永定區未利用地和林地后備資源研究

林麗敏

龍巖市土地收購儲備中心

1 引言

在福建跨越發展、科學發展，以及建設生態省的總體政策環境背景下，“十三五”期間福建省耕地占補平衡面臨更加嚴峻的形勢。當前，可供開發的耕地后備資源日益匱乏，與生態、林業爭地現象凸顯，而且新開發的耕地位置偏遠，基礎設施條件差，質量令人堪憂。永定區此種情況尤為突出，耕地后備資源緊缺。因此全面科學地查清永定區耕地后備資源數量、質量及分布情況，提出耕地后備資源開發利用管理建議和措施，對合理組織開發利用后備資源，確保耕地紅線不突破，實現耕地占補平衡等量等質，保障糧食安全和生態安全，促進全區經濟社會平穩發展，具有重要的現實意義。

2 研究區概況與數據來源

2.1 研究區概況

永定區介于東經116°25'～117°05'、北緯24°23'～25°05'之間，全境東西最大距離67km，南北最大距離79.3km。總面積2226.5m3，其中陸地面積 2175.3m3、水域面積 51.2m3。2014 年 12月13 日，經國務院批復同意撤銷永定縣，設立龍巖市永定區。2015 年2 月9 日，永定撤縣設區授牌儀式舉行，這標志著龍巖市永定區正式成立。全區轄12 個鎮、12 個鄉，下設279 個行政村（居委會），共有14.93萬戶49.2萬人。境內地勢東北高、西南低，起伏明顯。同時，永定區水資源比較豐富，境內水系屬韓江—汀江、九龍江兩大水系，主要河流有汀江、永定河、金豐溪等。境內在地質運動的作用下形成了多樣化的成土巖。該區的土壤條件較為優越，根據權威資料，該區的土壤共52個土屬。與此同時，永定區的林地土壤有著分明的垂直分層，以茫蕩洋為例，從上而下依次為巖石裸露地、山地草甸土、粗骨性黃壤、黃紅壤、紅壤。林地土壤大多土層較深厚，養分含量較豐富。

永定區全區轄1個街道、12個鎮、11個鄉，即鳳城街道、坎市鎮、下洋鎮、湖雷鎮、高陂鎮、撫市鎮、湖坑鎮、培豐鎮、龍潭鎮、峰市鎮、城郊鎮、仙師鎮、虎崗鎮、洪山鄉、湖山鄉、岐嶺鄉、古竹鄉、西溪鄉、堂堡鄉、合溪鄉、金砂鄉、大溪鄉、陳東鄉、高頭鄉。各鄉鎮（街道）共轄18個社區居民委員會、超過260個村民委員會。

2.2 數據來源與預處理

本文研究所應用的數據來源廣泛，以2015年度變更調查數據為基礎，全面查清永定區實際可利用的未利用地與未納入森林覆蓋率計算的林地兩種類型，主要包括林斑矢量數據、坡度數據、規劃數據、2015年度變更調查數據庫、影像數據等資料。

在資料收集的基礎上，將未利用地與未納入森林覆蓋率計算的林地兩種類型的圖斑與永定區土地利用總體規劃數據庫進行疊加分析，扣除位于允許建設區和有條件建設區的圖斑；將剩余圖斑逐一與永定區2015年影像圖進行套合分析，扣除現狀明顯成林及面積小于10 畝的圖斑。在此基礎上以村(坐落)為單位，按鄉鎮進行統計匯總，將初步篩選成果套合土地利用現狀數據庫、影像圖等相關參考資料分鄉鎮制作初步調查底圖。

3 研究方法

3.1 未利用地和林地后備資源宜耕性評價對象

經調查匯總，本次共涉及外業調查的圖斑總數為81個，其中未利用地39個（包含裸地1個、內陸灘涂13個、其他草地25個），未納入森林覆蓋率計算的林地42個。

3.2 未利用地和林地后備資源宜耕性評價指標體系構建

本次研究分別選取了土地利用情況、坡度情況、土壤、交通、水源等5個評價指標。在這五個評價指標里，坡度這一指標對于宜耕性的影響是最大的，其與土地的可開發性具有非常密切的關聯，在探討林地后備資源宜耕性問題時，坡度是不可忽視的一個考慮因素。結合收集到的林斑矢量數據、坡度數據、規劃數據、2015年度變更調查數據庫、影像數據等資料等一系列的規劃成果和基礎資料，獲取評價指標數據。本研究將國家下發的永定區調查評價對象層，以2015年度變更調查數據為底圖，借助專業軟件識別每個指標的分類專題圖，以此為基礎得出了各圖層的屬性。對獲取的土地利用情況、坡度情況、土壤、交通、水源等能夠被量化處理的數據開展量化分析，與此同時，將這些數據與土地調查數據庫中的數據加以對比，最終得出對應各指標的圖層。在遇到內業調查所得數據難以滿足研究的需求的情況時，通過開展外業調查來獲得更加科學完善的數據，從而對指標體系的信息進行補充，最終構建出成熟有效地未利用地和林地后備資源宜耕性評價指標體系。

3.3 未利用地和林地后備資源宜耕性評價方法

在研究過程中，采用了內業為主、外業為輔的調查方法，在開展量化研究的同時進行定性分析，最終得出各個評價單元的宜耕性結果。評價單元根據評價對象圖斑具體情況進行確定，借助調查把各個評價指標信息都填入所對應的屬性圖層，如果評價對象圖斑中的某一指標評價結果不同，就必須將圖斑拆分，要避免出現圖斑屬性不一的情況。

在確定評價因子權重時，綜合應用特爾菲法、層次分析法、回歸分析法主成分、聚類分析法以及灰色關聯度分析法等多種評價方法來對數據進行分析。評價因子權重對于評價結果有著非常關鍵的影響，所以在確定評價因子的權重時必須綜合考慮各方面條件。

4 宜耕性未利用地和林地后備資源的具體狀況

4.1 未利用地調查情況

經調查，永定區共有未利用地資源總量約12.23 萬畝（以2015年4月份變更調查數據庫統計），其中林業數據為林地的未利用地約9.34萬畝，林業數據為非林地的未利用地約2.89萬畝。本次調查只以林業為非林地的未利用地為調查對象。經實地調查，面積大于10畝，可開發、易開發的未利用地面積約789.76畝。

4.2 林地資源調查情況

經調查，永定區林業非林地國土林地的資源總量約10.76萬畝。經實地調查，面積大于10畝，坡度較緩可利用性相對較好的林地面積約1201.4畝，主要分布在峰市鎮、合溪鄉、下洋鎮等。

5 永定區未利用地和林地后備資源開發利用

5.1 源頭控制，引導建設項目選址

首先，要全力推動各類建設用地節約工作的開展，有效引導建設項目選址，最好能夠開發荒地、山地等土地資源，盡量不占或少占耕地，從根源出發嚴格把控建設占用耕地，堅決防止侵占優質耕地的狀況發生。另外，要在建設項目預審環節加大把關力度，針對違背耕地占補平衡目標的建設項目，可以不予審查通過。

5.2 加大投入，提高補充耕地質量

增加建設單位補充耕地的成本，要求支付足夠額度的耕地開墾資金，補充高等耕地，堅決防止資金閑置與濫用；在土地整治項目實施過程中，應當嚴格依據《農用地分等定級規程》制定項目規劃，同時嚴格依照規劃設計實施項目；要重視對占用和補充耕地的評價，在數量和質量兩方面嚴格考核耕地占補平衡，堅決防止弄虛作假等情況的發生。

必須堅決遵守因地制宜的價值目標，只有這樣才能確保永定區未利用地和林地后備資源開發利用與該地區的社會經濟條件相契合。對于生態環境條件相對惡劣的區域，更加不能無所顧忌地開發未利用地和林地后備資源，必須要重視生態評估工作，在完成生態評估后再開發利用土地。未利用地和林地后備資源開發必須嚴格按照相關規范進行，要綜合考慮自然、經濟等多方面條件進行適宜性評價，根據得出的評價結果對未利用地和林地后備資源開展合理開發，這樣能夠提高農作物的總產量，與此同時還能夠有效保護當地的生態系統。

要以永定區的土地利用規劃為基礎，綜合考慮該地區各方面的具體情況，確定合乎實際的、切實可行的土地開發利用規劃，努力做好未利用地和林地后備資源數量、質量、分布狀況的認證工作。除此之外，要考慮到基礎設施條件對于土地開發利用的影響，確定該地區未來的經濟發展方向，制定與經濟發展目標相協調的土地開發利用方案。

5.3 利用科學技術推動土地利用，積極探索跨省異地占補平衡的政策措施

受自然條件的制約，福建省宜耕后備土地資源的數量非常有限，福建省的耕地占補存在失衡問題，補充耕地項目有“上山、下溝、下海”的趨勢，個別地方甚至出現了毀林造地等與生態爭地的現象，與生態文明建設的理念相違背。目前，全國省域內異地占補平衡已經很普遍，但跨省異地占補平衡工作尚未開展。建議全面開展耕地后備資源調查評價，盡快摸清我省耕地后備資源底數，搞準情況，在國家層面上盡快研究出臺跨省異地占補平衡指標交易管理辦法和實施細則。

為了更好地開發利用林地后備資源，一方面要采取更加完善的法律和行政手段，另一方面必須實施更加成熟的科技措施，只有這樣才可以逐步提升土地開發利用水平，不斷完善土地管理制度。土地管理工作囊括多方面的內容，為了做好這一工作，必須完善遙感監測系統，與此同時，還要構建更加優質的環境影響評價系統。

另外，現階段的土地開發利用存在“占優補劣”問題，為了解決這一問題，必須應用更加科學的生態化整治理論，探索先進的土地整治實用技術，并且借助新聞媒體來對這些技術進行宣傳，讓更多地人了解這些技術，將這些技術在整個區域推廣適用。與此同時，在實踐過程中不能只關注土地開發的“量”還要重視土地利用的“質”，提升未利用地和林地后備資源開發的科技水平，提高補充耕地利用效率，實施更加有效地本區域或跨區域補充耕地制度，充分發揮市場的作用，構建占補平衡指標市場化交易體系，努力使永定區的耕地利用結構變得更加合理。

5.4 加大土地整治行業監管力度，提高土地利用效率

在未利用地和林地后備資源的開發工作中，不只是國土部門，農業、水利部門必須相互配合、加強協作，為彼此提供支持，攜手開展相關工作，加大農田集中經營力度，逐步改善永定區的土地利用結構。相關部門應該服從統一領導，實行績效考核責任制度，制定更加科學的土地承包利用計劃，在進行集中連片土地治理的同時關注重點，進行區域整治。在實踐中可以開展試點工作，通過試點實驗觀察土地利用效果，在效果符合預期時再推廣應用土地開發方案。另外，要進行承包管理，必須確定每個項目的責任人，通過訂立合同來明確各方的權利和義務，在土地開發利用過程中加大監督力度，防止因管理不善而出現拋荒問題。

為遏制土地整治行業的低水平盲目發展，建議成立土地整治行業協會，建立土地整治行業準入制度，依據國家有關法律法規和產業政策，在市場經濟環境下加強對土地整治規劃設計、施工、監理等各類從業機構的監督管理和教育培訓，提升行業整體水平，保障土地整治事業持續健康發展。

6 結論

本文以福建省永定區為研究區評價未利用地和林地后備資源的宜耕性，為此，筆者構建了永定區未利用地和林地后備資源評價指標體系。宜耕性評價結果表明，永定區可開發、易開發的未利用地面積約789.76 畝，坡度較緩可利用性相對較好的林地面積約1201.4 畝，主要分布在峰市鎮、合溪鄉、下洋鎮等。為了合理更好地開發利用永定區未利用地和林地后備資源，必須從行政手段、社會監督手段、經濟手段、技術手段等方面做出改變。