行政事業單位自行采購項目審計監督探析

■王曉瑋

（新疆維吾爾自治區地震局）

1 引 言

政府采購，是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。政府采購是公共財政管理的一項重要制度安排，能夠規范政府采購行為、提高財政資金使用效益，從源頭上制約和防范腐敗問題。

以《中央預算單位政府集中采購目錄及標準（2020年版）》（國辦發〔2019〕55號）為例，使用中央財政資金的行政事業單位，在集中采購機構采購項目和部門集中采購項目外，自行采購單項或批量金額在100萬元以下的貨物和服務的項目、120萬元以下的工程項目，可自行組織實施采購。

以往在對行政事業單位開展審計工作中，一般更關注政府采購領域采購項目管理是否嚴格、組織是否規范，實施是否到位，是否符合相關管理規定，也因為政府采購領域管理制度相對完善，管理機制相對健全，審計人員能有效依據有關制度發現問題、查清事實、提出意見。但從近年審計情況來看，行政事業單位利用財政資金實施采購的薄弱環節往往集中在自行采購項目領域，審計特別是行政事業單位內部審計，關注自行采購項目也隨之變得更為重要和緊迫。

2 行政事業單位自行采購項目的特點

2.1 采購內容廣泛

我國各類行政事業單位數量眾多，承擔的工作職能職責根據任務不同而差異較大，但一般自行采購的內容，工程建設類主要是小型維修改造項目、改擴建項目、裝修裝飾項目等；貨物類采購主要是限額以下、集中采購目錄以外的專業設施、設備、裝備等采購；服務類主要集中在通訊線路租賃、物業租賃、外包服務，以及涉及工程建設的設計、監理采購等。

2.2 采購資金分散

從自行采購項目的多樣性中就可以看出，自行采購預算資金呈現了多、小、散的特點。一是采購項目多，年度采購項目少則十幾個，多則幾十個；二是單項預算資金小，工程類低于120萬元，貨物和服務項目低于100萬元，有時甚至低至千元；三是采購資金來源分散，有中央也有地方財政資金，有本年預算安排也有上年結轉結余。

2.3 采購方式多元

行政事業單位在管理模式、治理方式上各有所長，“千人千面”，也就使得各單位自行采購項目的組織形式、采購方式不盡統一。有參照政府采購采用競爭性磋商、競爭性談判等方式委托第三方中介機構在市場公開采購的，也有本單位采購部門自行組織詢價、議價采購的。

3 行政事業單位自行采購項目存在的主要問題

自行采購項目雖然采購內容分散，但采購項目眾多，一般能占到單位采購項目總數的80%以上；采購預算金額雖然分散，但支出總額往往不容小視；采購方式多元，也造成了管理難度的加劇。從審計視角來看，自行采購項目存在的主要問題有：

3.1 管理制度制定不及時

自2002年6月國家頒布政府采購法以來，已歷經多次補充增訂，特別是2014年提出了重大修改和調整，配套出臺了政府采購法實施條例，2016年制定印發了《關于加強政府采購活動內控制度的指導意見》，2017年制定印發了《財政部關于進一步做好政府采購信息公開工作有關事項的通知》，通過一步步完善相關法律法規，不斷健全政府采購制度的法律體系。但這些制度均只針對政府采購項目，對于行政事業單位集中采購目錄以外、限額以下自行采購項目未做規定要求，這就造成部分單位對自行采購項目管理不夠重視，組織松散，缺乏剛性約束，管理制度缺位或修訂不及時。

3.2 采購內控機制不健全

主要表現在采購需求部門、組織管理部門、具體實施部門和審計監督部門職責不清，各自為政，采購流程冗長拖沓。有項目存在實施單位主要負責人，既作為評標專家參與評標，又受權委托簽訂合同，還作為驗收組組長參與驗收，不相容崗位分離制度執行不到位，給權利尋租留下隱患和空間。

3.3 采購預算編制不科學

自行采購項目，由于預算資金較小，所以項目在編制采購預算前，往往未進行全面細致市場調研和周密的科學論證，致使采購預算與項目實際執行存在較大差異。

3.4 采購實施管理不到位

不重視自行采購項目的采購實施，采購組織較為隨意。將應納入單位大額資金管理的采購項目，也由本單位自行組織專家，自行論證，但實際評標專家缺乏相應資質水平，評標依據缺乏科學合理性，對供應商資質審查不嚴格，造成評標過程走形式，擺過場，并未真正實現采購要求的公平、公正、公開。

4 行政事業單位自行采購的審計思路和方法

行政事業單位在自行采購項目中體現出的特點和存在的問題，對審計工作開展提出了更高的要求，但其與政府采購項目在監督目標上是一致的，在審計監督的思路和方法上也具有共通之處。

4.1 檢查自行采購制度建立情況

單位是否建立有完善的自行采購管理辦法；是否有相對應的自行采購內控機制；是否有完善的采購合同管理、驗收管理等相關管理辦法或規程；制度內容是否完備，是否存在采購方式確定標準不夠透明公開，自行組織的項目采購程序不夠具體明確等問題。

4.2 檢查采購預算和采購計劃編報情況

是否科學、準確、完整的編制自行采購預算，做到“應編盡編”、“應采盡采”；是否按照上級主管部門要求報送采購計劃；是否在單位內部公開公告采購計劃；是否嚴格做到無預算無計劃不采購。

4.3 檢查采購關鍵環節情況

檢查是否存在將應當以政府采購方式采購的項目化整為零，或者以其他任何方式規避公開招標與采購的現象；采購過程中是否由監督部門派監標人，監督采購實施過程；簽訂合同是否規范，合同要素是否齊全；是否按合同要求，規范開展履約驗收工作。

4.4 檢查投標文件及供應商資質情況

重點審查招標文件中是否存在涉及限制或排斥投標的情形，或設置了特殊的資格審核條件，排斥其他潛在投標人；查驗供應商資質，重點檢查各投標供應商與招標單位是否存在影響公正的利害關系，投標供應商之間是否為同一負責人或存在控股、管理關系的情形，投標供應商之間是否存在管理及工作人員共用等現象。

4.5 采購檔案管理情況

是否有明確的采購檔案歸口管理職責，妥善保存采購預算與計劃、各類批復文件、招標文件、投標文件、評標文件、合同文本、驗收證明、質疑答復、投訴處理決定等有關文件和資料，確保歸檔資料完整、規范。

5 加強行政事業單位自行采購管理的幾點建議

5.1 建立完善的規章制度

行政事業單位應加強對自行采購項目的管理，正視自行采購項目中可能存在的廉政風險，認真制定科學規范的自行采購項目管理制度，通過制度約束權利運行，營造風氣正的干事創業環境。

5.2 構建規范的內控機制

落實招標與采購內部控制相關要求，明確單位內部相關部門在招標與采購工作中的職責與分工，建立健全招標與采購全過程尤其是招標文件編寫、代理機構選用、評審專家選用等關鍵環節的工作程序及監督機制，細化采購流程。不斷提高制度執行力，嚴格執行不相容崗位分離，形成部門間的相互制約、崗位間的相互制衡機制，嚴格執行輪崗交流制度。

5.3 科學編制采購預算

重視采購項目實施前的市場調研摸底工作，從而科學的編制采購預算和項目實施計劃，做到“應編盡編”。提高項目采購的可預見性，避免項目資金預算的頻繁調整。提高資金利用率，建立追加采購預算的嚴格審核機制，對于年中新增項目，認真審核其緊迫性、必要性和可行性。

5.4 規范實施采購管理

合理確定采購組織形式和采購方式，對于納入單位大額資金管理限額以上的自行采購項目，應比照政府采購項目管理，采用委托第三方中介機構面向公開市場方式確定合適的供應商。加強采購的全流程管理，重點是采購文件審核、供應商資質審核、采購過程監督、采購合同簽訂、采購履約驗收等。

5.5 全面公開采購信息

采購信息公開公示，是杜絕自行采購“貓膩”行為最重要的方式方法，可以參照政府采購管理有關要求，在單位政務網站等窗口及時公開采購公告、中標公告、采購文件、采購合同等相關采購信息。

加強行政事業單位自行采購管理并非一朝一夕之間能夠完成，主管部門應給予足夠的關注，實施主體應加強自身能力建設，監督部門應拓寬監督渠道，共同助力實現自行采購項目的規范管理，為行政事業單位主責主業順利開展提供良好的服務保障。