防范化解交通債務風險 全力保障交通項目推進
——浙江省政府收費高速公路發債后資金不足問題專項調研報告

浙江省交通運輸廳課題組

（浙江省交通運輸廳，浙江 杭州 310009）

《地方政府收費公路專項債券管理辦法（試行）》（財預〔2017〕97號）的出臺打開了政府收費公路合法合規舉債的前門，也明確了政府收費公路專項債券融資渠道的唯一性，2017～2018年我省政府收費公路專項債券實際下達額度僅為需求報送額度的61%，省本級7個在建政府收費高速公路項目后續融資缺口仍近200億元，政府收費高速公路項目資金籌措不足的風險依然存在。本次專題調研堅持需求導向、問題導向，結合當前重大投融資政策修訂趨勢，按照“堅持底線思維，防范化解重大風險”總要求，本著“保在建、補短板”和“穩投資、防風險”的原則，未雨綢繆，確保省本級在建政府收費高速公路建設順利推進。

一、籌融資宏觀形勢分析

《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）、《新預算法》以及后續一系列相關政策出臺，形成了投融資政策“兩厘清、兩規范、一防控”的頂層設計，即厘清政府與企業的界限、政府和市場的邊界，規范政府投融資體制和市場融資機制、防控地方政府債務風險。政策明確政府融資只能通過地方政府發行專項債券及一般債券籌措。財預〔2017〕97號文的出臺打開了政府收費公路合法合規舉債的“前門”。同時，2004年出臺的《收費公路管理條例》已不適用于現行投融資體制，中央層面修訂工作在持續推進。政府收費公路專項債券與《收費公路管理條例》修訂要點密切相關。

（一）政府收費公路融資特點

1.融資渠道唯一性

財預〔2017〕97號明確“地方各級財政部門、交通運輸部門不得通過企事業單位舉借債務，不得通過地方政府債券以外的任何方式舉借債務，不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。”專項債券已成為政府收費公路的唯一融資渠道，若政府收費公路專項債券額度不足，只能通過財政性資金或項目實施單位自有資金解決。

2.債券額度不確定性

根據《新增地方政府債務限額分配管理暫行辦法》（財預〔2017〕35號）規定來看，新增地方政府專項債務限額與地方政府性基金財力密切相關。從近年實際操作情況看，新增地方政府專項債務限額受國家宏觀經濟形勢的因素影響更大。即當經濟下行壓力大、需要實施積極財政政策時，當年新增債務限額需求將明顯擴大；反之，當年新增債務限額或減少債務總限額將削減。

3.債券發行使用的弱統籌性

一是集合發行的債券在使用時項目之間不能根據項目實際需要統籌調劑。目前我省政府收費公路專項債券實際使用時每個項目嚴格對應具體額度，不存在項目間債券資金統籌使用的情況。二是政府收費公路專項債券按年核定，未按項目建設期融資總體需求核定，缺乏項目全周期資金計劃，可能導致債券資金沉淀或資金不能及時到位的情況。

（二）《收費公路管理條例》修訂相關情況

財預〔2017〕97號的出臺已明確了政府收費公路“政府發債、收費還債”的融資模式，完整的制度框架還需通過修訂《收費公路管理條例》來明確。與現行條例相比，2018年版《收費公路管理條例（修訂草案）》征求意見稿中收費政策變化主要體現在以下兩方面。一是建立“統借統還”制度，加快政府債務償還。即“省、自治區、直轄市人民政府對本行政區域內償債期屆滿的政府收費高速公路、經營期屆滿由政府收回的高速公路以及處于償債期的政府收費高速公路實行統一管理，由省、自治區、直轄市人民政府統一舉借債務，統一收費機制，統籌償債來源，統一支出安排。”二是建立養護管理收費制度，保障高速公路可持續發展的資金需求。即“省、自治區、直轄市人民政府行政區域內所有政府收費高速公路債務償清的，按照滿足基本養護、管理支出需求和保障通行效率的原則，重新核定收費標準，實行養護管理收費。”截至目前，《收費公路管理條例》還處于進一步研究完善階段。

（三）政府收費公路融資趨勢研判

近年來政府收費公路融資呈以下趨勢：一是新增債券額度將呈穩定增長趨勢。在投融資轉型初期，政府收費公路專項債券尚處于嘗試探索初期，規模非常有限。隨著投融資改革的深入推進，在“穩投資”、“穩增長”投資形勢和“逆周期調節”的大環境下，全國政府收費公路專項債券新增限額及發行額度呈逐年增加趨勢，2017年全國發行收費公路專項債730億元（我省本級80.4億元）、2018年全國發行927億元（我省本級78億元）、2019年全國擬發行2218億元（我省本級169億元）。二是債券期限與項目期限匹配度提高。財預〔2018〕161號明確提出按項目需求科學確定專項債券期限結構，財政部不再限制比例結構。以我省省本級為例，近三年來，債券期限已從7年期拉長至15年期為主，且允許在同一項目周期內接續發行。三是債券發行的空檔期可以調度使用財政庫款。允許在專項債券發行完成前，對預算已安排專項債券資金的項目通過先行調度庫款，待債券發行后及時歸墊。四是專項債券償還渠道有擴大可能。按《收費公路管理條例》修訂走向，未來政府收費公路專項債券還本付息可統籌區域內政府收費高速公路通行費收入（包括經營期屆滿的經營性高速公路），專項債券償還更有保障。

二、我省政府收費公路專項債券使用情況及需求計劃

省本級在建政府收費高速公路項目7個，分別為杭州繞城西復線杭紹段、湖州段、建金高速、文泰高速、景文高速、寧波舟山港主通道、杭金衢改擴建二期，項目總投資共1038.6億元，其中資本金465.6億元。

（一）政府收費公路專項債券發行情況

近三年我省（不含寧波）已發行政府收費公路專項債券384億元，其中：2017年130億元，2018年78億元，2019年176億元。債券資金全部用于高速公路項目的融資資金，沒有作為項目資本金使用。

（二）在建政府收費公路專項債券需求計劃

根據投資計劃匡算，省本級7個在建政府收費公路專項債券融資需求360.88億元（考慮節概13.46億元），扣除2019年省本級新增政府收費公路專項債券額度169億元后，后三年政府收費公路專項債券需求共計191.87億元，資金壓力主要集中在2020年度，其后需求量逐年遞減，融資風險總體可控。全省（不含寧波）共申請2020年度新增政府收費公路專項債券133億元，其中省本級需求110.7億元，地市需求22.5億元。

三、存在的主要問題

財預〔2017〕97號的出臺是完善地方政府專項債券管理、規范政府收費公路融資行為的重要舉措，但在實際執行過程中還存在頂層制度缺陷和現實操作問題：

（一）政府收費公路專項債券額度問題。一是債券額度未全覆蓋。政府收費公路專項債券融資的唯一性難以彌補政府收費公路項目其他融資渠道萎縮帶來的資金壓力。二是未來額度不確定。雖然我省2019年政府收費公路專項債券足額下達，但未來額度仍不確定。此外，根據《浙江省投資項目管理辦法》，項目工可審批階段要求提供資金落實方案，專項債券需求申報環節要求提供工可批復，兩者存在互為前置的矛盾關系。

（二）三個時間不匹配的問題。一是需求額度按年核定與項目建設周期不匹配。項目建設期一般為3～4年，而政府收費公路專項債券發行額度需每年申報核定，項目建設前期無法確定建設期各年的發行額度，易造成項目停工或產生資金斷鏈風險。二是發行時間與項目使用資金時間不匹配。政府收費公路專項債券資金發行后一次性全部到位，且發行當年不得結余，易形成資金沉淀或突擊用錢等問題。三是單次發行期限與項目建設收費期不匹配。按照現有規定，政府收費公路專項債券的最長期限不超過15年，而對應項目的“建設期”加“收費期”通常至少18年。

（三）現行專項債券管理辦法對“用于項目建設”的界定范圍有待進一步闡釋明確。財預〔2017〕97號明確“收費公路專項債券資金應當專項用于政府收費公路項目建設”，已通車運營未竣工驗收且存在工程尾款的項目，是否可按項目建設期申請使用政府收費公路專項債券尚不明確。截至目前，省交通集團前兩年已發專項債券項目樂清灣大橋及接線項目尚有工程尾款約1億元未支付（已扣除未到位的項目資本金約3億元）。

四、有關建議

針對上述問題，為全力保障我省高速公路建設有序推進，化解投融資困境，現提出如下對策建議。

（一）建議將政府收費公路專項債券限額與地方政府債務額度脫鉤管理，全額保障后續年度政府收費公路專項債券規模，對于專項債券缺口部分，建議通過省級財政性資金對項目投資補助。與一般債券不同，專項債券本身就是一種收益債券。對于收費公路專項債券來說，一是具有長期穩定的收益來源，有可靠的通行費和廣告、服務設施收入等作為債務償還的來源；二是政府收費公路專項債券在發行前已通過收支平衡測算，也就是其能夠做到自身收支平衡。因此建議將政府收費公路專項債券限額與地方政府債務額度脫鉤管理。

（二）建議構建“一次核定、分年安排”項目庫管理模式推行債券資金全覆蓋。一是建議由財政部會同交通運輸部聯合建立“政府收費公路項目庫”，實行項目庫管理。二是凡是入庫項目“一次核定”專項債券總額度，并按實際情況“分年安排”到位，實現項目全周期資金需求與管理。

（三）建議提高政府收費公路專項債券統籌性。改變以往“同一只債券中每個募投項目與債券資金額度一一對應，且不得調劑使用”的模式，建議在同一只政府收費公路專項債券內，多個募投項目之間可調劑使用債券資金，提高債券資金使用的自主性和靈活性，防止違規融資風險。

（四）建議在政府收費公路專項債券額度不足或額度未下達前允許使用周轉資金，待政府收費公路專項債券資金到位后予以置換，防范項目可能發生的資金鏈斷裂及停工風險。一是建議省財政廳以財政性無息借款進行周轉。二是在無法實現財政性資金周轉的情況下，允許省交通集團通過內部財務統籌能力實現資金臨時周轉。三是建議允許已納入國家發改委“一帶一路”項目庫的寧波舟山港主通道繼續使用進出口銀行PSL貸款資金。此外，建議省財政對財預〔2017〕97號出臺后已發生的非專項債券融資予以置換，避免可能發生的審計風險及責任風險。

（五）探索研究將已建成通車的政府收費公路依法合規轉為經營性公路，盤活存量資產、研究公募REITs可行性，增強企業整體融資能力。一是盤活存量資產，實現省本級政府收費公路“統債統還”。建議參照河北模式，將已通車項目通行費統籌作為專項債券還款來源。二是把握國家加快推進公募REITs機遇，將資質優、盈利好的政府收費公路項目轉為經營性項目，通過發行REITs優化省交通集團融資創新模式。