強化黨員監督　提升黨內法規執行實效

官偉

摘要 能否嚴格貫徹落實黨內法規，從一個側面反映了執政黨領導力的強弱。分析黨內法規執行中存在的制約因素，提出解決對策，有助于提升黨內法規執行力。黨員監督在黨內法規的執行中發揮著不可小覷的重要作用?，F階段，本文認為應從提高黨員監督意識、推動黨務公開縱深發展、鼓勵黨員參與制定、完善程序型建設、擴大監督渠道和健全監督保障機制等方面加強黨員監督，提升黨內法規執行實效，為新時代堅持和加強黨的全面領導創造必要的條件。

關鍵詞 黨內法規 黨員監督 執行實效

基金項目：2018年度四川行政學院學位評定委員會資助課題《黨內法規執行力研究》（編號：XW2018001）的階段性成果。

中圖分類號：D262 文獻標識碼：A DOI： 10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.01.295

維護黨的權威，提升黨的執政能力，是新時代黨內法規制度建設的重要目標，也是其必須發揮的重要功能。黨員監督是指共產黨員依據黨章和其他黨內法規制度的要求，對黨員領導干部、其他黨員的言行以及各級黨組織的公務活動展開的監督。黨的十九屆四中全會通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，明確提出“完善黨內監督體系，落實各級黨組織監督責任，保障黨員監督權利”，點明了黨內監督的關鍵和重點。近年來，黨內民主得到不斷加強和弘揚，黨員監督逐漸成為一種常態，但相比黨委監督和紀委監督，黨員監督仍然顯得有些薄弱。這成為制約黨內法規執行實效的一個重要原因。進入新時代，為更好形成監督合力，就必須提升黨員監督效能，把黨內法規執行置于廣大黨員監督之下。畢竟，黨內法規旨在規范各級黨組織和全體黨員，其實現不但依靠全體黨員發自內心的遵守，也有賴于黨員積極有效的監督。為提升黨內法規執行實效，需要進一步加強黨員監督。

一、黨員監督在黨內法規執行中的作用

作為影響黨內法規執行實效的一個重要因素，黨員監督對于保障黨內法規的正確執行不可或缺。

（一）規范黨內權力運作，防止權力濫用

監督是權力正確行使的根本制度。黨員監督體現了黨員直接作為監督主體，在黨內權力運行過程及執政管理活動中發揮的制約監督作用。通過黨員監督，黨員領導干部能夠在執行黨內法規時樹立起權力受廣大普通黨員監督的意識，促使其謹慎的執行黨內法規，防止黨員領導干部濫用權力。廣大普通黨員充分發揮監督作用，對黨內的決策過程、執行過程和監督過程全程監督，能夠實現黨內權力運作過程的監督全覆蓋，確保黨內法規在正確的軌道上運行。此外，作為監督腐敗的重要力量，廣大黨員在黨內法規的執行中充分建言獻策和批評監督，將更有效的限制黨內權力濫用以及遏制執行黨規的腐敗現象滋生?？傊?，黨員監督是黨的建設不可或缺的重要組成部分，廣大黨員積極主動履行監督義務，對于黨內法規的正確執行至關重要。

（二）評價執行效果，起到促進和糾偏作用

廣大普通黨員可以對黨內法規的執行效果做出綜合評價，包括肯定評價和否定評價。當黨內法規的執行效果達到立規的目的、符合人民群眾的根本利益時，廣大普通黨員就會對黨內法規的執行實效做出積極、肯定的評價，這對于執行主體特別是黨員領導干部是一種激勵和肯定，可以提升執行主體的自我認同感和榮譽感，也會對黨內法規的執行產生良好積極的促進作用。反之，如果黨內法規的執行效果沒有達到立規的目的、不符合人民群眾的根本利益，甚至違反了黨的根本意志，廣大普通黨員就會對黨內法規的執行實效做出消極、否定的評價，這有利于及時糾正黨內法規在執行中出現的錯誤與存在的偏差。

（三）彌補其他監督形式的不足，保障黨內法規正確執行

黨員監督具有補充性功能，可以為黨內法規的正確執行奠定基礎。所謂補充性功能是指黨員領導干部在黨內法規的執行中，有時會與其他監督主體形成“利益共同體”，即當黨內法規的具體內容涉及執行主體和監督主體的共同利益時，雙方有可能提前串通，其他監督主體的監督效能將大打折扣，這時黨員監督就可以很好的彌補其他監督形式的不足，對黨內法規執行情況進行更有效的監督。在這種情況下，黨員監督對保障黨內法規的正確執行至關重要。

二、黨內法規執行中黨員監督存在的問題

盡管黨員監督對于黨內法規的執行而言意義重大，但從實踐來看，在黨內法規的執行中，黨員監督還存在各種問題，并沒有發揮出應有的作用。

（一）黨員普遍缺乏監督意識

《中國共產黨黨內監督條例》明確規定監督既是黨員的權利，也是黨員的義務，但廣大普通黨員的監督意識普遍不強。很多黨員缺乏責任感，僅僅將自己看作是黨內法規的約束對象，沒有將自己視為黨內法規的實施主體;部分黨員認為黨內法規的執行監督是黨員領導干部個人的事情，與己無關;還有部分黨員對于《中國共產黨黨內監督條例》《中國共產黨紀律處分條例》等黨內法規不熟悉，對于自己的監督權利、監督義務完全不了解。這些都反映出廣大黨員監督意識薄弱。

（二）黨務公開不充分

知情是監督的邏輯起點。要充分發揮廣大黨員對黨內法規執行的監督實效，必須保證黨內法規本身的公開以及圍繞法規執行的活動信息的公開，兩者缺一不可?！吨袊伯a黨黨務公開條例（試行）>（以下簡稱條例）作為推進黨務公開的一個基礎性主干法規，在具體實施中仍然存在著一些問題。首先，很多基層黨組織和黨員領導干部不了解《條例》的具體規定，對于黨務公開的內容、程序和條件缺乏認識。其次，《條例》關于黨務公開的內容和范圍沒有提及黨內法規，這不利于黨務公開的統一把握，難以為廣大黨員在黨內法規的執行中開展監督提供有操作性的制度指導。再次，《條例》明確規定中央各部門和地方黨委應當根據《條例》制定實施細則，但是現階段對于如何實施《條例》，有的部門和地方黨委并沒有制定出具體可操作的細則，這對黨務公開和黨員監督都造成了阻礙。最后，《條例>對于黨務公開的限制性規定過于模糊和抽象，這極易造成黨務公開的漏洞，成為黨員領導干部借保密安全為由不公開黨務的借口。

（三）黨員不能有效參與黨內法規制定，黨內民主氛圍不足

《中國共產黨黨內法規制定條例>明確規定制定黨內法規應當遵循“堅持民主集中制，充分發揚黨內民主”的原則。然而現階段，黨內法規的制定過程不能夠很好的體現出廣大黨員的主體地位。往往由上級黨組織包辦黨內法規制定的全部工作，廣大黨員實際上根本不能參與黨內法規的制定，只能作為黨內法規的被動接受者，這既不符合黨內民主的要求，也不符合現代法治的要求。

（四）有關黨員監督的程序規定不完善

要保障黨內法規得到正確執行，有關黨員監督的規定就應該具有很強的可操作性，否則難免流于形式。但現有的黨內法規關于黨員監督的制度設計過于原則化、抽象化，缺乏有關廣大黨員履行監督義務的步驟、環節和方式的具體規定，導致廣大黨員無法積極主動的開展監督活動?！吨袊伯a黨黨內監督條例》第五章關于黨的基層組織和黨員的監督部分，只是概括規定了黨的基層組織的監督職責和黨員的監督義務，而對于如何具體履行監督責任則并沒有做出進一步的規定，這也反映出有關黨內法規制度的缺失以及實體性規范和程序性規范不平衡的問題。

（五）欠缺黨員監督實施渠道

要保證黨員監督發揮應有實效，必須有具體可行的監督渠道，讓廣大黨員能夠獻言獻策，能夠提出批評建議和評估意見?！吨袊伯a黨黨內法規執行責任制規定（試行）》也對各級黨組織對于黨員監督應持有的態度做出了明確規定。但是仍然存在黨員領導干部抵觸甚至排斥廣大黨員監督的現象。部分黨員領導干部認為廣大黨員行使監督權會妨礙自己行使領導權，不愿接受廣大黨員的監督，對于黨員群眾執規監督的意見沒有反饋，對其合理意見不予接納。這些問題直接對黨員開展監督造成了阻礙，無法為廣大黨員開展監督創設必要的實施渠道。監督渠道的欠缺必然會導致黨員監督力度的弱化，使黨內法規執行欠缺應有的保障。

（六）黨員監督安全保障機制欠缺

雖然反腐敗斗爭取得卓有成效，但絕不可放松警惕，黨內思想不純導致貪污腐敗的情況時有發生。為更好的遏制腐敗現象，仍然需要廣大黨員對黨內權力進行監督。但實踐中，很多黨員因為擔心黨員領導干部的打擊報復，不敢行使監督權，導致黨員監督失效。要使黨員監督發揮出實質效果，必須保證對黨員監督的保護力度。在這一方面，我國黨內法規并沒有相應的制度設計，無法為廣大黨員充分行使監督權提供制度保障。由于對黨員監督的保護力度不夠，在某種程度上也限制了黨員監督效能的發揮。

三、在黨內法規執行中加強黨員監督的對策

要對黨內法規執行進行更有效的監督，必須切實解決黨員監督在黨內法規執行中存在的問題，讓黨員監督真正落到實處。

（一）明確黨員監督主體地位，提高黨員監督意識

思想是行動指南。如果廣大黨員沒有樹立監督意識，沒有將黨內法規執行監督內化于心，那么在實際執行中也不可能外化于行。要想真正發揮黨員監督的應有實效，首先應牢固樹立監督意識，這是重要前提。各級黨組織應組織黨員學習《黨章》《黨內監督條例》等黨內法規，切實強化廣大黨員的“監督主體”地位，鼓勵黨員積極主動對黨內法規的執行進行監督。廣大黨員對有關黨內法規缺乏了解，對自身監督權缺乏認識，在某種程度上也是由于黨內法規宣傳解讀不到位引起的。因此，新時代要強化廣大黨員的監督意識，不能只讓受眾知道頒布了何種黨內法規，更重要的是要加強對黨內法規的宣傳解讀，讓受眾真正明白規則的具體含義。毫無疑問，廣大黨員只有充分理解黨內法規，才能自覺遵守，才能正確適用和執行。為便于廣大黨員更好的理解黨內法規的內容，在宣傳解讀過程中，應當根據受眾的特點，選擇通俗易懂的語言進行解讀，為廣大黨員充分了解自身享有的監督權的意義和作用、促進廣大黨員對黨內法規的執行開展監督創造良好的制度優勢。

（二）推動黨務公開縱深發展

為更好的貫徹落實《條例》的各項規定，便于廣大黨員對黨內法規的執行開展監督，需要對《條例》在實施中遇到的問題提出對策。

首先，廣大黨員領導干部要從思想上提高對黨務公開工作重要性的認識。通過對《條例》的學習，加強對黨務公開的目的意義和程序方式的理解，積極主動依照《條例>開展黨務公開工作。如果黨員領導干部不能形成對黨務公開的正確認識，僅僅將其視為一種形式，甚至認為黨務公開礙于自己行使權力，這就無法保證黨務公開順利實施。當然，廣大普通黨員也要提高思想認識，因為廣大黨員對黨務公開的認知程度往往決定了黨務公開的成效，如果黨員領導干部認知水平達到了，廣大普通黨員卻漠不關心，也達不到黨務公開的目的，無法實現黨員監督的有效作用。

其次，要把黨內法規列入黨務公開目錄，加大黨內法規的公開力度?！稐l例》第七條和第九條關于黨務公開的內容和范圍都規定了“等情況”這種概括性表述，第十條和第十一條則規定了“其他應當公開的黨務”的兜底性條款，這就為黨內法規列入黨務公開目錄預設了可能。黨內法規列入黨務公開目錄有利于黨務公開的統一把握，為廣大黨員對黨內法規的執行開展監督奠定必要的基礎。

再次，要抓緊制定實施細則。為確?！稐l例》的各項規定得到貫徹落實，中央各部門和地方黨委應當在認真學習《條例》的基礎上，根據本部門、本地區的實際情況抓緊研究制定實施細則，加強和規范黨務公開工作，便于廣大黨員更好的了解和參與黨內事務、開展監督。

最后，對《條例》有關黨務公開的限制性規定應當進一步細化和明確。中國共產黨作為執政黨和領導黨，基于其地位的重要性，《條例》第7條對黨務公開做出了限制，這是出于對黨和國家安全的保障，此限制至關重要、不可或缺。但同時我們也要看到該規定過于原則和抽象，導致在黨務公開的具體實施中很難具體劃分哪些信息屬于此類，這就為黨務公開工作的具體實施設置了障礙。因此，需要制定相應的配套性規定，統一黨務公開實施標準，明確黨務公開的安全底線，特別是黨務公開不得危及的各項安全的內涵和外延，保證中央各部門、地方黨委順利實施黨務公開工作，減少黨務公開的不確定性，真正促進黨員監督的開展。

（三）提升黨內民主，鼓勵廣大黨員參與黨內法規制定

中國共產黨是具有先進性的馬克思主義政黨，在黨的意志形成過程中，應該充分發揚黨內民主、善于吸收人民意志。隨著民主觀念的日益深化和發展，黨內法規的制定過程應向廣大黨員和基層黨組織開放，使黨內法規的制定建設在深厚的群眾基礎之上。作為全黨統一意志的集中體現，黨內法規的制定應當經過黨內民主程序。對于在黨內具有最高地位和最高約束力的黨章而言，廣大黨員應當享有對其修改等重大決策的意見征詢權利，以保障黨員的實質參與。今后應當通過建立黨內法規制定過程的信息公開機制，確保廣大黨員能夠了解黨內法規制定事項;完善黨內法規的民主表決機制，提高黨內法規制定的民主性、科學性。這是完善“內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規體系”的現實需要。廣大黨員只有真正參與黨內法規的制定，才能更好的理解黨內法規的立規初衷，清楚黨內法規的制定背景，增強黨員自身的主體意識;才能更積極主動地履行對黨內法規執行的監督義務，進而為提升黨內法規執行力提供充分有力的保障作用。

（四）設計切實可行的黨員監督程序規范

法規制度的生命力在于執行，如果現行有效的黨內法規制度得不到貫徹執行，不但會導致相關法規成為一紙空文，還會損害公眾對法規制度的公信力。黨內法規制定之后，如果僅僅停留在紙面上，不能落實到實際行動中，那么就不會對黨的建設起到任何保障作用。黨內法規建設不僅僅是制定幾條原則性規定就完事了，還必須加強相應的程序性建設，只有為規則制定具體可操作的程序性規范，才能保證黨內法規的貫徹落實，充分贏得黨員的認同，才能真正起到維護黨的權威，加強黨的執政能力的作用。要充分發揮黨員監督實效，就必須完善相應的程序性規定，對黨員監督的程序性規范做出進一步的規定，為黨員自覺、主動履行監督義務提供完備的制度保障。因此，制度設計要進一步細化實施程序、完善操作規范。在做出原則性規定的同時，還要增強制度的可操作性，保證制定的制度得到貫徹落實，為提升黨內法規的執行力奠定必要的基礎。

（五）積極擴大黨員對黨內法規執行情況的監督渠道

面對越來越復雜的執政環境，黨要加強全面領導和實現長期執政，就必須保障廣大黨員的民主監督權利，允許黨員表達意見并不斷拓展黨員監督的渠道，只有這樣，黨內法規執行力才會穩步提升，黨依法治國、依法執政能力才會穩步加強。一方面，要從根源上掃除黨員監督渠道的障礙，提高黨員領導干部的思想認識，堅決杜絕黨員領導干部對黨員監督的抵觸情緒以及漠視黨員監督權利的現象。黨員領導干部要認識到黨員監督權的積極作用，自覺主動為黨員監督權的順利行使提供必要渠道。另一方面，網絡時代，從中央到地方各級黨委可以充分利用微博、微信、QQ等形式創建信息平臺，更加充分的吸收廣大黨員對黨內法規執行情況監督的反饋;也可以派專門負責的同志接收黨員的監督意見，并形成梳理總結，對反應出黨內法規執行情況的突出問題要認真分析，提出處理意見，從而更有針對性的解決黨內法規在執行中存在的問題。

（六）健全黨員監督保障機制，消除黨員心理顧慮

在新時代要繼續反腐倡廉推進全面從嚴治黨，就必須要有配套的黨員監督保障機制加以規范。黨員監督保障機制有利于充分發揮黨員監督的效能，形成完備的黨內監督體系，對黨員領導干部的行為進行更有效的監督。廣大黨員擁有對黨內法規的執行進行監督的權利，要保障這一權利的充分行使，應當完善對舉報人的保護力度，遏制打擊報復行為，消除黨員群眾檢舉、揭發、控告等監督權行使的后顧之憂。尤其是對領導干部打擊報復舉報人、利用職權干擾破壞廣大黨員監督權的行使等行為堅決嚴懲、絕不姑息，嚴格按照黨內法規的有關規定追究黨紀責任。

四、結語

進入新時代，保證黨內法規的貫徹落實，對于提高黨的執政能力建設、推進全面深化改革和全面依法治國都具有重要現實意義。為此，要貫徹落實好十九屆四中全會部署要求，保障黨員監督權利，充分發揮黨員監督效能，確保黨內法規正確執行?，F階段，我們應清醒的認識到黨面臨的執政環境的復雜性，全面加強黨的自身建設。把權力關進制度的籠子，這既要依靠國家法律，也要依靠黨內法規。全面從嚴治黨、依規治黨必須形成監督合力。廣大黨員發揮好黨內法規執行監督的模范帶頭作用，還會對其他社會群體產生潛移默化的影響，從而帶動其他社會群體共同監督黨內法規的執行，做到監督常在、形成常態，發揮體系化監督的最大效能，為新時代堅持和加強黨的全面領導打下堅實基礎。