對鐵路建設資金流向監管工作的認識

何 薇

（中國鐵路成都局集團有限公司客站建設指揮部，四川 成都 610081）

鐵路建設資金管理是鐵路工程項目建設單位財務管理工作的主要內容之一。近年來，高標準、大規模鐵路工程項目建設的迅猛發展，特別是國務院辦公廳《關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》（國辦發〔2018〕101號）發布以來，鐵路建設又將掀起新一輪的建設高潮，也意味著對承擔鐵路建設管理任務的各鐵路局如何加強建設資金流向監管、管好用好建設資金提出了更高的要求。因此，總結鐵路工程項目建設管理資金的制度和工作實踐，特別是分析實施建設資金的流向監督管理、風險控制過程中存在的問題，探討對策和改進措施，對完善建設資金流向監管形成閉環流程，確保鐵路建設資金流向安全可控是非常重要的一項工作。筆者希望通過本文的研究，為鐵路工程項目建設管理單位搞好資金流向監管工作提出可操作性的建議。

一、加強鐵路建設資金流向監管的必要性

（一）規范建設資金管理的需要

鐵路項目資金來源以財政性資金、鐵路債券、企業自由資金、銀行借款資金為主。近幾年，隨著國有鐵路和地方經濟的共同發展，地方政府和企業積極出資參與鐵路建設項目，合資鐵路也逐漸增多，建設項目呈現投資主體多，拼盤項目多的特點。因此，對投資主體規范鐵路建設資金管理，體現建設資金全過程監管，要求的標準將會更高。鐵道部《關于加強施工單位資金流向的指導意見》（鐵財〔2011〕24號）是目前鐵路建設領域進行資金流向監管的基本依據，它界定了監管工作的內容，也提出了可操作性實施措施，目的就是要求建設單位依法合規地對施工單位項目建設資金流向實施監管，降低鐵路建設項目財務風險。

（二）保證項目順利實施的需要

鐵路建設具有投資規模大、建設周期長、技術要求復雜等特點，特別是近期開工的以中西部為重點的特大型鐵路基礎設施“補短板”建設項目，如川藏鐵路、渝昆高鐵、西渝高鐵等大通道，都將是展示中國高鐵建設項目管理標準化體系的基礎設施建設項目，因此，必須始終堅持將“世界一流”的總目標分解細化到鐵路建設全過程和每個環節，嚴格把控質量、安全、工期、投資效益、環境保護、技術創新等六大管理要素。鐵路總公司提出的全方位、全過程覆蓋項目實施的“六位一體”目標控制體系，包括以開工預算、全面管控、全程跟蹤、竣工決算為主的投資管理體系，是實現鐵路建設宏觀控制和系統管理的指導理論[1]。因此，只有加強建設資金流向的監管，實現“全程跟蹤”，才能為項目建設提供有效的資金保障。

（三）履行建設單位職責的需要

鐵路建設單位，是由各方出資人或其授權的出資人代表依法組建的鐵路建設項目合資公司（或者由鐵路建設項目的投資者成立的項目組織、實施和管理單位），是實現建設目標的直接責任者，對鐵路建設項目的策劃、前期工作、資金籌集、建設管理、運輸經營、還本付息、資產保值增值全過程負責。合資鐵路項目公司可根據需要依法決策項目建設管理方式，既可委托鐵路局或鐵路專業管理機構代建，也可由項目公司自行組織建設。但是，鐵路建設單位依據投資人明確的職責和權限履行職責，并接受其監督，以充分保證投資人的權利。

2015年9月，中國鐵路總公司發布的《關于規范非控股合資鐵路建設項目管理的指導意見》，鼓勵社會資本進入鐵路建設項目市場，并打破了長期以來鐵總控股項目建設的慣例，對各鐵路局作為管內鐵路建設管理單位經營主體的體系如何適應項目建設管理的新要求提出了挑戰。因此，鐵路建設單位在履行控制投資、確保工程質量和建設工期的職責過程中，必須要不斷探索新的鐵路建設組織體系。嚴格執行財政部《國有建設單位會計制度》（財會字〔1995〕45號）及其他有關基建財務管理的各項法律法規，加強包括建設資金流向監管的財務管理工作，始終是維護項目出資人合法權利的根本。

（四）維護社會穩定的需要

近年來，架子隊用工模式在鐵路工程項目施工管理的實踐中得到了成功的嘗試和深入推進實施，目前已經發展成為鐵路建設標準化管理的重要內容。鐵路工程架子隊管理體系要求建設單位把架子隊管理納入項目招標文件的施工組織設計、項目開工條件審查、項目施工作業檢查和考核等環節，也要求施工單位通過勞務公司和勞務分包市場推進農民工身份實名制，依法與農民工簽訂勞動合同，既要確保農民工群體在鐵路工程項目建設中發揮積極的作用，又要充分保障農民工的合法權益。國家鐵路局《關于在鐵路工程建設領域集中開展清查拖欠農民工工資工作的通知》（國鐵工程監函〔2017〕16號）也明確要求，鐵路工程建設項目的建設單位應全面推行施工過程結算、工資專戶管理和銀行代發等制度，確保農民工拿到“辛苦錢”。因此，加強鐵路建設資金流向監管工作，也是事關建設單位和施工單位的社會責任的重要舉措。

二、鐵路建設資金流向監管過程中存在的問題

（一）監管意識不強

部分鐵路建設單位對建設資金流向監管認識不到位，特別是在項目的工期、質量或者安全等方面出現問題或隱患時，很容易出現重現場、輕管理的現象。他們會認為建設單位只要按合同約定和工程進度履行撥款義務就可以了，即使施工單位存在擠占、挪用、截留建設資金行為，也是鐵路建設管理中的小問題。有的甚至對建設資金流向監管持抵觸情緒，認為建設資金如何使用完全是施工單位的事情，建設單位只要抓項目的工期、質量、安全就可以了，不宜在其他方面管得過多過死，以避免由于資金監管工作影響工程承包單位的正常施工。

（二）監管工作片面

在鐵路建設資金監管的實踐中，部分建設單位簡單地交由財務部門獨立實施，沒有要求進度、計劃、安全、質量等專業職能部門的工程師參與，也沒有要求項目監理單位工程師提供核查意見。建設單位財務人員由于所在部門工作職能的限制，難以做到結合施工單位的工程進度、工程階段、合同實施階段、驗工計價范圍等進行全面系統地考察，對施工單位與受款單位的合約實施情況了解也不夠，僅依據施工單位財務部門報告的支付計劃和相關合同文件，很容易導致建設資金流向監管工作脫離實際，甚至片面化、形式化。

（三）監管方式單一，監管深度不夠。

根據鐵路工程項目建設資金流向監管的工作內容要求，建設單位應該重點關注施工單位與工程材料、設備采購、機械租賃、上級機關管理費繳納及代收代繳的各項費用等相關的項目資金流向，防止施工單位出現轉移、挪用、滯留建設資金的現象。因此，要求建設單位做到動態監管，能夠根據銀行方面反饋的信息，及時與施工單位聯系，發出指令。但是，目前多數建設單位的監管方式只是由財務部門指定專人使用開通網上銀行和借助網銀盾指令對施工單位的資金流向進行監管，難免表現出監管工作方式簡單膚淺的弱點。

（四）監管力量薄弱

要搞好施工單位建設資金流向的監管工作，建設單位必須組建由工作經驗豐富和技能熟練的財務人員牽頭，負責計劃進度、質量安全的工程師參加，監理單位專業工程師配合組成的工作體系，要求監管銀行的認真配合，用動態化系統工程的工作理念指導工作，并且與工程項目管理的其他內容有機地結合起來，貫穿項目建設的全過程。但是，很多鐵路建設單位的管理團隊體系并不能滿足這項工作的要求，特別是隨著鐵路的大規模建設，客觀上造成了有一定專業工作經驗的基建財務管理人才匱乏，甚至有的是從鐵路局所屬運營單位和多經公司抽調來的，不能勝任工作要求。有的建設單位財務部門人員配備不足，導致有些財務人員既是諸多項目的會計，同時還兼任其他項目的出納，日常核算工作量已經非常飽滿，幾乎是在超負荷運轉，因此難以投入充沛的精力開展對施工單位建設資金流向監管的工作。

（五）監管銀行未有效發揮監管作用

鐵路工程項目在建設期間具有資金規模大、流轉性強和往來關聯客戶多等特點，一般都會吸引各大國資背景銀行以許諾愿意優質地提供建設資金監管服務為條件，爭取吸納成為他們的開戶單位。但是，多數鐵路建設單位實施資金流向監管的實踐證明，監管銀行對施工單位的資金監管行為可以概括為重前期、輕過程、缺力度。也就是說，監管銀行主要對施工單位開立賬戶和協議簽訂比較重視，但對監管協議中約定的部分條款未能執行、服務質量不高，甚至出現對施工單位的一些不符合監管協議約定的付款行為直接放行，忽視及時報告資金流向的異常現象，也疏于定期向建設單位報告施工單位相關的合同備案和建設資金預算執行情況。這樣很容易使監管工作的實際效果大打折扣，甚至導致監管協議約定的條款淪為應付上級機關檢查的一紙空文。

（六）監管檢查責任的追究缺乏法律依據

雖然監管建設資金流向的三方協議都會明確建設單位的檢查考核的權利，也會約定違約責任和處罰措施，但是，由于實施協議過程中缺乏法律依據，依據建設單位紅頭文件規定的對違約行為的處罰措施就顯得很蒼白無力。對于施工單位違約，只能采取限期整改或者暫緩撥付建設資金的辦法，而對于監管銀行違約，幾乎是做不到任何處罰的。其實，建設單位對監管銀行工作的檢查考核也是難以實施的，即使發現問題，也僅僅是提出要求糾正的建議，或者向銀行上級機關投訴，尋求幫助。

（七）監管工作與施工單位實施資金統一歸集管理存在矛盾

鐵路建設項目的施工單位，即總承包商，一般都是綜合實力較強的鐵路工程專業化集團公司。這些施工單位經營規模宏大、技術力量雄厚、項目工點多而分散、項目種類幾乎覆蓋基礎設施建設各個領域，而且可能處于各個不同的實施階段，因此，從集團公司實施項目管理效益最大化的目標出發，就要求必須通過對所屬各項目經理部進行資金歸集，統一管理。這種類似的做法似乎有利于工程項目的實施，但是與建設單位對某個具體的鐵路工程項目建設資金專款專用的要求是相悖的。

成都局客站建設指揮部負責建設管理的成都東客站、重慶北站項目都發生過施工單位歸集項目建設資金的問題。根據施工單位和監管銀行工作人員的反映，此資金歸集行為是施工單位集團公司總部通過商業銀行后臺實施的，繞過了代表簽訂建設資金流向監管三方協議的施工單位和銀行的執行機構，因為他們分別是施工單位的項目經理部和監管銀行的某支行營業部，屬于基層單位，而且是非獨立法人。因此，建設資金流向監管工作與施工單位實施資金統一歸集管理的矛盾為監管工作的實施帶來了難度。

三、搞好鐵路建設資金流向監管工作的應對措施

（一）加強專業培訓，提高建設單位資金監管團隊人員的綜合業務素質和監管意識。

建設單位要由財務部門牽頭，與計劃進度、安全質量等部門專業工程師組成資金監管團隊，并要求監理工程師配合，充分認識鐵路建設資金流向監督的重要性，樹立工作責任感。資金監管團隊人員應在加強業務學習和專業培訓、掌握監管工作技能的同時，開展對各施工單位建設資金流向監管過程中的一些典型案例的研討，互相借鑒管理經驗，提高綜合管理素質。

（二）重視合同管理，研究和規范制定監管條款，確保資金流向監管依法合規。

合同管理是鐵路建設項目管理的核心。目前，鐵路建設管理通用的做法是，基本遵循鐵財〔2011〕24號文的指導性意見，把鐵路建設資金流向管理的要求、內容和方法納入工程項目招標文件和施工承包合同，簽訂和旅行與施工單位和銀行的三方監管協議，但是，仍然需要對實施項目建設資金流向監管過程中對出現的一些問題進行研討，總結經驗教訓，提出更加適合鐵路工程建設項目管理的一些可操作性意見。比如，為防止出現施工單位與監管銀行總行通過銀行后臺實施項目資金歸集的問題，可以要求監管銀行以支行名義簽訂三方監管協議之前，提供銀行法人單位的委托授權；在協議簽訂后，由施工單位集團總公司和銀行獨立法人層面的機構向建設單位確認已經歸檔三方協議的副本，并同意與其下屬單位共同履行協議約定的責任。另外，也可以探討對施工單位和監管銀行履行監管協議行為的更加嚴格的考核條款以及違約責任處罰措施，比如建設單位有權利對監管銀行嚴重違約行為的處罰包括終止合作、要求施工單位關閉該銀行的建設資金專戶、選定更換新的銀行、重新簽訂新的監管協議。

（三）嚴格履行建設資金監管協議，明確監管職責，建立逐級負責的資金監管體系。

三方協議簽訂以后，建設單位、施工單位及監管銀行就必須按照“分級負責、分級監督”的管理原則，明確各級資金監管責任主體及責任人，充分履行各級單位的監管職能，做到監管銀行對施工單位資金實施撥付監管向建設單位負責。要求實時監管及時發現問題，并報告建設單位協調解決，及早控制可能違約的事件。對于施工單位嚴重違反合同約定和建設資金流向監管協議，并拒絕執行建設單位做出的處罰決定的，可以由鐵路局報告項目投資機構或者控股股東，最高處罰可影響施工單位在鐵路建設領域的信用評價體系。

（四）嘗試引入社會中介機構，探索第三方實施鐵路建設資金流向監管的管理模式。

近年來，鐵路建設投資領域已經出現社會資本（包括國內企業資金以及外資）參股高鐵項目和城際鐵路項目，有的建設項目是由社會資本控股、中國鐵路總公司參股的合資鐵路項目。因此，鐵路建設管理機制必須改革，以適應新的鐵路建設投資模式的要求。比如，合資公司可能會聘請有豐富建設管理經驗的投資咨詢公司和高水平的會計師事務所對項目建設管理進行指導和審計，包括建設資金流向的監管和審計工作。因此，鐵路建設單位有必要嘗試引入社會中介機構，與目前實施的施工單位建設資金流向的檢查監督工作結合起來，探索鐵路建設管理改革的新模式。