“全民反恐”的制度建構與治理價值

鄺琳

摘要 我國《反恐怖主義法》實際上構建了“國家——社會——公民三位一體”的恐怖主義防控網絡。該防控網絡在近年來的實施過程中取得了一定程度的社會治理效果，其中對電信、互聯網、金融、交通、郵政、快遞、住宿等社會特定領域的治理效果尤為顯著。但一定程度上存在立法目的與治理效果相背離的問題。

關鍵詞 《反恐怖主義法》 “全民反恐” 社會治理

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.193 87/j.cnki.1009-05 92.2020.01.249

自2015年12月《反恐怖主義法》頒布以來，其所倡導的“全民反恐”理念逐步深入人心，體系構建日益完善。該法的實施既為反恐工作的有效開展構筑了全民反恐的制度基礎，更在實施的幾年來獲得了不同層面的社會治理效果。以全民反恐視角解讀本法的制度設計方案，對比其實施幾年來的社會治理效果，有利于全面理解我國反恐法治進程，明確已經取得的成果和仍存在的問題，從而為進一步指導反恐實踐工作提供理論助理。

一、《反恐怖主義法>“三位一體”全民反恐模式構建

一般認為，“全民反恐”屬于反恐的“社會綜合治理模式”，不同于廣受國際社會詬病的“戰爭反恐”模式以及以打擊、遏制為主的傳統“精英反恐”模式，其要義在于將反恐工作納入國家整體治理范疇，綜合運用政治經濟條件、社會文化發展、民族宗教問題梳理等方法，從根源上遏制恐怖主義勢力的產生或在境內的蔓延。我國的全民反恐模式，即“以總體國家安全觀統領全民反恐戰略”，是“黨的群眾路線、人民戰爭思想和社會治理創新理念”的“延續和發展”，是“反恐斗爭依靠群眾、發動群眾、全民共治”方法的具體體現。該模式以“習近平新時代反恐模式”思想體系為引領，以《反恐怖主義法》的具體制度為準則，實際上逐步構筑和完善了“國家——社會——公民三位一體”的恐怖主義防控網絡。可以認為，這種“國家——社會——公民三位一體”防控網絡的構建，正是我國“全民反恐”模式的最顯著特點，也是《反恐怖主義法》實施的最顯著成果。

就國家層面而言，我國《反恐怖主義法》強調“國家反對一切形式的恐怖主義”（第2條）“國家將反恐怖主義納入國家安全戰略”（第4條），確立了“反恐怖主義工作領導機構”，以及該機構在“國、省、市、縣”四級行政機關中的“縱向”分布，同時還明確了公安機關、國家安全機關和人民法院、人民檢察院等國家機關在反恐工作中的“橫向”職能分工。理論研究認為，政府的全局防控視野，以及“強大的組織調控能力和規模的資源保障水平”，是全面、持續、有效推動反恐工作向縱深開展的“主導力量”。明確反恐理念、反恐國家機關及國家權力的分工，顯然是《反恐怖主義法》的立法主要目的之一。

其次，“全民反恐”離不開人民群眾的廣泛參與。《反恐怖主義法》明確了“專門工作與群眾路線相結合”的基本原則（第5條），確立了“依靠、動員村民委員會、居民委員會、企事業單位、社會組織”的“聯動配合機制”（第8條），建立完善了對“突出貢獻的單位和個人”給予“表彰、獎勵”（第10條）并對其個人信息予以保護（第76條）的具體制度等。也就是在“培養公民參與反恐的權利意識”“建設公民參與反恐的權利運用能力”等方面進行了初步的基礎制度探索。恐怖主義活動的“恐怖”之處即是可能對普通民眾的生命、財產及安全穩定生活造成直接侵害或潛在威脅，因而廣大人民群眾本身就具備了同恐怖活動進行斗爭的內在動力。而一般認為，人民群眾既是恐怖信息、情報、線索最敏感的來源，對涉恐信息有著直接感知和“天然觸角”，也是“感受和評價各地反恐維穩和社會治安治理工作效績客觀公正的裁判”。我國在《反恐怖主義法》動員人民群眾參與反恐方面，實際上為更精細的規章制度設計或地方立法提供了合法性基礎。

最后，我國《反恐怖主義法》在構建“全民反恐”體系方面的最大亮點在于對社會力量的調動，亦即明確了不同社會服務團體在反恐工作中應承擔的注意義務。如電信、互聯網服務提供者應對反恐工作應提供技術支持（第18、84條），并落實網絡信息安全（第19、84條）、客戶身份核驗（第21、86條）;交通運輸、郵政快遞、住宿、金融等服務提供者，應健全客戶身份核驗等制度（第20、21、83、85、86條）;新聞、廣電、文教等相關部門負責反恐怖主義宣傳教育工作（第17、90條）等。相較于國家層面強調權力劃分、個人層面旨在基礎制度設計，社會層面則通過“安全防范”和“法律責任”兩個章節的前后對應關系，突出社會管理過程中的責任落實，進而通過“健全社會治安防控運行機制”，完善“社會治安防控網”，有效增強“社會治安整體防控能力”。

二、全民反恐模式的社會治理效果

我國《反恐怖主義法》實施以來，其所倡導的“三位一體”全民反恐體系逐步獲得建構與完善，社會治理效果在國家、社會、公民三個層面各有不同的體現。如“反恐怖主義工作領導機構”在“國、省、市、縣”各級行政組織中得以成立，很多地區還在當地公安機關設置了“領導小組辦公室”等部門以負責日常事務的處理。為了更好的協調不同部門之間的關系，更加積極主動確保反恐領導協調工作的有序開展，有些地方還開始探索“反恐領導機構實體化”等組織機構改革方式。另一方面，基于近年來網絡信息技術的迅猛發展，各省公安機關在構建“跨地區”“跨警種”的“信息情報共享平臺”方面成效顯著，對打擊恐怖類活動以及其他違法犯罪活動，維護社會安全、治安穩定，意義深遠。

相比完善機構設置和建設信息化平臺方面取得的成果，公民參與方面仍處于制度探索階段，發展速度顯得相對滯后。這一方面由于近年來恐怖組織或勢力在我國境內的活動已受到一定程度的遏制，國家機關主導的反恐工作已獲得較好成效，留給公民個人發揮反恐作用的空間較小、需求也不甚顯著。另一方面，提供恐怖主義活動情報與“私人參與履行警察任務”之間的界線尚需學界進一步理清，而后者曾因存在“行政執法權民營化”等問題頗受質疑。亦有地方立法機關認為個別具體措施在人權保護方面需要進一步論證。

最后，全民反恐取得最大成效的領域當屬對特定社會領域的治理。如電信、互聯網、金融等服務提供者對客戶信息的核實工作，近年來取得了顯著的成果。這一方面應歸功于行業法規及相關規章制度的修訂與完善，另一方面也是《反恐怖主義法》相關責任制度獲得落實的成果。在交通運輸行業，鐵路與航空旅客實名制得獲得了較好的貫徹實施，特別是近年來鐵路旅客通過身份證乘車逐步取代紙質車票，鐵路運輸管理更加便捷。通過實名登記等方式完善管理體制或促進管理改革成就最顯著的當屬郵政、快遞、住宿等領域。這些領域顯然是以《反恐怖主義法》的實施為契機，強化自身管理體制建設與責任落實，使多年來難以實施或實施效果并不理想的實名登記制度獲得了很大程度的落實。特別是住宿行業，依《反恐怖主義法》規定，“未按規定對客戶進行查驗”可能面臨最低“十萬元”以上的行政處罰，遠高于《治安管理處罰法》對類似情形的處罰標準。具執法部門反映，該條款實施之初曾受到“處罰過重”的質疑，但幾年來的實施效果逐步提高，大大強化了住宿行業對旅客的實名登記意識，提高了管理水平，對住宿登記先前管理不嚴造成的亂象起到了較好的治理作用。在率先對《反恐怖主義法》完成地方立法的浙江省，還實現了對“散裝汽油、瓶裝燃氣”的購買信息登記制度。該省還強化了通過網絡平臺銷售特定危險品的管理，并探索出由公干機關“按照必要、適度的原則確定特定物品目錄”、互聯網服務提供者對這些商品的銷售流轉信息進行“篩選、分析”并及時報告等具有較好操作性及實踐效果的特定領域反恐管理制度。

三、《反恐怖主義法》全民反恐模式在社會治理過程中存在的問題

《反恐怖主義法>實施過程中取得了一定的社會治理成效，亦存在一些與立法目的不相符的問題，主要體現為細節性的制度如實名制的推廣有時不夠細致，個別領域甚至一定程度上表現出了以實名制替代管理的傾向;部分制度雖然取得了良好的社會治理效果，但也在一定程度上偏離了反恐怖主義的原初立法目的。

我國《反恐怖主義法》在全民反恐方面最顯著的成效是在電信、網絡、金融、交通、住宿等領域實名制的推廣。學界一般認為，現代實名制管理方式肇始于韓國的互聯網登記制度，在特定行業、領域的管理過程中能夠起到一定程度的凈化經濟交流環境、維持公共秩序穩定、促進行業健康發展等作用。如電信、金融等行業的實名制是市場秩序甚至經濟安全的重要保障，鐵路、航空等交通實名制為禁止令等保安處分措施提供了可行性。但實名制本身存在可能增加交易成本、泄露消費者個人隱私等問題也表明該制度并非適用于所有行業。如有學者指出，快遞實名制可能因“手機號碼實名制”而顯得多余，反而大大增加了公民個人隱私泄露的風險。鑒于“假身份證入住、持他人身份證入住、一證多住、此證彼住”等現象在實踐中往往難以杜絕，住宿實名制對限制犯罪嫌疑人或預備犯的流動作用也受到了實務工作部門的質疑。更有學者指出，民宿、洗浴中心、網吧、出租屋等留宿方式多元化的今天，新的住宿方式層出不窮，實名制在住宿行業的全面推廣難度將更大。據此有學者進一步指出，在一些尚存理論爭議的領域推廣實名制，似乎表明該制度已經成為“管理者成為了管理者眼中的‘靈丹妙藥”，以至稱為“懶政的產物”。

最后值得指出的是，《反恐怖主義法》確立的全民反恐制度設計，雖然在社會治理層面成效顯著，但該效果的獲得很大程度上已經偏離了“反恐怖主義”的立法宗旨。法的實效與目的不同在法學原理中屬于十分正常的現象，甚至很多時候，法獨立于原初目的的價值反而是其法治精神的集中體現。但以“反恐怖主義”為由制定法律，其中存在的對公民權利的限制，則應從“反恐怖主義”的需求及其必要性出發，才具備足夠的正當性。如對住宿實名制及其法律責任的規定，是否需要處于反恐工作的目的，在實踐工作中往往發生爭議，進而導致對法律正當性的懷疑，給法的權威性造成了一定程度的負面影響。據此，應當加強相關法律的制定工作，及時為《反恐怖主義法》實施過程中形成的社會治理成果，確定更準確有效的制度保障。