縣域應急管理體制改革與機制創新問題研究
——以河南省安陽市文峰區為例

■田 宇

（安陽市文峰區應急管理局）

1 引 言

應急管理體制改革事關經濟發展基礎環境、事關社會平安穩定大局、事關廣大人民群眾的安康與福祉，是國家治理體系和治理能力現代化建設的重要一環。縣級作為應急管理體系中上承下達的重要節點、責任落實的重要主體，其應急管理體制改革與機制創新倍受上級與社會的關注，也牽動著媒體與群眾的視線。面對縣域應急管理體制改革進程中的問題與困難，河南省安陽市文峰區創造性地提出了“三個升華”工作思路，為破局改革難題、推動機制創新提供了值得參考借鑒的路徑。

2 縣域應急管理體制改革現狀和存在的問題與困難

2018年2月，黨的十九屆三中全會審議通過了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》，揭開了新時代黨和國家機構改革序幕。2018年3月,十三屆全國人大一次會議批準了國務院機構改革方案,其中決定組建應急管理部。這次國家層面的應急管理機構改革打破了原有的部門本位、條塊分割、自成體系的碎片化應急管理格局，實現了國家突發事件應對機構從過去綜合協調型向獨立統一型轉變，從“條塊化、碎片化”應急管理模式向“系統化、綜合化”應急管理模式轉變[1]。而后的一年時間里，省、市、縣三級應急管理部門陸續成立，截至2019年3月底，縣級已基本都成立了應急管理部門。

在進行機構改革同時，各縣（市、區）也在致力于推動相應的應急管理體制改革與機制創新，并取得了許多經驗與成績，如：新增職能與原有安全監管職能的協調定位、安全生產執法隊伍“雙重管理”[2]、防災減災救災組織體系的建設、應急管理知識的社會性宣教普及等等。在取得改革成績的同時，縣域應急管理體制改革也還存在著一些問題和困難，主要集中在基礎硬件體系建設薄弱、人員專業素質不足、應急意識滯后、社會環境氛圍淡薄等方面。如何破解改革難題，探索適應基層應急管理實際的改革與創新路徑，成為了擺在縣級黨委政府及其應急管理部門面前的一個現實性問題。

3 安陽市文峰區推進應急管理體制與機制創新工作思路

面對基層應急管理體制改革中的問題與困難，河南省安陽市文峰區在總結已有的部分實踐經驗基礎上，提出了“三個升華”工作思路及其配套的“十二條舉措”（三建并舉、四力齊發、五級聯動），謀求深入推進基層應急管理體制改革與機制創新，具有一定的參考借鑒價值，其具體思路如下：

3.1 “ 三建并舉”夯實“基礎硬件”，實現由單純安監機構（系統）向應急管理綜合機構（系統）的升華

3.1.1 建立迅捷可靠的應急救援隊伍

一是以區消防救援大隊為應急救援骨干力量，加強財力支持與物質基礎保障，提升職業榮譽感，充分發揮其在應急搶險和綜合救援中的“主力軍”作用， 在火災、地震、洪澇等重大災情發生時，保證第一時間趕至現場開展救援。

二是在鎮（辦）一級建立綜合應急救援隊伍，逐步吸納補充應急救援專兼職人員，定期開展應急救援演練，在演練中錘煉隊伍素質。

三是完善應急救援隊伍裝備保障，落實財政專項資金，逐步配齊配全個人防護裝備、應急通訊裝備、現場指揮設備和消防救援車輛等硬件，提升隊伍的綜合救災搶險與應急救援能力。

四是推動各類應急救援隊伍間協同合作的制度化和專業培訓演練的標準化，優化隊伍結構，推進應急救援力量體系協調發展[2]。

3.1.2 建立科學高效的應急管理信息化平臺

一是高標準打造應急指揮中心，利用信息化數字化手段全面強化應急值班值守、災害快速響應和可視化指揮調度能力，完成對生產安全事故、地質災害、洪澇災害、火災、突發公共衛生事件等不同災情的應急指揮[4]，使其成為涵蓋突發事件信息接報、應急指揮通訊、綜合信息調度、遠程視頻監控、遠程視頻會議等多種功能的應急反應處置“指揮中樞”。

二是無縫隙接駁上級相關信息系統，在歸口負責與股室間協同配合的基礎上，統合安全監管平臺、綜合統計直報、安全評價信息網上公開、安全生產行政執法統計、安全生產舉報信息統計、應急資源普查等多個專業信息系統的對接與管理，全面提升應急管理信息化水平與效能。

三是全方位鋪開“安全生產與防災減災救災”網格化地圖，按照“地緣相近、人文相連、居住相鄰、便于管理”的原則，將從社區（村）往下進一步細劃為若干監管網格，各網格根據區域內各類單位的類型特質、經營規模、產業特點、組織架構、人員狀況等情況，建立分部類、分行業（領域）的信息表庫和信息臺賬，實施動態管理。

3.1.3 建立完善周到的應急物資保障體系

一是理順應急物資調配與管理機制。區應急管理部門負責提出區級救災物資的儲備需求和動用決策，組織編制區級救災物資儲備規劃、品種目錄和標準，會同有關部門確定年度購置計劃，根據需要下達動用指令；區發展和改革部門根據物資儲備規劃、目錄、標準和購置計劃，負責區級救災物資的收儲、輪換和日常管理，根據動用指令按程序組織調出。

二是實施類目化的應急物資倉儲。按照通用應急救災物資、自然災害應急物資、事故災難應急物資、公共衛生事件應急物資、社會安全事件應急物資五大類目完善物資儲備，有效應對不同性質、類別的災難災害事件。

三是加強應急物資的科學配置和信息化管理，探索實物儲備和協議儲備相結合模式以及跨區域應急物資共存共享機制[3]。

3.2 “四力齊發”優化“應用軟件”，實現由“安監人”向“應急人”的升華

3.2.1 加強政治執行力

一是深入學習貫徹落實習近平總書記關于安全生產和應急管理工作指示精神。

二是深入推進區應急管理局黨組領導機制建設，全面強化和深化黨對應急管理工作的領導。

三是深入推進“五星級支部創建”，將區應急管理局機關黨支部打造成為推進安全發展和應急管理的基層戰斗堡壘。

3.2.2 提升綜合協調力

一是提升上連區委區政府（市應急管理局）下達鎮（辦）、社區（村）的縱向協調力。

二是提升統籌聯絡負有應急管理職責的區直有關部門的橫向協調力。

三是提升融合貫通生產經營單位、公共服務機構、社會組織和轄區群眾的多維協調力。

3.2.3 培養科技應用力

一是培養專用監督檢測設備、現場執法與調查取證分析設備、應急救援指揮裝備等現代化安全生產與應急管理技術設備的使用能力。

二是培養運用大數據進行應急管理形勢研判、信息調度和技術分析的能力。

三是培養運用現代科技完善專業工作和推進體制機制創新的意識與能力，實現應急管理隊伍整體科技素養的提升。

3.2.4 強化紀律保障力

一是嚴明工作紀律。以“紀律部隊”的標準和要求來抓班子帶隊伍，嚴格落實執法監察、應急值守、機關考勤等方面的工作紀律，樹立應急管理干部隊伍形象。

二是嚴肅作風紀律。深入貫徹落實中央八項規定精神，堅決查擺糾正“四風”問題，嚴格落實全面從嚴治黨“兩個責任”，堅持廉潔從政、嚴守法紀紅線，以優良的作風帶動應急管理各項工作深入推向前進。

三是嚴格落實監督執紀“四個全覆蓋”。按照文峰區紀委監督執紀“四個全覆蓋”工作要求，在教育、制度、監督和巡察整改四個方面真下功夫、下真功夫，常鳴教育警示、牢筑制度藩籬、狠抓監督自律、深化巡察整改，將區應急管理局打造成為落實監督執紀“四個全覆蓋”的“標兵機關”與“樣板單位”，為抓應急保安全促發展提供堅強的紀律保障。

3.3 “五級聯動”升級“操作系統”，實現由“大安全”工作格局向“大安全大應急大保障”工作格局的升華

在區委區政府層面,強化對轄區應急管理體制改革的組織領導與路徑設計；在區直有關部門和鎮（辦）層面，加強應急管理工作的責任落實；在科研服務機構層面，提供應急管理智技支撐。在外部監督力量層面，加大對應急管理工作的監督指導力度；在應急管理工作對象和轄區群眾層面，要積極參與、配合應急管理工作，實現“共建共贏”。

4 由安陽市文峰區“三個升華”工作思路得到的思考與啟迪

安陽市文峰區的“三個升華”工作思路,在推進縣域應急管理體制改革和機制創新方面，能夠帶來如下思考與啟迪：

第一，提高政治意識，明確方針導向。縣域應急管理體制改革和機制創新，必須以習近平總書記關于安全生產和應急管理工作指示精神為中心，提高政治意識,明確方針導向，從“應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分”[4]的高度來謀劃工作，切實擔負起習近平總書記叮囑的“促一方發展、保一方平安”的政治責任，嚴格落實責任制。

第二，加強和深化黨對應急管理工作的領導。縣域應急管理體制改革和機制創新，離不開縣級黨委及其應急管理部門黨組織的堅強領導。要加強和深化縣級黨委及其應急管理部門黨組織對應急管理工作的領導機制建設，在統籌規劃、隊伍建設、工作推進、責任落實、改革創新等方面充分發揮黨組織的核心領導作用，全面加強和深化黨對應急管理工作的領導。

第三，堅持系統改革與系統治理。縣域應急管理體制改革和機制創新，要以系統改革與系統治理為方針，從物質基礎條件、人員隊伍素質、應急生態環境等方面進行系統化的改革與治理，通過綜合改革創新來構筑“大安全大應急大保障”工作格局。