關(guān)于西藏自治區(qū)第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)生產(chǎn)的實踐與思考總結(jié)

關(guān) 穎 吳學(xué)峰 王德斌

（自然資源部第四地形測量隊，黑龍江 哈爾濱 150052）

0.引言

第三次全國國土調(diào)查（以下簡稱“國土三調(diào)”）作為全國性的基礎(chǔ)土地利用普查項目，以第二次全國土地調(diào)查成果為基礎(chǔ)，利用遙感影像解譯和實地調(diào)繪手段，全面細(xì)化和完善全國土地利用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，目的掌握翔實準(zhǔn)確的全國國土利用現(xiàn)狀和國土資源變化情況，進一步完善國土調(diào)查、監(jiān)測和統(tǒng)計制度，實現(xiàn)成果信息化管理與共享，滿足生態(tài)文明建設(shè)、空間規(guī)劃編制、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、宏觀調(diào)控、自然資源管理體制改革和統(tǒng)一確權(quán)登記、國土空間用途管制、國土空間生態(tài)修復(fù)、空間治理能力現(xiàn)代化和國土空間規(guī)劃體系建設(shè)等各項工作的需要。[1]

筆者參與了西藏自治區(qū)第三次全國國土調(diào)查項目，從初期的內(nèi)業(yè)編輯整理、外業(yè)資料收集與核對，到技術(shù)支持、過程質(zhì)量檢查、驗收整改等多個環(huán)節(jié)都曾參與，對國土三調(diào)遇到的一些問題及處理方法，都有一些自己的理解，主要從技術(shù)路線、質(zhì)量管理、協(xié)作交流三個方面扼要說明。

1.明確技術(shù)路線

第三次全國國土調(diào)查主要任務(wù)包括：土地利用現(xiàn)狀調(diào)查、土地權(quán)屬調(diào)查、專項用地調(diào)查與評價、國土調(diào)查數(shù)據(jù)庫建設(shè)、成果匯總[2]。實施方案與技術(shù)規(guī)程是全國統(tǒng)一的，根據(jù)地區(qū)不同的經(jīng)濟發(fā)展或者地方特色，各地區(qū)制定的專業(yè)技術(shù)設(shè)計書更加詳細(xì)、貼近自身實際情況，具體要求也不盡相同。

1.1 技術(shù)設(shè)計應(yīng)結(jié)合實地特色

項目初期制定各地區(qū)專業(yè)技術(shù)方案，要求技術(shù)人員對國家實施方案、技術(shù)規(guī)程有深入地了解；其次對地方現(xiàn)狀足夠了解，實地調(diào)查掌握現(xiàn)狀，包括地形、地貌、氣候、農(nóng)業(yè)特色等，基于地方特色制定有針對性的技術(shù)設(shè)計書。在本次西藏國土調(diào)查中，結(jié)合實地高海拔地形，西藏地域的特殊性，考慮人員安全，在設(shè)計之初15.3.1 圖斑舉證原則中明確要求“對于原二調(diào)數(shù)據(jù)為天然牧草地采集為內(nèi)陸灘涂的情況，屬于農(nóng)變未，一般應(yīng)舉證，但對于難以到達的區(qū)域，影像明顯支持的，可不舉證。”[3]即是針對西藏地域特殊性提出的設(shè)計內(nèi)容。

國土三調(diào)項目初期，對西藏試點縣進行實地調(diào)查，初始考慮西藏2 月、3 月降雪及初春封山會造成道路交通不便、大部分地區(qū)無法進入，故而提前進入圖斑實地舉證階段。在國家技術(shù)規(guī)程10.5.2 中明確規(guī)定“能夠反映圖斑實際利用現(xiàn)狀”，而實際舉證過程中，多數(shù)舉證照片由于積雪覆蓋造成實地高海拔部分舉證圖斑特征不明顯，無法明確圖斑類型造成舉證工作反復(fù)，延長工期，造成了相應(yīng)損失。此類問題在設(shè)計之初應(yīng)進行實地調(diào)查，計劃周全，以避免不必要的損失。

1.2 技術(shù)問題應(yīng)及時匯總反饋

項目過程中技術(shù)問題歸納匯總應(yīng)及時，反饋問題應(yīng)在第一時間對技術(shù)、作業(yè)人員進行針對性技術(shù)培訓(xùn)，防止技術(shù)路線偏移造成工作反復(fù)。在本次西藏國土三調(diào)初期發(fā)現(xiàn)的一些有爭議問題，在中期仍舊沒能得到明確解決方案，或兩次回復(fù)意見不一致等，造成工作重復(fù)。如關(guān)于西藏地區(qū)用河邊石頭搭建的羊圈，是否按農(nóng)村宅基地認(rèn)定，導(dǎo)致后期重新外業(yè)舉證；西藏很多地方難以到達甚至無法到達，導(dǎo)致圖斑無法實地舉證，此種情況一直到后期尚未明確；西藏地區(qū)基礎(chǔ)資料匱乏、現(xiàn)存資料大部分為紙質(zhì)材料且現(xiàn)勢性較差，已有資料如何使用等類似技術(shù)問題未能及時反饋，對工作的順利開展造成了一定困難。及時匯總，迅速反饋，建立完善的問題反饋解決機制，構(gòu)建高效率通道，使技術(shù)問題能夠迅速得到解決，以保障項目順利、有序進行。

1.3 技術(shù)路線應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行統(tǒng)一

對于技術(shù)路線一定要明確，嚴(yán)格統(tǒng)一執(zhí)行，并且對相關(guān)工作人員定期進行指導(dǎo)培訓(xùn)，甚至是針對某個技術(shù)問題進行培訓(xùn)指導(dǎo)，保證穩(wěn)扎穩(wěn)打，避免造成不必要的生產(chǎn)浪費。在本次生產(chǎn)過程中，多家單位共同承擔(dān)西藏自治區(qū)的國土三調(diào)工作，對于技術(shù)問題及時溝通，保證總體技術(shù)路線統(tǒng)一，對項目整體統(tǒng)一進行起到了保駕護航的作用。如在調(diào)查飛入飛出地時嚴(yán)格按照“飛入地調(diào)查，飛出地匯總”[3]的原則開展調(diào)查，保證調(diào)查成果不重、不漏；對現(xiàn)狀為耕地的地塊，無論是土地整治、農(nóng)民自主開發(fā)或是復(fù)墾項目立項與否，均按照實地耕地范圍調(diào)查，確保調(diào)查成果的真實性，現(xiàn)勢性；已建成的道路兩旁屬征地范圍內(nèi)的林帶，按公路調(diào)查，征地范圍外的按現(xiàn)狀調(diào)查；對于征地范圍不明確的，公路兩側(cè)行樹單側(cè)1 行的綜合到公路圖斑調(diào)查，單側(cè)2 行（含）以上的應(yīng)劃分單獨圖斑按現(xiàn)狀調(diào)查等技術(shù)問題就解決方案達成一致。技術(shù)路線的嚴(yán)格執(zhí)行統(tǒng)一對項目順利有序進行、調(diào)查成果一致起到強有力的保障作用。

2.重視質(zhì)量管理

質(zhì)量一直都是測繪生產(chǎn)的核心。國土三調(diào)項目要求重視質(zhì)量，以掌握真實的土地信息為目標(biāo)，注重各個環(huán)節(jié)的質(zhì)量，做到每一個環(huán)節(jié)都能牢牢地把控住質(zhì)量，最終成果的質(zhì)量一定是合格的。這不僅僅是口號，要有實實在在的目標(biāo)、方法和要求。

2.1 明確質(zhì)量要求

國土三調(diào)項目在生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)都有不同的工作目標(biāo)和質(zhì)量要求，如在矢量采集階段，對采集精度有嚴(yán)格要求；在外業(yè)舉證階段，對舉證照片質(zhì)量、地類判定有嚴(yán)格要求；在資料核對階段，對資料搜集是否全面，利用是否合理有嚴(yán)格要求。西藏存在大面積二調(diào)地類認(rèn)定為天然牧草地，現(xiàn)三調(diào)根據(jù)高分影像調(diào)查為灘涂用地的情況，根據(jù)技術(shù)規(guī)程“農(nóng)用地改未利用地要求必須實地舉證”，但西藏屬高原特殊地區(qū)，好多地方難以到達，考慮到西藏實地交通情況與人員安全問題，可采用相似圖斑類型舉證。雖然國家已經(jīng)下發(fā)統(tǒng)一的技術(shù)質(zhì)量要求，但根據(jù)地方特色不同，制定符合自己單位的成果質(zhì)量要求是極其重要的，能夠明確任務(wù)要求，對于減少錯誤、提高效率有巨大的幫助。

2.2 全過程質(zhì)量監(jiān)督

全過程質(zhì)量監(jiān)督在全行業(yè)近年都有較高的出現(xiàn)頻率，即全過程、全方位的質(zhì)量監(jiān)督與檢驗，對生產(chǎn)中的各個環(huán)節(jié)進行質(zhì)量檢驗，細(xì)致地把控質(zhì)量，達到一次性產(chǎn)品合格。本次國土三調(diào)包含的生產(chǎn)步驟很多，從DOM的制作檢驗、矢量數(shù)據(jù)的生產(chǎn)檢驗、資料與矢量數(shù)據(jù)整合、各級數(shù)據(jù)庫建庫等步驟，以及更多細(xì)致的環(huán)節(jié)，一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)質(zhì)量問題，很容易造成后面環(huán)節(jié)需要返工。在本次生產(chǎn)過程中，嚴(yán)格把控質(zhì)量關(guān)，各個環(huán)節(jié)安排質(zhì)檢人員進行全過程監(jiān)督檢驗，在生產(chǎn)階段全程參與，而不僅僅是在驗收時候才進行質(zhì)量檢驗是本次任務(wù)順利完成的重要保障。

2.3 多級檢查制度

在作業(yè)部門自我檢查外，國土三調(diào)項目對成果采用分階段和分級檢查來確保成果質(zhì)量的真實性和準(zhǔn)確性。分階段檢查即每一階段成果需經(jīng)過檢查合格后才可以進行下一個階段，對成果進行階段性驗收，以避免將錯誤帶入下階段工作，確保調(diào)查成果的正確性。而分級檢查制度在實施方案中被明確提出，“為了保證調(diào)查成果的真實性和準(zhǔn)確性，按照三調(diào)有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的要求，建立調(diào)查成果的縣市級自檢、省級檢查、國家級核查三級檢查制度。”[1]縣市級自檢是縣級以上地方人民政府對本行政區(qū)域的國土調(diào)查負(fù)總責(zé)，針對成果的完整性、規(guī)范性、真實性和準(zhǔn)確性，以外業(yè)實地檢查為主，現(xiàn)場檢查圖斑地類、權(quán)屬及相關(guān)調(diào)查內(nèi)容的正確性，對調(diào)查成果進行100%全面自檢、成果整改，并報市級檢查和匯總。市級組織對縣級調(diào)查成果進行檢查和匯總，以其自檢記錄為基礎(chǔ)，重點檢查其成果完整性和規(guī)范性，形成地級檢查報告報送省級檢查；省級全面檢查內(nèi)容包括縣級調(diào)查成果、地級匯總成果，采用內(nèi)、外業(yè)相結(jié)合的方式對報送成果的圖斑地類、邊界、屬性標(biāo)注信息等與遙感影像、舉證照片和實地現(xiàn)狀的一致性重點檢查；通過人機交互的檢查方式，數(shù)據(jù)庫邏輯正確性、面積正確性、空間關(guān)系正確性及相關(guān)匯總表格成果的正確規(guī)范性等內(nèi)容進行檢查。根據(jù)檢查結(jié)果，組織調(diào)查成果整改，報送全國三調(diào)辦。國家級核查要求對調(diào)查成果進行全面核查，針對重要技術(shù)要點如原有耕地內(nèi)部二級類變化圖斑、新增建設(shè)用地圖斑等進行檢查，包括內(nèi)業(yè)人機交互檢查、“互聯(lián)網(wǎng)+”在線核查、外業(yè)實地核查三種方式。多級檢查制度的確立及其方式互補的檢查手段，對控制調(diào)查成果的真實性、準(zhǔn)確性起到了至關(guān)重要的作用。

3.組織溝通、加強協(xié)作

國土三調(diào)項目并不是傳統(tǒng)的測量項目，傳統(tǒng)測繪要求眼見為實，實地為準(zhǔn)，如道路測量、工程測量對成果數(shù)學(xué)精度要求極高；地理國情監(jiān)測項目要求“所見即所得”，重視實地現(xiàn)狀的準(zhǔn)確性。國土三調(diào)在精度、準(zhǔn)確性方面同樣要求嚴(yán)格，但在廣度、深度上卻有了更進一步地挖掘，如濕地保護區(qū)的調(diào)查、推土區(qū)的調(diào)查、臨時用地的調(diào)查、各類自然資源保護區(qū)范圍界線、永久基本農(nóng)田調(diào)查等。

由于三調(diào)成果涵蓋范圍廣，涉及部門多，任務(wù)承擔(dān)部門不可避免地要與各級部門進行協(xié)調(diào)溝通，在土地利用現(xiàn)狀調(diào)查階段需要與當(dāng)?shù)赝恋夭块T溝通，對其種植屬性做出準(zhǔn)確判斷，外業(yè)舉證人員現(xiàn)場只能看到現(xiàn)狀是否耕種，休耕、退耕還林等等屬性還需與當(dāng)?shù)厝藛T溝通，提供依據(jù)；在權(quán)屬調(diào)查階段，需要將農(nóng)村集體土地確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫中確定的權(quán)屬界線轉(zhuǎn)繪到國土調(diào)查底圖上，資料獲取以及資料利用也需要與當(dāng)?shù)卣块T進行溝通；圖斑細(xì)化包括耕地細(xì)化調(diào)查、工業(yè)用地細(xì)化標(biāo)注、草地標(biāo)注、種植園地細(xì)化標(biāo)注等僅憑影像判定遠遠不夠，工業(yè)用地標(biāo)注有火電工業(yè)用地、鋼鐵工業(yè)用地、水泥工業(yè)用地、煤炭工業(yè)用地、玻璃工業(yè)用地、電解鋁工業(yè)用地六類[2]，通過與相關(guān)部門工作人員以及當(dāng)?shù)鼐用竦臏贤ń涣鳎軌蚩焖俑咝У氐玫酱鸢福趦?nèi)業(yè)就解決一部分問題，減少外業(yè)工作量。良好的組織溝通、團結(jié)協(xié)作對調(diào)查成果的正確性具有保駕護航的作用，為最終成果通過驗收提供強有力的保障。

4.結(jié)束語

分析第三次國土調(diào)查實際生產(chǎn)遇到的問題、歸納解決方法，完善的科學(xué)技術(shù)管理與質(zhì)量管理手段，能夠為時點核準(zhǔn)順利進行提供基礎(chǔ)保障。國土三調(diào)的資料來源多樣、時效性較強，涉及內(nèi)容涵蓋廣泛，面對如此復(fù)雜的項目，單純提高工作強度和工作時間是不合理的。就目前而言，在技術(shù)手段上如何提高自動化程度解放人力才是以后的發(fā)展方向，如國土三調(diào)外業(yè)過程中對難以到達地區(qū)的無人機拍照舉證，內(nèi)業(yè)矢量化過程中的遙感影像自動解譯。

“科技是第一生產(chǎn)力”，隨著科技快速發(fā)展，不斷學(xué)習(xí)先進技術(shù)手段、提高對先進技術(shù)手段的利用率，才能對時點核準(zhǔn)高效率、高質(zhì)量完成驗收提供強有力的科技保障。