淺論政府主導的融資擔保機構在中小企業融資中的地位、作用和風險控制

■趙新哲

（天津市財政局財政投資業務中心）

改革開放以來，我國民營經濟從最早的個體工商戶，逐步發展為中小企業，發展極為迅速，已經成為我國國民經濟發展的重要力量。據統計，我國中小企業至2019年底已經達到三千多萬戶，占全國企業總數的99%，提供了85%以上的城鎮就業崗位，創造了75%以上的技術創新成果，貢獻了60%以上的GDP和50%以上的稅收[1]?？梢?，我國中小企業無論是在促進技術創新還是在促進和擴大社會就業，亦或是在推動整個社會經濟增長等各方面，都起到重要的作用。但是，中小企業融資困難，究其根本原因，我個人認為是以下幾點：

一是，政府對中小企業支持具有局限性。這種情況主要源于以下兩個原因：第一，我國民營中小企業大多是從個體工商戶發展而來，規模小，生產技術過于保守，產品大多局限于食品加工、日常生活必須品加工等勞動密集型領域，單個小企業的成長與否，存續與否，不會引起政府的關注；二是，長期的大公有化制度，使得政府的目光全部集中于當地的大型國有企業，因為這些企業的生死存亡往往與地方政府官員的政績直接掛鉤，大的國有企業的破產或倒閉會直接影響到地方的政治安定和官員的問責和升遷。因而直接造成了政府對中小企業的融資在法律和政策層面的缺失。與企業融資方面的法律條文主要存在于《公司法》、《合同法》、《金融法》、《擔保法》等相關經濟法律體系中，這些法律條文都是從國家管理經濟的宏觀角度出發，大多規定都是原則性的，并且主要關注公有制大型國有企業的融資活動，并沒有專門對中小企業融資做出相應的法律規定，因而使得中小企業的融資活動缺乏相應的法律依據。另一方面，我國的資本市場也是剛剛起步，自身并不完善，對于企業直接融資條件過于嚴格，無論是在制度上還是在政策上，絕大部分中小企業都被資本市場所擯棄。

二是，中小企業自身存在的頑疾。前文已論述，我國的民營中小企業大多從個體工商戶發展而來，家族式企業居多，這樣就造成了企業的資本嚴重不足，資本負債率極高；管理上并不是遵循現代企業的管理制度，財務制度極不健全，人為因素較多，產權不明晰，管理層與企業職工靠人情維系，矛盾突出，內耗較重，進而造成內部管理混亂，所有者個人生活與企業行為混為一談，在經營中就會出現債臺高磊的情況；況且中小企業大多技術水平低下，生產效率較低，在盈利能力方面偏弱，商譽較低；這些都是中小企業先天不足造成融資困難。

三是，我國金融制度和傳統金融企業經營方式的滯后。我國的金融企業，大多為國家控股的商業銀行，比如：工商銀行、建設銀行、中國銀行及各類地方商業銀行等等，它們所遵循的金融制度均為我國央行--人民銀行所制定的運營和防控風險的模式。這個模式最重要的一點就是防控金融風險，確保我國金融體系的安全，并且這是我國國家安全的重要組成部分。在這樣的模式下，我國商業銀行出于對資產質量和風險收益的考慮，對中小企業的間接融資必然“兩極分化”：一方面，完全按照現代管理制度建立的規范型中小企業，產品占有一定市場，經濟效益良好，財務制度健全，優質資產雄厚的中小企業一定會得到商業銀行的青睞，容易獲得間接融資，甚至更進一步，會從資本市場上獲得直接融資。但這一部分中小企業還不是我國中小企業發展的主流，可以說是“鳳毛麟角”。另一方面，就是前述自身不健全的中小企業，它們沒有或少有可用于抵押的優質資產，資產抵押折扣率又極高，各項財務指標大多不能滿足銀行的基本貸款條件，這類中小企業在目前我國中小企業群體中占絕大部分。由于受我國金融制度和金融企業管理規則中所限制，往往受到各商業銀行的冷落，它們的間接融資就會困難重重。

四是，信用擔保體系不完善。隨著我國《擔保法》的成熟，逐漸形成了我國的信用擔保體系，但是這多是商業擔保機構，從其自身利益和防控風險考慮，與商業銀行的營運模式基本相同，同樣對大多數中小企業的融資活動沒有多少幫助。

好在以上狀況，引起了政府足夠的重視，特別是在政府認識到中小企業對社會經濟發展的“累積效應”之后。2018年1月1日起實施的《中華人民共和國中小企業促進法》旨在改變中小企業的經營環境，保障中小企業公平參與市場競爭，維護中小企業合法權益。其中，針對中小企業融資進行了專項規定，具體有10余條法律規定。《促進法》第二十一條：“縣級以上人民政府應當建立中小企業政策性信用擔保體系，鼓勵各類擔保機構為中小企業融資提供信用擔?！盵2]，這已為本文中心論點提供了法律方面的依據，即在當前金融制度和資本市場不做大調整的背景下，建立政府主導的信用擔保機構，為中小企業融資提供實質和有效的幫助，具有著不可替代的作用。政府通過建立一定數額的擔?；穑闪⑾鄳男庞脫C構，為中小企業融資提供擔保，主要有如下特點和作用：

政府主導下的擔保機構，直接為相應的中小企業，特別是民營中小企業融資提供擔保，首先代表了政府對中小企業的重新定位，代表國家政策層面的扶持和傾斜，這會對中小企業融資市場產生“鯰魚效應”，有助于激發中小企業融資市場的活力。

政府主導成立的信用擔保機構，就是由政府直接出資或代表政府出資的相關部門，如：財政部門、經濟委員會、相關行業主管部門等出資建立的擔保機構或注資取得控制權的擔保機構，又稱為“政策性擔保機構”，其一定是“非盈利性的擔保機構”，關注的是“行為所產生的社會效益”，它對市場資金起到一定的引導作用，其目的是通過解決中小企業融資的困難，帶領中小企業快速發展，產生更大的社會效益，如：培植稅源、擴大就業、促進產業結構的進一步調整，最終完善社會主義市場經濟的構成要素，充分激活市場動能，從而進一步調整社會經濟環境。

政府出資或注資而成立的擔保機構，出資多少不是重點，重點是政府以自己強大的“社會公信力”、“有效的宏觀經濟調控手段”，通過成立和運作信用擔保機構這一形式，影響和改變著市場經濟不能解決的“盲點問題”，參與市場經濟的調控，引導市場行為為國家宏觀經濟調整和宏觀經濟管理目標的實現服務。這也為政府宏觀經濟管理提供了新的思路和方法。

政府主導的擔保機構，其運營過程中，直接參與金融市場和資本市場的經濟活動，會積極主動地促使傳統金融機構改變一些陳舊的經營思想，突破一些傳統經營模式下的制度限制，重新審視、規劃和完善針對中小企業融資的制度和措施，擴大對中小企業的主動融資行為，使得市場資金真正取得經濟效益和社會效益的雙盈。

政府主導的擔保機構，一定是對那些符合國家產業政策、有創新技術能力或高新技術產業、關系國計民生的、具備現代管理基礎的中小企業優先進行資金扶持。這在一定程度上會引領中小企業發展的方向，促使中小企業自身的改造，不斷提高中小企業的整體素質，從而對國民經濟結構整體調整起到積極的作用，長期積累，就會使我國國民經濟體系的安全性進一步加強。

政府主導成立融資擔保機構，解決中小企業融資困難的瓶頸問題，實際上是近幾年，隨著《中華人民共和國中小企業促進法》正式實施，各地方政府根據本地財政情況和中小企業發展狀況，逐步發展起來，很有“摸著石頭過河”的實驗性質。猶如政府對其他公共事業的投資一樣，存在著與政府基本職能相互矛盾的地方。因為這種方式改變不了政府壟斷，缺乏市場競爭，市場經濟手段失靈的缺欠。但是，中小企業融資行業本身就是市場行為，充滿了風險和不確定性。政府不管以何種方式（成立公司、成立事業單位、控制其他商業擔保公司等）進入市場領域，則市場經濟本身固有的特性同樣會給融資擔保機構帶來各種風險。總結起來，我個人認為有兩項主要風險：行業系統風險和機構管理者風險。行業系統風險，是整個信用擔保行業普遍具有的風險，是行業固有的經營風險，政府主導的融資擔保機構也毫無例外要面對這樣的風險。解決的關鍵，是對融資企業真實情況的了解程度。除了擔保機構從業人員職業素質和盡職調查以外，我認為政府有必要集合工商、稅務、市場管理、相關法律機構、財務管理機構、公允審計機構等社會經濟管理機構，共同建立“中小企業信用評級”平臺，在這個平臺上，建立中小企業的大數據，詳盡提供需融資中小企業所屬行業情況、企業組織形式、企業規模、企業資產登記情況、企業連續經營有效年份經第三方公允審計的真實財務情況、企業真實的所有人或實際控制人情況、企業主要管理人員基本情況、供、產、銷基本狀況、企業商譽量化級別等等，并據此對企業進行公允評級。有了這個大數據的支持，會避免大部分系統風險，當然，絕對避免也是不可能的，但政府主導成立的融資擔保機構其宗旨和使命，也決定了它必須承擔高于商業擔保公司的風險，因為它所涉足的領域，決大部分是市場經濟行為的禁區。

總之，政府主導成立的融資擔保機構，與純商業擔保機構有著很大的不同，它調節的是商業擔保機構不能或不愿涉及的領域，在現階段解決中小企業融資困難的問題上，有著極其重要和不可替代的作用，也是在當前經濟發展階段，政府主導成立的融資擔保機構的歷史使命。