國長子”。然而，隨著改革開放的逐步推進，東北由歷史所形成的“重工業占絕大比重”的單一經濟結構已經無法再適應新形勢的需要，鞍山曾是新中國鋼鐵工業的搖籃，有著“共和國鋼都”的美譽。作為東北最大的鋼鐵工業城市，鞍山也同樣遭遇了“東北問題”的困擾，產業結構單一、資源枯竭、人才外流、環境污染等問題日益嚴重，導致鞍山的經濟增速逐步下滑且出現了負增長現象。

公共政策是政府管理社會公共事務的指導準則，它決定著管理活動的方向和目標。正確的政策及有效的執行將為國民經濟和社會的發展帶來良好的效果。產業結構升級和經濟轉型是一個關系城市發展的復雜的系統工程，必須制定相應的公共政策系統推進。近幾年，鞍山圍繞產業優化升級制定了一些政策，如：《鞍山市加快發展服務業四年行動計劃》、《鞍山市實施質量強市戰略工作方案》、《鞍山市推進文化創意和設計服務與相關產業融合發展行動計劃》等等，特別是從2016年以來，圍繞供給側結構性改革，又陸續出臺了《鞍山市政府關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的實施意見》、《鞍山市政府關于支持金融業發展的若干意見》、《鞍山市政府關于推進農業供給側結構性改革的實施意見》等政策，用來促進產業轉型升級、產品質量提升。政策主要分為以下幾個類別：

一、直接補貼方面的政策

政府通過公共支出來對某些項目進行扶持，刺激創新活動，直接提供資金給公共研究機構或者私人機構，使其從事基礎性和應用性的研究活動，或對從事商業性研究的企業給予資金補貼，推動該產業的發展。同時，針對不同行業、不同地區制定不同的補貼政策，引導優勢產業的發展。如：《鞍山市加快文化產業發展的若干政策規定》提出：對具有自主知識產權的文化產品、文化服務，被國家有關部委評為文化品牌的；文化企業具有自主知識產權的文化產品、文化服務，出口額達到50萬美元以上的，市政府給予獎勵。這一政策對促進鞍山文化產業的發展提供了保障。

二、稅收激勵方面的政策

當前，我國沒有統一的、綱領性的促進產業升級的稅收政策，也沒有涉及產業升級的專門文件。鞍山市在保證基本財政收入穩定的情況下，采取結構性減稅政策，在可行的情況下減稅。通過減稅，增強企業活力，促進經濟增長。如：《鞍山市政府關于加快發展生產性服務業促進產業結構優化升級的實施意見》中提出，按照《中華人民共和國企業所得稅法》國家需要重點扶持的高新技術企業，減按15%的稅率征收企業所得稅。全面落實生產性服務業出口退稅產品范圍擴大政策。《鞍山市政府關于加快發展服務貿易的實施意見》提出，落實國家服務業營業稅改征增值稅的改革措施，擴大適用出口退（免）稅政策的應稅服務范圍；對服務出口實行零稅率或免稅。《鞍山市人民政府關于促進全市外貿綜合服務企業發展的實施意見》提出，優化退稅服務，及時協調解決企業在辦理出口退稅業務中存在的困難和問題。對外貿綜合服務企業，每月可多次申報出口退稅，優先辦理退稅，確保及時足額退稅。

三、政府投資、采購方面的政策

在政府采購方面。積極落實國家相關的政府采購制度，鞍山市政府采購工作自2006年開始實行“管采分離”，2008年起，市政府通過實行“分段式”采購模式，實行一個采購項目由不同處室按流程操作的方式完成，形成了合理分工、流轉順暢、相互制衡、有效監督的運行機制。2017年又簡化了政府采購供應商入庫程序，由審批公示制改為電子注冊備案制，供應商只需在網上填報相關信息、上傳相關資質文件，即可完成政府采購供應商入庫申請。

在政府投資方面。市發改委、市財政局每年都聯合下發基本建設投資計劃，并要求相關按照批準的項目名稱、內容和規模進行建設，嚴禁未經批準擅自變更建設內容、更改建設規模，加強資金和項目實施管理。市政府出臺了《鞍山市市屬企業違規經營投資責任追究暫行規定》，明確進一步落實了企業國有資產監督管理責任，規范了市屬國有企業違規經營投資責任追究行為，明確未履行或未正確履行職責致使發生在集團管控、購銷管理、工程承包建設及資產、固定資產投資、投資并購等方面出現違規經營投資，造成國有資產損失以及其他嚴重不良后果應當追究責任。各縣（市）區、開發區實行投資建設項目“全程代辦”制度，對符合準入條件的審批事項，推行即時即辦。出臺了《鞍山市市級財政專項資金管理辦法》，明確專項資金的設立必須符合國家法律、法規及相關規定，符合市國民經濟和中長期發展規劃以及政策要求，符合公共財政支持方向。

四、政策評價

總體來說，鞍山市政府能夠通過公共政策的制定來影響和調節社會利益關系，維護社會穩定和發展，在產業升級中發揮了積極作用。但在公共政策的制定和執行過程中還存在著一些問題，需要著力解決。

1.缺乏系統的規劃設計，前瞻性不強。目前，鞍山市產業結構轉型升級缺乏頂層設計，缺乏系統的政策規劃，在政策制定上滿足于現有狀況，存在頭痛醫頭腳痛醫腳情況，三次產業結構沒有得到及時有效調整。政府缺少政策引導，政策前瞻性不強，產品重產量輕質量，市場競爭力不強。

2.優惠政策門檻較高，難以真正得到實惠。一些政策，如對需要扶持的高新技術企業認定、人才的認定的條件非常苛刻，要件缺一不可，大量需要扶持的企業尤其是中小企業、新興企業面對優惠條件卻無法獲得，需要招的人招不到。

3.缺少調研，存在照抄照搬現象。在現實中，政策制定主體在制定公共政策前往往缺乏全面切實的調查研究，掌握信息不夠，有的照抄照搬發達城市，沒有結合本市產業和資源特點制定政策；有的機械轉發國家和省文件，體現本市特色少，缺少創新和亮點，競爭力不強。

4.執行不到位，產業轉型進程慢。在政策執行過程中，有的政府部門敷衍塞責，消極執行，致使一些政策難以達到預期效果。有的對上級政策指令或命令進行過濾，只執行符合自己利益的部分，不符合自己利益的部分就不執行。如：國企改革的政策一直沒有落實到位，導致目前市屬國企還存在諸多問題，表現為：部分國有企業集團體制改革沒有完成，內部整合進展緩慢；部分企業集團黨委會、董事會、經理層人員未全部配齊；領導人員分層管理制度沒有建立，權責不明晰，存在決策能力和執行力不足等問題；集團內部管理制度不完善，精細化管理水平不高；有的企業集團內設機構多，機關人員多，人浮于事，冗員嚴重，運營效率不高。

綜上所述，公共政策是政府管理社會公共事務的指導準則，它決定著管理活動的方向和目標。正確的政策及有效的執行將為國民經濟和社會的發展帶來良好的效果。產業結構升級和經濟轉型是一個關系城市發展的復雜的系統工程，必須制定相應的公共政策系統推進。公共政策作為政府調控經濟社會運行的重要手段，在區域產業升級和經濟轉型方面也發揮著不容忽視的促進作用，鞍山產業升級和經濟轉型的迫切性日益緊迫。