發展型社會政策視角下“村改居”失地農民的市民化研究

巫和祥

摘要“村改居”社區作為新型城鎮化的產物，已經在全國大范圍地推廣，各地紛紛實行，但所產生的問題也越發增多。其中土地城市化明顯快于人的城市化，導致‘村改居”失地農民的市民化進程受到嚴重阻礙，產生了一系列社會風險。而發展型社會政策對農民市民化具有一定的指導意義和可行性，因此本文借鑒發展型社會政策理念，梳理失地農民市民化的現狀，并運用發展型社會政策理論提出促進農民市民化的建議。

關鍵詞 “改居” 農民 市民化 發展型社會政策

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A DOI： 10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.01.324

一、問題的提出

自從十八大提出了新型城鎮化的概念后，新型城鎮化已經逐漸成為我國新時期戰略發展的重要內容。而新型城鎮化主要是通過農村人口向非農人口轉移，農村土地向城市土地轉變，向城市集中，逐漸形成新型城鎮，由此促進農村的經濟發展。然而近年來，隨著全國各地城市化的大力推進，城市人口日益增加、城市范圍、規模不斷擴大，許多農村土地被劃分進城市的行政區域內，從而形成了在我國城市化進程中特有的“村改居”社區。

二、文獻綜述

（一）關于村改居的相關研究

所謂“村改居”，即隨著我國城市化發展戰略的推進，將一些具有經濟發展潛力、經濟實力較好、受城市發展被制約的農村地區進行城市改造，帶動其進入城市化發展的過程。在1978年，我國的城市化率僅僅只有16.82%，但隨著我國不斷推進城市社區發展工作，到2016年，我國的城市化率已經達到56.1%。由此看來，“村改居”社區工作的發展大力的促進了我國城市化進程。

“村改居”社區失地農民在進入城市生活后，并不能完全保障與城市居民享受同等的服務，比如社會保障、醫療保障等方面，從而影響了失地農民市民化的進程。趙定東、袁麗麗學者（2016）通過城市居民、農民、村改居居民三類群體在醫療保障、養老保障、就業保障、住房保障等社會保障方面的差異分析，得出村改居居民存在社會保障不公平、參與社保困難、持續繳費能力不足的現象。這一現象說明村改居工作無法提供“村改居”居民相應的社會保障服務，而出現一系列可持續困境。宋悅華、李曦學者（2013）認為“村改居”社區工作建設沒有統一的標準，從而出現了征地補償款普遍較低、失地農民的城市就業得不到保障、城市社會保障不能落實到位等現象，嚴重影響了城市化進程的局面。

（二）關于農民市民化的相關研究

農民市民化是一個長期的過程，具有可持續性，同時它也是人類發展歷史的趨勢、城市發展進程中的必然現象。孟納納學者（2017）從城市化發展水平、政策制度、城鄉文化隔閡、農民自身因素四個方面來探討我國農民市民化的制約因素。陳國梁學者（2019）提出失地農民自身對市民化顧慮的問題，在農民群體中，是存在不同觀念的。主要的態度有兩種，也呈現出兩極分化的趨勢，主要是來自不同的年齡階層的農民群體。以及關于農民工融入城市的問題，最主要表現在生活習慣和生活方式方面，其次，城市生活的居住環境和出行方式的改變，都會讓失地農民們不適應，從而形成滯后的城市融入。

三、發展型社會政策對農民市民化的指導意義

阿馬蒂亞·森（2010）學者注重以自由為核心的發展理論，發展型社會政策應該增加人的可行能力，實現真正的自由為實質而消除貧困。發展型社會政策主要是以投資為核心理念，關注各個方面的協調發展，實現社會全面的可持續發展。

而目前我國的城市化進程中，也出現了“強制城市化”“盲目城市化”等局面，“村改居”后的失地農民也呈現“被城市化”“被市民化”的城市居民，只注重“表面工程”，不理解城市化的內涵，這在一定程度上導致了城市化后的社會風險日益增加。城市化應該是土地、人的城市化共同推進，進而推動社會整體的城市化，而不僅是戶籍、土地城市化。這樣的城市化也不會體現城市化本身的價值和內涵，而且在進程中也會出現各種各樣的問題。比如，“村改居”失地農民在失去農耕土地后，就相當于失去了生計方式，再加上無其他生計技能，無法適應城市的工業技術。而且失地農民進入城市生活后，生活環境、衛生習慣、生活節奏、消費習慣等轉變，如沒有較好的適應能力，那么將會在城市生活中得不到保障，所面臨的困難重重。

發展型社會政策是伴隨全球化的發展而應運而生的，應對社會風險是社會政策的核心功能。隨著我國“村改居”社區工作的不斷深入，也突顯了一系列的社會風險，我們不能只注重經濟、政治方面的風險，而忽略失地農民自身所帶來的風險。發展型社會政策注重對人力資本的投資，以人為本，對人的發展提出更高的要求，這是一個漫長的過程，不是一蹴而就的。而“村改居”失地農民市民化也是一個漫長的過程，需要社會政策的推進，持續性的對失地農民進行投資，使他們盡快融入城市生活。這一點與發展型社會政策非常契合，注重對失地農民的持續性發展，不是短暫的指導，注重人力資本的投資，挖掘人的潛力。充分發揮失地農民的主體性和潛力，提升整體的文化素質，從而盡快融入城市居民的生活中，真正的實現失地農民市民化。

四、“村改居”失地農民的市民化現狀

（一）城市生活節奏適應情況

如今城市越來越快的生活節奏與工業化的生產方式密切相關，而“村改居”社區失地農民要想適應城市生活節奏，必須要適應城市的工業化生產方式，其中最大的轉變就是時間概念的不同。工業化生產方式的時間概念與傳統的農業生產方式相比，更加精確、時間觀念更強，注重每一分每一秒的生產效率，從而導致城市生活節奏也隨之加快。

（二）城市消費習慣適應情況

在“村改居”社區失地農民剛獲得征地拆遷補償款的一段時間內，對于住房裝修、家電設施等硬性消費需求很強，消費水平較高、具有較強消費心理。但隨著硬性消費需要得到滿足，征地占地補償款逐漸減少時，其消費心理出現擔憂，這是“村改居”社區失地農民城市消費習慣適應的典型特點。在隨后的一段時間內，失地農民的消費水平會依據就業情況和收入狀況呈現兩種趨勢，一方面為已就業或具有較好收入的失地農民，消費水平會得到保持，并進一步接近城市居民的消費觀念。另一方面為未就業或沒有較好收入的失地農民，消費擔憂心理會進一步加重，消費水平會逐漸降低，對于城市的消費觀念呈消極態度。

（三）城市社會交際適應情況

對于城市社會交際適應情況來說，良好的社會交際關系是促進“村改居”社區失地農民盡快適應城市生活的最好途徑，但是在調查中發現，“村改居”社區失地農民很難形成一個良好的社會交際關系，與城市社區生活的環境有很大的影響。在農村中，每家每戶在長期的交往過程中都已經形成了良好的交際氛圍，而且自由的居住環境也讓每家每戶都能很好的進行互幫互助。在“村改居”過后，居住環境的改變，社區氛圍的不同讓很多失地農民都難以適應“不串門、鄰居不打招呼”等現象，所以很難形成一種良好的社會交際氛圍。

五、發展型社會政策視角下促進失地農民市民化的建議

（一）投資人力資本

米奇利、謝諾登學者作為發展型社會政策的長期倡導者認為，人力資本不僅包括個人的知識基礎和職業技能以外，還包括個人的健康、精力等方面。大量研究表明，教育投資對于個人的文化素質，對整個社會、經濟發展都有很大的促進作用。

1.加強文化知識和職業技能培訓

“村改居”失地農民的生計技能仍停留在農業生產技術上，但經歷失地、“被迫失地”后會出現恐慌的情緒，對城市生活、工作不能夠很好的適應，沒有做好足夠的人力資本的準備和積累。并且對于失地補償款也沒有合理的規劃和安排，在進入城市生活后，會出現盲目消費等情況，導致后續生活陷入困境。

而且“村改居”失地農民的受教育程度普遍為中小學、文化素質不高，從事非農職業的比例很低，除了農業生產技術外其他職業技能普遍沒有，因此“村改居”失地農民在城市中的就業競爭壓力很大，處于劣勢地位。這就需要以政府為主導、社區建設為輔、更多的社會組織共同對其進行專業的文化技能培訓。在文化知識和職業技能培訓之前，需要我們進行充分的前期需求調研，以“村改居”失地農民的實際需求為導向，提供相應的教育和職業技能培訓，讓失地農民主動積極的參與進來，充分進行學習和實踐。不再是應試培訓，而是為其提供適合、合理的就業培訓，在提高失地農民文化素質的同時，保證其實現充分就業。我們還可以針對有特殊就業技能需求的失地農民開展針對性的分類培訓，還可對年齡、文化水平、職業技能等不同的失地農民制定相應的培訓方案，為其提供針對性的培訓服務。

2.加強健康水平

建立“村改居”社區醫療衛生體系，合理分配醫療衛生資源，應該保證“村改居”社區與城市社區的醫療衛生水平一致。并需要社區衛生站定期對“村改居”居民進行健康體檢，以防小病拖出大病等情況，早發現早治療。還需要建立“村改居”社區大病基金，用于失地農民的大病治療中，避免出現因病致貧等現象。

（二）促進社會資本

“村改居”社區應該提供更多的機會和支持，使社區失地農民能融入城市生活，從而建立新的社會支持網絡。社區應該多開展主題為健康文明環保的活動，在倡導健康文明生活的同時，吸引更多的“村改居”社區失地農民參與社區活動中。還可以針對失地農民的生活適應等需求開展相應的生活交流活動，如生活故事分享會、生活竅門分享會等，開展多種多樣的活動共同促進失地農民能盡快融入城市生活，加強失地農民間的互動頻率。而且加強失地農民與城市市民間的日常生活交流，建立新的社會支持網絡，對城市生活有更深入的了解，加快市民角色身份的轉換。

“村改居”社區失地農民在進入城市生活后，與社區之間的關系很陌生，相當薄弱，這就需要“村改居”社區加強自組織的培養，來與失地農民之間加強信任和互動關系，才有助于社區與失地農民之間的信任關系。失地農民可以通過社區自組織向社區表達需求，社區也可以通過自組織對失地農民進行通知相關政策，彼此之間形成一個高效暢通的社區交流機制。

（三）加強政府的社會政策能力建設

政府在社會政策的制定、實施中扮演重要的角色。面對新的發展形勢和風險，為了更好地實現經濟、社會和人的全面發展的目標，政府必須加強自身社會政策能力的建設。發展型社會政策理念的合理運用取決于政府的社會政策能力，這不但需要政府能夠合理制定相應的社會政策，更要合理利用政治、經濟和社會資源，并高效、有效的執行政策來實現社會政策制定的目標。而且政府應充分理解城市化的內涵，不僅是土地城市化，更重要的是人的城市化，通過合理的社會政策引導，政府、社會組織、社會力量的共同參與、幫助，以及“村改居”農民自身的努力，加快“村改居”農民適應城市生活、融入城市生活中，并逐步轉變為市民。