水點(diǎn)源排污許可證的主體內(nèi)容探討

宋國(guó)君 黃新浩

水點(diǎn)源排污許可證的主體內(nèi)容探討

宋國(guó)君 黃新浩

點(diǎn)源排污許可證制度是一個(gè)能夠?qū)F(xiàn)有點(diǎn)源排放控制政策整合起來的“一證式管理”的綜合性制度，用一個(gè)排污許可證的形式，將政府部門對(duì)點(diǎn)源的全部排放控制要求明確和清楚地記載到排污許可證中，具有法律效力。

排污許可證制度

排放污染物是違法的，除非得到排污許可。排污許可證是行政機(jī)構(gòu)依法特許某排污單位按照排污許可要求排放污染物的執(zhí)照，是典型的行政許可。

《行政許可法》（2004）定義行政許可為：“行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為。”具體而言，排污許可是直接涉及污染源排放控制事項(xiàng)的行政許可，是環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)根據(jù)排污單位申請(qǐng)，依據(jù)法定程序?qū)ι暾?qǐng)進(jìn)行審查，準(zhǔn)予其在滿足特定的條件下排放污染物的行為，并將要求記載到排污許可證中。《水污染防治法》（2008）確立國(guó)家實(shí)行排污許可制度，賦予排污許可證法律地位，使之在法律上符合《行政許可法》對(duì)行政許可的界定。

排污許可是污染源排放控制的執(zhí)法和守法文件。排污許可證本身是形式、是載體，其內(nèi)容是關(guān)于點(diǎn)源排放控制要求的所有法規(guī)規(guī)定。行政管理部門以排污許可證作為執(zhí)法文書，所有核查的內(nèi)容和方法以及違法判定的標(biāo)準(zhǔn)都明確寫在排污許可證中。排污單位須遵守排污許可證的要求，通過監(jiān)測(cè)、記錄和報(bào)告等方式向管理部門證明守法狀況。

點(diǎn)源排污許可證應(yīng)包含對(duì)該點(diǎn)源排污單位的全部水污染物排放控制要求，即該排污單位全部排放控制單元（包括其中的非點(diǎn)源）的排放限制、排放監(jiān)測(cè)方案、監(jiān)測(cè)管理記錄和守法報(bào)告要求。

點(diǎn)源排污許可證制度的最終目標(biāo)是保障地表水質(zhì)達(dá)標(biāo)，直接目標(biāo)是明確告知排污單位需要遵守的事項(xiàng)，根據(jù)排污許可證的規(guī)定提供守法證據(jù)，供發(fā)證機(jī)構(gòu)審查和核查，確保污染源連續(xù)達(dá)標(biāo)排放。《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（2015）第二十三條明確說明要加強(qiáng)許可證管理，禁止無證排污或不按許可證規(guī)定排污，深化了排污許可證在水污染物排放控制管理中的重要角色。

我國(guó)的點(diǎn)源排污許可證制度建設(shè)則剛剛開始。之前的排污許可證制度，無論是定位、內(nèi)容、制度建設(shè)等距本文論述的點(diǎn)源排污許可證制度都有一定差距，本文對(duì)此也不再展開討論，特此說明。

點(diǎn)源排污許可證的他山之石

水污染源通常劃分為點(diǎn)源和非點(diǎn)源。美國(guó)《清潔水法》（CWA）第502條將點(diǎn)源定義為：“任何能夠識(shí)別的、封閉的和非連續(xù)的載體，能夠通過以下渠道產(chǎn)生或可能產(chǎn)生污染物排放，如管道、溝渠、通道、隧道、導(dǎo)水管、取水井、離散裂縫、容器、軌道車輛、集中畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、器皿或其他浮動(dòng)船只等。點(diǎn)源不包括農(nóng)業(yè)暴雨排放及農(nóng)業(yè)灌溉回流。”

點(diǎn)源一般包括工商業(yè)點(diǎn)源和市政點(diǎn)源兩類，工商業(yè)點(diǎn)源通常是一個(gè)具有獨(dú)立法人的市場(chǎng)單元，市政點(diǎn)源具體包括城市污水處理廠和其他污水處理設(shè)施等。按照污染物排放去向還可將點(diǎn)源分為直接排放源和間接排放源。直接排放源直接排放污水進(jìn)入天然水體，間接排放源則先排放污水到市政污水處理廠，處理之后再進(jìn)入天然水體。除點(diǎn)源之外的水污染物排放源就劃入非點(diǎn)源的范疇，典型非點(diǎn)源主要包括城市暴雨徑流、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源、公路非點(diǎn)源、礦山非點(diǎn)源、林業(yè)非點(diǎn)源等。

美國(guó)點(diǎn)源排污許可證制度發(fā)展至今，其覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，內(nèi)容不斷規(guī)范和細(xì)化。《清潔水法》（CWA）下的國(guó)家污染物排放削減制度（National Pollutants Discharge Elimination System，簡(jiǎn)稱NPDES）是美國(guó)地表水管理的核心內(nèi)容。該制度規(guī)定所有排入天然水體的點(diǎn)源（包括工商業(yè)點(diǎn)源和市政點(diǎn)源，稱為直接源）都必須獲得NPDES許可證，否則便是違法。排入城市下水系統(tǒng)進(jìn)入二級(jí)城市污水處理廠工商業(yè)點(diǎn)源（稱為間接源），則需要獲得預(yù)處理排污許可證，滿足市政污水處理廠的相應(yīng)要求，從而保證污水處理廠的正常運(yùn)行。對(duì)于城市暴雨排放，也參照點(diǎn)源NPDES許可證建立了暴雨許可證；對(duì)于其他面源排放活動(dòng)，則通過TMDL計(jì)劃、最佳管理實(shí)踐（BMP）等對(duì)污染進(jìn)行控制，這些具體的管理計(jì)劃和控制項(xiàng)目同樣也是基于許可證管理的思路而制定的。

這一系列政策表明，排污許可證制度在水污染物排放控制政策體系中占據(jù)著最為核心的地位。對(duì)于地下水污染物的排放控制，也執(zhí)行類似NPDES的排污許可證制度，只是排放控制的要求更加嚴(yán)格。

點(diǎn)源排污許可證的主體內(nèi)容

我們所探討的點(diǎn)源排污許可證應(yīng)包含了對(duì)該點(diǎn)源排污單位的全部水污染物排放控制要求，即該排污單位全部排放控制單元的排放限制（包括排放限值和描述性要求）、排放監(jiān)測(cè)方案、監(jiān)測(cè)管理記錄和守法報(bào)告要求。

排放許可申請(qǐng)報(bào)告

依據(jù)《行政許可法》，“公民、法人或者其他組織從事特定活動(dòng)，依法需要取得行政許可的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)。”排放許可申請(qǐng)作為核發(fā)排污許可證的前置條件，應(yīng)當(dāng)遵循國(guó)家和地方現(xiàn)行有效的各項(xiàng)點(diǎn)源污染排放監(jiān)管政策要求。排污許可證申請(qǐng)報(bào)告包括許可申請(qǐng)單位基本信息、產(chǎn)排污環(huán)節(jié)、監(jiān)測(cè)和排放狀況、未達(dá)標(biāo)環(huán)節(jié)的達(dá)標(biāo)計(jì)劃等內(nèi)容（詳見圖1）。

發(fā)證機(jī)構(gòu)對(duì)申請(qǐng)報(bào)告的完整性、真實(shí)性進(jìn)行審核，以確定是否滿足制定排污許可證的要求。

排放許可證的具體制定

圖1 水排污許可證申請(qǐng)報(bào)告主要內(nèi)容

排放許可證是發(fā)證機(jī)構(gòu)依法根據(jù)排污許可證申請(qǐng)報(bào)告制定的法律文書，排污許可證主要包括點(diǎn)源的排放限值、主要產(chǎn)排污環(huán)節(jié)的管理和監(jiān)測(cè)要求、受納水體的水質(zhì)監(jiān)測(cè)要求、記錄和報(bào)告要求等。

第一，排放口及受納水體的水質(zhì)目標(biāo)。排污許可證應(yīng)首先記載排污單位的排放口信息，包括按照國(guó)家相應(yīng)法規(guī)要求設(shè)置環(huán)境保護(hù)圖形標(biāo)志牌。還應(yīng)對(duì)受納水體進(jìn)行描述和說明，包括水體名稱、所屬類別（河流、湖泊或海洋等）和水質(zhì)目標(biāo)（水體功能區(qū)劃等級(jí)和對(duì)應(yīng)地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)）。無論地表水水體質(zhì)量是否超標(biāo)，點(diǎn)源排放標(biāo)準(zhǔn)都要按照地表水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的要求設(shè)定。此外，還應(yīng)對(duì)流域水質(zhì)規(guī)劃的要求作出明確回應(yīng)。

第二，排污口的排放限值。點(diǎn)源排放限值按照排污口制定，是排污許可證的核心，包括對(duì)污染物排放的數(shù)值限制和定性的描述要求。目前我國(guó)實(shí)行的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)仍是以污染控制技術(shù)為主，點(diǎn)源的排放限值為一個(gè)定值，不符合地表水質(zhì)生物急性中毒和慢性中毒的科學(xué)規(guī)律，難以保障地表水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)NPDES許可證中包括了兩個(gè)層面的排放標(biāo)準(zhǔn)，即基于技術(shù)的排放限值和基于水質(zhì)的排放限值，確保了該源排入的天然水體的水質(zhì)達(dá)標(biāo)。

2015年12月4日，環(huán)保部部長(zhǎng)陳吉寧在京表示，環(huán)保部正在開展排污許可制度改革的頂層設(shè)計(jì)，研究出臺(tái)污染物排放許可制的實(shí)施方案，初步考慮用5年或更長(zhǎng)一點(diǎn)的時(shí)間，將排污許可制度建設(shè)成為固定點(diǎn)源環(huán)境管理的核心制度。cnsphoto供圖

基于技術(shù)的排放限值按照行業(yè)制定。排放限值導(dǎo)則通常為績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，以單位產(chǎn)品污染物排放量為單位，包括日最大值和月平均值兩個(gè)限值。在為工業(yè)點(diǎn)源制定基于技術(shù)的排放限值時(shí)，可根據(jù)需要，將排放限值導(dǎo)則中的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)換成濃度限值和日排放量、月排放量的限值。

當(dāng)基于技術(shù)的排放限值仍然無法達(dá)到受納水體的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，則必須制定基于地表水質(zhì)的排放限值。基于水質(zhì)的排放限值的制定需要參考受納水體的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，并分析污水和受納水體的混合特征。當(dāng)污水和受納水體快速完全混合時(shí)，可使用簡(jiǎn)單質(zhì)量守恒方程預(yù)測(cè)受納水體中污染物濃度；當(dāng)污水和受納水體不完全混合時(shí)，則會(huì)允許考慮環(huán)境稀釋，例如建立混合區(qū)。混合區(qū)是限定的水體區(qū)域或水量，在這里污水將進(jìn)行初次稀釋，混合區(qū)不得損害水體的完整性，且不能對(duì)通過混合區(qū)的水生生物造成急性中毒。此時(shí)，可通過水質(zhì)模型預(yù)測(cè)受納水體中污染物濃度，從而將水體的水質(zhì)基準(zhǔn)轉(zhuǎn)換為相應(yīng)點(diǎn)源的排放限值。

除定量的排放限值外，還包括主要產(chǎn)排污設(shè)施的與排放有關(guān)的描述性要求，以及該點(diǎn)源內(nèi)非點(diǎn)源的排放控制要求。

第三，監(jiān)測(cè)、記錄和報(bào)告要求。監(jiān)測(cè)方案的制定包括：監(jiān)測(cè)點(diǎn)位布設(shè)、監(jiān)測(cè)頻次、監(jiān)測(cè)項(xiàng)目、樣品收集方法、分析方法等。監(jiān)測(cè)的目的是收集證據(jù)，說明排放污染物符合許可要求，評(píng)估點(diǎn)源的守法狀態(tài)，同時(shí)在監(jiān)測(cè)到違法行為時(shí)，為任何有必要的執(zhí)法行動(dòng)創(chuàng)造基礎(chǔ)。監(jiān)測(cè)地點(diǎn)的選擇要保證能夠測(cè)量污水流量和污染物濃度，取得的樣本要能代表污染物的排放情況。除監(jiān)測(cè)排放口外，還應(yīng)在受納水體上游和下游分別布設(shè)監(jiān)測(cè)點(diǎn)位，直接衡量出點(diǎn)源污染物排放對(duì)受納水體的影響。監(jiān)測(cè)頻次的設(shè)置應(yīng)考慮數(shù)據(jù)需求和排污單位的潛在成本，根據(jù)具體情況而定，可視工業(yè)點(diǎn)源長(zhǎng)期守法狀況進(jìn)行相應(yīng)的增加或降低，以此激勵(lì)點(diǎn)源合規(guī)排放。常見取樣方法包括代表取樣瞬時(shí)情況的瞬時(shí)取樣和一段時(shí)間內(nèi)連續(xù)取樣或混合不連續(xù)樣品得來的混合取樣。國(guó)家環(huán)境保護(hù)部門應(yīng)制定統(tǒng)一的樣品分析方法，保證不同操作者進(jìn)行監(jiān)測(cè)的結(jié)果都具有準(zhǔn)確性和可比性。

監(jiān)測(cè)記錄應(yīng)包括以下因素：采樣的數(shù)據(jù)、地點(diǎn)、時(shí)間；采樣者姓名；數(shù)據(jù)分析內(nèi)容；數(shù)據(jù)分析者的姓名；使用的分析方法；分析結(jié)果等。監(jiān)測(cè)記錄并不需要全部記載在報(bào)告中，而是作為企業(yè)守法證據(jù)進(jìn)行保留，同時(shí)作為現(xiàn)場(chǎng)核查的資料。所有監(jiān)測(cè)記錄要求至少保存5年，且可根據(jù)管理部門的要求而延長(zhǎng)。

CNSphoto供圖

報(bào)告是對(duì)持證單位守法的基本要求，主要包括月度監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)報(bào)告、半年度偏差報(bào)告、年度守法報(bào)告、違規(guī)報(bào)告和污染事故報(bào)告。年度報(bào)告定位為總結(jié)性報(bào)告，包括監(jiān)測(cè)說明、年度達(dá)標(biāo)排放情況、偏差出現(xiàn)情況和擬定的達(dá)標(biāo)計(jì)劃等。這些報(bào)告都應(yīng)當(dāng)公開。

點(diǎn)源排污許可證制度的實(shí)施

點(diǎn)源排污許可證制度是一個(gè)能夠?qū)F(xiàn)有點(diǎn)源排放控制政策整合起來的“一證式管理”綜合性制度，用一個(gè)排污許可證的形式，將政府部門對(duì)點(diǎn)源的全部排放控制要求以規(guī)范性文件明確和清楚地記載到許可證中，具有法律效力。許可證的有效期通常為5年，有效期滿后需要向政府部門提出更新申請(qǐng)。

政府部門的職責(zé)就是制定許可證的具體實(shí)施條例，監(jiān)督許可證的發(fā)放、執(zhí)行以及核查守法證據(jù)，規(guī)范行政執(zhí)法。同時(shí)，根據(jù)污染物付費(fèi)原則，排污單位可根據(jù)政府要求繳納一定的許可證費(fèi)。當(dāng)排污單位違反許可證要求時(shí)，則會(huì)受到相應(yīng)處罰。為了達(dá)到制止違法行為的目的，行政處罰力度要加大，提高排污單位的違法成本。通過守法監(jiān)測(cè)、記錄和報(bào)告，解決政府和排污單位排放信息不對(duì)稱的難題，可為更加合理的環(huán)境保護(hù)決策奠定基礎(chǔ)。

雖然目前我國(guó)還未形成健全的點(diǎn)源排污許可證制度體系，但是已經(jīng)具備了條件和基礎(chǔ)。2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第四十五條明確提出“國(guó)家依照法律規(guī)定實(shí)行排污許可管理制度”；2015年《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》則進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)加緊制定水排污許可證相關(guān)政策。在此背景和契機(jī)下，如今我國(guó)的污染治理技術(shù)水平、管理水平已經(jīng)足夠支持排放標(biāo)準(zhǔn)體系的不斷升級(jí)，通過整合我國(guó)現(xiàn)有對(duì)點(diǎn)源排放控制的政策，同時(shí)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家成熟的排污許可證制度體系寶貴經(jīng)驗(yàn)，重新設(shè)計(jì)以保障水質(zhì)達(dá)標(biāo)為目標(biāo)的點(diǎn)源排污許可證制度，對(duì)于我國(guó)水環(huán)境質(zhì)量的改善顯得尤為急切和重要。

（作者單位：中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院）