區縣地方政府債務風險的防控和化解問題探討

■羅志華

（四川省社會科學院）

1 文獻綜述

近年來，關于地方政府債務風險問題的討論文章較多，但多數討論和研究集中于公開數據較多的城投債方面，少數聚焦于融資平臺債務問題的研究將方向指向債務風險隱性化問題以及地方政府對融資平臺債務的隱性擔保問題，而對區縣地方政府債務風險特別是隱性債務風險的研究相對較為缺乏。

李麗珍、劉金林（2019）進行了地方政府隱性債務形成機理的實證檢驗，將養老金缺口、PPP隱性債務、違法違規類債務以及地方國企債務、地方金融機構不良貸款、地方融資平臺債務等，均按給定債務轉化率和政府負擔比例等參數確定為政府隱性債務余額，分析財政分權和收入結構對地方政府綜合債務率的影響，但未對隱性債務形成邏輯和運行機制進行清晰分析，亦未對政府隱性債務邊界在時間和空間上進行清晰界定，且相關給定參數存在主觀局限，隱性債務與顯性債務存在混淆。楊雅琴等（2019）運用2016—2017年數據對1692家發債城投公司有息負債和經營收入、利潤總額、政府補貼進行分析，認為城投公司基本不具備盈利能力與償債能力，主要依靠政府補貼維持信用。閆衍（2018）對2018年城投債數據分析后指出，70%的城投債到期償付要依靠“借新還舊”。武玉清等（2019）對江蘇連云港兩家融資平臺公司2015—2018年一季度的財務數據跟蹤分析顯示，經營性現金流持續為負，同期負債規模增長55～58%，主要依靠負債規模快速增長以彌補經營現金流不足及支付籌資成本。

這些研究結果表明，融資平臺公司債務風險和地方政府債務責任不容樂觀。

2 當前部分區縣地方政府債務風險形勢嚴峻

近年來，部分區縣地方政府債務負擔持續加重，債務風險顯著上升。一些區縣地方財政入不敷出，依靠拆東墻補西墻式的舉借債務以維持公共開支和償還債務本息，各類隱性債務增長明顯，且諱莫如深；由于負債規模和債務利率較高，一些區縣財政收入甚至已不足以支付當期債務利息，只能依靠舉借新債支付利息維持信用，導致債務本息如同滾雪球一樣越滾越大；一些區縣債務違約、信用惡化，已經借不到新債，已經無力支付債務利息，“爆雷”風險一觸即發。

地方政府債務包括顯性債務和隱性債務。其中，隱性債務來源復雜，主要是依靠地方政府控制的國有企業向各類金融機構和非金融機構借款、向金融市場發債，其次是通過供應鏈拖欠中小微民營企業大量欠款（包括但不限于工程款、購買服務、各類賠償款等），最后是長期占用地方政府各類公共資源及非營利性組織的收入（比如醫院、學校等），以這些組織的存量資產開展動產融資等。以上債務看起來與地方政府無關，也未統計在地方政府顯性債務數據中，但卻隱藏和積聚著以下兩個方面的風險及危害：

2.1 部分區縣面臨大面積債務違約風險

當前區縣地方政府債務最大的風險，是地方政府以其控制的國有企業向金融機構及非金融機構借款、向金融市場發債融資等形成的償債風險。盡管地方政府在法律上以出資額為限對所屬國企承擔有限責任，在形式上沒有為所屬國企債務提供擔保，但這些借債企業作為地方政府國企（股東主要是地方政府國資委），一方面獲得了地方政府作為股東的信用背書，另一方面由地方政府統籌使用了以上借款資金，或用于公共項目，或用于歸還存量債務本息，或用于政府項目建設。以地方國企發行企業債為例，償債來源通常以發債主體及投資項目未來正現金流為第一償債來源，以地方政府應支付發債企業的長期債務欠款為第二償債來源。由于第一償債來源具有較大不確定性，真正為投資者提供信用背書的是第二償債來源，即地方政府對發債企業的長期欠款。

不論發債融資還是從金融機構或非金融機構借貸融資，借債國企都會在地方政府主導下進行互保增信，這就對地方政府所有企業進行了信用捆綁。一旦某家國企信用違約，就會導致火燒連營，因此也就形成了區縣黨委政府對當地國企資產負債、流動性和償債安排進行統一管理，形成了事實上的“一區一縣就是一家企業集團”的資產負債表格局。目前，部分區縣統一管理的這張資產負債表正在持續惡化，有的區縣甚至已經難以支付債務利息，面臨大面積債務違約風險。

2.2 不少中小微民營企業被地方政府長期欠債拖垮

通過對我省一些金融機構不良債務成因分析發現，地方政府通過供應鏈拖欠中小微民營企業大量欠款，不僅加大這類民營企業財務成本壓力和生存困難，更導致部分中小微民營企業對銀行、擔保、小貸等信用違約、資金鏈斷裂，最終破產倒閉。在清欠和法律訴訟中，屢屢發現一些地方政府長期拖欠中小微民營企業巨額債務，這些民企不得不以舉借民間高利貸、非法集資等方式應對債務困難，最終被越累越高的債務壓垮。地方政府長期拖欠債務，不利于地方經濟發展和營商環境改善，極可能產生道德風險和滋生腐敗。化解地方政府債務，在壓降中小微企業債務風險、改善營商環境以及反腐倡廉工作中具有重要作用。

2.3 區縣地方政府隱性債務規模成迷、增長失控

當前，地方政府隱性負債規模、每年付息數據，以及對當地財政支付的壓力，僅在各地政府財政及國資等部門掌握，這些數據形成了一個個孤島。特別是對有息負債、無息欠款、無償占用等隱性負債數據統計機制和負債規模管控制度缺失，是導致地方政府負債規模失控、債務風險上升的根本原因。一些地方政府官員迫于各種支出壓力和償債壓力只想著編項目找錢花錢，卻沒想過如何還錢，沒想過未來債務惡化如何處理。隱性負債規模不透明、有息負債利率過高、過度舉債而缺乏資產負債和流動性管理，是造成地方政府債務風險的主要原因。

由于顯性負債規模較小，負債率數據看起來并不高，因此隱藏了區縣地方政府真實負債率面臨的風險。筆者在調研中了解到，真實負債規模在500億以上的區縣不在少數，其中包括一些貧困縣、國貧縣，不少區縣按真實負債規模/地方一般公共預算支出計算的負債率在1000%以上，有的甚至已超過2000%。即便是將地方政府一般公共預算支出全部用于歸還借債利息，也都是不夠的。因此，目前高負債區域的一些區縣政府主要采用“拆東墻補西墻、借新債還舊債”等方式接續債務，導致債務本金越壘越高、債務負擔越來越重。再不采取有效措施予以化解，不久的將來恐將陸續爆雷，形成區域性政府違約風險。

3 政策建議

面對當前區縣地方政府債務風險及化解困局，筆者提出以下幾點建議：

由各省財政廳牽頭，組織對各區縣全口徑隱性負債余額進行清理，包括對各類金融機構及金融市場的有息負債本金及欠息余額、對國企的長期拖欠款項（代建、代墊及購買服務等）、對各類民企的長期拖欠款項（工程款、購買服務等）、無償占用公共事業單位的款項（營業收入款及代為融資款等）等進行清理。

完成各區縣債務負擔摸底后，根據各區縣真實債務負擔和地方償債能力進行分類。對于債務率較低、償債能力較強、完全能夠自行償債的區縣，劃為A類區域，支持其管控好總體債務規模、債息率和流動性，實現自我循環、自我償債；對于債務率較高、有一定償債能力、但短期流動性不足、自行償債有一定困難的區縣，劃為B類區域，建議由省財政廳為其降低債務本金和負債利率提供幫助，必要時提供短期流動性支持以避免債務違約。同時限制其繼續增加債務規模和債務種類；對于債務率過高、償債能力嚴重不足、流動性已出現嚴重困難的區縣，劃為C類區域。建議省級地方政府對C類區域采取果斷措施，對其存量及新增負債予以凍結，由省財政廳對其債務化解工作予以接管，在與債權人談判基礎上制定專項化解措施予以化解。

從當前實踐來看，土地出讓金是降負債、降債務杠桿的重要資金來源。建議各省政府對轄內土地出讓收入，根據當地區縣所屬債務風險區域，對B類區域、C類區域分別安排一定比例專項資金用于壓降當地政府債務額度，具體比例由國土部門、財政部門等會商制定。此外，以部分國有資產抵債（不動產、動產、股權及特許經營權等）、重整債務期限及利率（延長償債期限、分期還款、降低利率），也是有效化解當前區縣地方政府債務風險的手段。

除化解存量負債之外，更重要的是要控制債務增量。建議由各省財政廳牽頭，對B類區域、C類區域地方政府各類顯性及隱性債務增量予以嚴控，特別是對C類區域所有新增債務予以審核把關，原則上禁止C類區域開展除展期續借、債務重整之外的所有新增債務，堅決控制住區縣地方政府只管借債用錢不管償還來源的舉債沖動。

由各省政府組織省內外金融、資本市場及財稅方面專家，對省內各區縣地方政府合理負債規模、債務久期、償債來源、流動性管理進行專題研究，制定管控規劃，科學管控各類顯性及隱性負債，確保地方經濟、金融可持續健康發展。