經(jīng)營性公路橋梁PPP項目的利益調(diào)節(jié)和風(fēng)險分擔(dān)研究

邊旭煒 中交一公局集團第五公路工程有限公司

1 前言

經(jīng)營性公路橋梁PPP項目基于政府和私人而開展的一項交通道路建設(shè)項目，在實際的建設(shè)過程中政府和私人之間的利益調(diào)節(jié)和風(fēng)險分擔(dān)是極其關(guān)鍵的內(nèi)容，需要在開展實際的經(jīng)營性公路橋梁PPP項目過程中能夠合理地分配好利益，并做好風(fēng)險分擔(dān)。

2 經(jīng)營性公路橋梁PPP項目的主要內(nèi)容

2.1 PPP項目的概述

PPP項目是一種以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，政府同私人企業(yè)或者組織所共同協(xié)商而形成的一種伙伴式合作關(guān)系。它的設(shè)置的主要目的是共同針對一項公共物品或者服務(wù)，借助合同的形式分擔(dān)此項目的責(zé)任與權(quán)限，保證項目的順利實施。此外，一般還能夠達到比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果。這一項目主要適用于公益性極強的項目處理環(huán)節(jié)，比如公路橋梁建設(shè)、廢棄物處理等，但在實際的運轉(zhuǎn)過程中，需要切實地考慮合作項目的具體內(nèi)容，合作雙方的職責(zé)分配等，尤其需要考慮到政府參與過程中的形式、渠道、范圍等。

2.2 經(jīng)營性公路橋梁PPP項目

此項目以公路橋梁的建設(shè)為主體，主要包括橋梁和隧道的建設(shè)，而由于其為收費性質(zhì)的公路，所以存在后續(xù)的收費和利益分配等內(nèi)容。對于一般的公路橋梁的建設(shè)來說，其實際的建設(shè)周期比較長，需要的投資量較大，且實際所得到的資產(chǎn)是非流動性的。在傳統(tǒng)的以國家資金投入為主體的建設(shè)運行過程中，國家需要消耗大量的稅收或者進行籌資建設(shè)，但這些傳統(tǒng)的建設(shè)方式不能夠有效地分擔(dān)風(fēng)險，更不利于私人企業(yè)在公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)過程中發(fā)揮作用。而PPP項目采用公私合營的方式將公路橋梁的建設(shè)打造成共同經(jīng)營性的項目類型，企業(yè)和政府共同分擔(dān)風(fēng)險，也實現(xiàn)了利益的合理分配，確保政府和企業(yè)兩個建設(shè)投資主體可以進行合作式公路橋梁的建設(shè)。

3 開展經(jīng)營性公路橋梁PPP項目的具體原因分析

經(jīng)營性公路橋梁是指收費性質(zhì)的公路橋梁，而這一項目的建設(shè)初期，需要大量的投資，這對于政府而言是不小的一筆投資，在實際的公路運營過程中，也會產(chǎn)生各種風(fēng)險和不足。一方面，以政府為主體的公路橋梁建設(shè)其效率較低，主要是指公路橋梁得不到及時的維護，從而導(dǎo)致公路橋梁的主干線遭受巨大的侵蝕與破壞；另一方面，由于公路建設(shè)的特點，使得實際的公路建設(shè)的投資需求量大，依靠政府單獨的投資，難以長久運轉(zhuǎn)，而私人的資本卻可以有效地彌補政府融資的缺陷，使得政府的資本建設(shè)融合私人資本的高效率和靈活性的特點。考慮到上述原因，政府和企業(yè)才達成一致協(xié)議，共同運轉(zhuǎn)經(jīng)營性公路橋梁。

4 經(jīng)營性公路橋梁PPP項目的具體利益調(diào)節(jié)內(nèi)容分析

4.1 經(jīng)營性公路利益收入方面存在不平衡性

對于此類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的PPP項目而言，需要首先分析清楚項目的收益。在實際收益方面存在著明顯的不平衡性，一方面不同區(qū)域的公路橋梁收益差別較大，在我國東部，中部區(qū)域的公路和橋梁收益是明顯高于西部地區(qū)，城市發(fā)展較快的區(qū)域收益明顯高于城市發(fā)展慢的區(qū)域。在全國的收益方面，東部區(qū)域的收益大約占六成多，中部占了快三成、西部地區(qū)大概占一成；另一方面，不同通車時間也會帶來明顯的收益差異，通車時間越早，通車量越多的高路橋梁收益越大，后期建設(shè)的公路橋梁，一般是通過偏遠地區(qū)，通車量較少，收益也越差。不同經(jīng)營性的公路橋梁項目的收益差別也較大，北上廣深的經(jīng)營性公路橋梁收益利潤較大，這些區(qū)域的通車量大，收益更大。

4.2 經(jīng)營性公路橋梁PPP項目的利益調(diào)節(jié)的重要性

對于經(jīng)營性的公路和橋梁來說，以PPP項目模式開展的經(jīng)營，需要對其中的收益進行清賬，但也要意識到利益分配的重要性，能夠科學(xué)地進行利益方面的分配。一方面，企業(yè)和政府都是經(jīng)營性公路橋梁建設(shè)的主體，需要雙方共同參與到經(jīng)營性橋梁的建設(shè)中，在利益分配方面都需要高度重視。既給參與此模式的政府減輕了公路的運營的負擔(dān)，包括公路的建設(shè)，維護，收費站的設(shè)置，公路維護人員的配置等，又使得私人企業(yè)可以看到和政府合作所帶來的穩(wěn)定的收益，刺激更多的私人企業(yè)參與到政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進PPP項目的可持續(xù)發(fā)展。

4.3 經(jīng)營性公路橋梁PPP項目運營利益調(diào)節(jié)存在的問題

在經(jīng)營性公路橋梁的PPP項目的利益調(diào)節(jié)方面有很多地方存在著問題，包括政府方面在收費方面的政策不夠完善，對于企業(yè)投入資金的合理回報方面，并沒有清楚地闡述其中的具體內(nèi)容，包括其中的具體要求和一些規(guī)定性的內(nèi)容等；對于這類公共性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)其實際的收益調(diào)控并不存在可操作性的具體規(guī)定和措施，使得實際的收益調(diào)節(jié)沒有可依據(jù)的具體條例。

4.4 經(jīng)營性公路橋梁PPP項目利益調(diào)節(jié)的注意事項

對于經(jīng)營性公路橋梁的PPP項目的建設(shè)而言，主要依據(jù)私人組織和政府對于項目的協(xié)議而開展具體的利益調(diào)節(jié)，需要注意以下內(nèi)容。

一是確定好私人組織或者企業(yè)在參與公路橋梁的建設(shè)過程中對于投資回報合理性的界定范圍。投資回報的合理性是關(guān)系到政府的公路收費政策的嚴(yán)肅性，也和投資者利益密切相關(guān)，還在一定程度上影響著當(dāng)?shù)鼐用竦木幼…h(huán)境。為了更好地運行好公路橋梁PPP項目，使得投資者的投資權(quán)益得到有效維護，政府的實際政策和權(quán)威不受到質(zhì)疑，需要政府和組織之間正式地做好相關(guān)內(nèi)容有效溝通。

二是政府加強監(jiān)管，私人組織做好配合。對于利益調(diào)配的相關(guān)內(nèi)容，政府是領(lǐng)導(dǎo)主體，企業(yè)或者私人組織是相應(yīng)的被領(lǐng)導(dǎo)者，但也有自身的權(quán)限，在實際的分配方面，需要政府和私人組織做好相應(yīng)的協(xié)商工作，主要的分配辦法和相關(guān)的監(jiān)管需要政府加強力度，并且積極領(lǐng)導(dǎo)好私人組織做好相應(yīng)的監(jiān)管配合。

5 經(jīng)營性公路橋梁PPP項目的風(fēng)險分擔(dān)分析

5.1 政府政策變動所帶來的風(fēng)險

對于政府制定的政策變動所帶來的風(fēng)險主要包括以下幾個方面：一是政府違背承諾變更政策，使得政府和企業(yè)在政策變動之前所簽訂合同或者協(xié)議存在不合法部分，從而使得私人資本投資風(fēng)險較大。如政府在投資回報率方面有制定相關(guān)的政策，但實際上因為項目建設(shè)進度和一些其他因素使得政府多次提出更改項目的投資回報率的政策，民營企業(yè)和國有企業(yè)在資本投資方面的比重大幅度下降。

5.2 金融和市場的風(fēng)險

在公路橋梁的建設(shè)方面，采取PPP項目模式進行，會在融資方面出現(xiàn)市場和金融等的風(fēng)險。在金融方面，一般是因為銀行貸款利率上調(diào)，通貨膨脹等因素使得實際的公路橋梁建設(shè)成本增加，而實際的收益減少，使得在采取PPP模式開展建設(shè)的過程中存在較大的金融風(fēng)險。在市場方面，市場是無形的手，調(diào)控著國家的經(jīng)濟的運轉(zhuǎn)，對于經(jīng)營性公路橋梁的建設(shè)來說，市場經(jīng)營的唯一性和政府的具體決策以及相關(guān)的政策是密切相關(guān)的，而在采用PPP項目模式的過程中，政府向企業(yè)做出一些高的收益承諾，但由于市場的變化，使得實際的收益和支出相差不多，難以達到向企業(yè)做出的承諾就會打擊私人企業(yè)共同參與經(jīng)營性公路的積極性，也使得實際的政府和企業(yè)合作的公路橋梁建設(shè)在市場方面存在風(fēng)險。

5.3 技術(shù)和建設(shè)方面的風(fēng)險

對于公路橋梁的建設(shè)來說，其施工難度和建設(shè)區(qū)域的水文地質(zhì)條件有關(guān)，當(dāng)遇到氣候條件惡劣的情況會使得施工困難，此外，技術(shù)方面也會因為客觀條件而存在較大的差異。在建設(shè)過程中一般會因為信息不夠完備，使得建設(shè)方面出現(xiàn)一些變動，例如湖南省的公路橋梁建設(shè)，因為交通廳的需求使得實際的湖南省一處公路橋梁的收費站點轉(zhuǎn)移，從而解決湖南省全省的交通擁堵和收費排隊等難題。從實際采用PPP項目進行公路的橋梁的建設(shè)來說技術(shù)和正式的建設(shè)過程中就存在相應(yīng)的風(fēng)險，需要企業(yè)和政府共同重視。

6 針對存在風(fēng)險的應(yīng)對措施

6.1 制定相對健全的PPP項目制度和法律體系

PPP項目是雙向合作式的項目規(guī)劃，在項目的實際開展之前首先應(yīng)對當(dāng)?shù)氐闹贫群拖鄳?yīng)的法律規(guī)程做個詳細的了解。法律和當(dāng)?shù)氐囊恍┮?guī)章制度是經(jīng)營性公路橋梁PPP項目所能夠順利實施的堅實依靠，這不僅是由于此項目的一些重要環(huán)節(jié)和這些法律章程是息息相關(guān)的，如此項目從最開始的授權(quán)，設(shè)計到后續(xù)的管理與維護等都需要依靠法律制度作為實施的保障，而且是PPP項目開展過程中的一個較大影響風(fēng)險所決定的，在實際的建設(shè)過程中，一旦政府和相應(yīng)的制度發(fā)生較大的變化，需要政府和企業(yè)共同面對，提出合理的解決方法，降低相應(yīng)的制度變化所帶來的風(fēng)險。因此，對于開展PPP項目而言，需要切實地調(diào)查當(dāng)?shù)氐恼咧贫鹊淖兓攸c，企業(yè)和政府做好充分的溝通與交流，盡可能地聯(lián)系有關(guān)立法部門做好相應(yīng)的制度政策的變化的調(diào)研，政府也應(yīng)加強相關(guān)制度的完善，確保實際的公路橋梁的建設(shè)項目實施能夠有效地開展。

6.2 嚴(yán)格按照要求制定PPP項目的合同，規(guī)范合同的執(zhí)行

在PPP項目的開展和實施方面需要簽訂相應(yīng)的合同，而合同中的條款，除了常規(guī)內(nèi)容外，還包括一些風(fēng)險性的條款，需要政府和企業(yè)共同協(xié)商和斟酌，嚴(yán)格按照要求來制定相關(guān)的合同，并能夠有效地規(guī)范合同的執(zhí)行。而實際上，對于合同簽訂本身而言，就是一個極具風(fēng)險的行為，需要政府和企業(yè)共同建立起一個風(fēng)險分擔(dān)的機制或者制定相應(yīng)的簽訂合同。對于風(fēng)險較大的經(jīng)營性公路橋梁的PPP項目的簽訂而言，需要對合同中不同的風(fēng)險進行合理地分類，在需要的情況下，根據(jù)需求對合同中不同類別的風(fēng)險制定具體的風(fēng)險分擔(dān)計劃，確保企業(yè)和政府能夠在不同類型的風(fēng)險中可以科學(xué)地共同承擔(dān)自身應(yīng)該承擔(dān)的風(fēng)險。

6.3 保證公路橋梁PPP項目的相關(guān)信息的及時公開

公路橋梁PPP項目所利用到的相關(guān)信息需要及時、充分地公開，這樣一方面是讓經(jīng)營性的公路橋梁的相關(guān)建設(shè)信息被立法和執(zhí)法部門所接收，避免這些部門收到不對稱的相關(guān)信息，導(dǎo)致在實際的建設(shè)過程中出現(xiàn)相應(yīng)的信息不全所勒令停止建設(shè)的風(fēng)險。另一方面，政府和企業(yè)在信息方面需要做好最大限度地調(diào)研和挖掘，及時了解到有關(guān)政策的變動，市場的動態(tài)變化，社會的影響以及投標(biāo)的私人企業(yè)的真實資歷與能力。此外，私人企業(yè)在參與經(jīng)營性公路橋梁的建設(shè)過程中，也需要做好信息方面的調(diào)研，準(zhǔn)確地估量自身企業(yè)的中標(biāo)可能性，政府在相關(guān)政策制定方面的可靠性以及市場金融方面的變化趨勢等，充分了解這些信息，讓自身參與到經(jīng)營性的公路PPP項目的風(fēng)險降到最低。

7 結(jié)束語

經(jīng)營性公路橋梁的建設(shè)采取PPP項目進行，將政府和私人企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)方面的各自特點相結(jié)合，有利于充分發(fā)揮各自的建設(shè)優(yōu)勢。對于此項目的建設(shè)而言，其中的利益調(diào)節(jié)和風(fēng)險分擔(dān)是相對重要的，政府和企業(yè)需要根據(jù)建設(shè)需求的實際情況，進行充分的協(xié)商，開展高效率、低風(fēng)險，高收益的PPP項目的投建和運營。