我國(guó)陸地邊境地區(qū)“空心化”的類型、成因與治理

楊明洪,王周博

(1.四川大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，成都 610064；2.云南大學(xué) 民族學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院，昆明 650091；3.長(zhǎng)江師范學(xué)院 財(cái)經(jīng)學(xué)院，重慶 408100)

邊境地區(qū)(簡(jiǎn)稱“邊地”)是國(guó)家疆域的邊緣區(qū)域，也是捍衛(wèi)國(guó)家利益的前沿陣地，還是國(guó)家形象的展示門戶。邊疆治理是國(guó)家治理的重要組成部分，習(xí)近平提出了“治國(guó)必治邊”的論斷，進(jìn)一步突顯了邊疆治理在國(guó)家治理中的重要地位和作用(1)楊明洪《簡(jiǎn)釋“黨的治藏方略”的內(nèi)涵、來(lái)源與地位》，《西藏研究》2019年第4期，第8頁(yè)。。然而，陸地邊境地區(qū)“空心化”問(wèn)題卻挑戰(zhàn)著中國(guó)的邊疆治理。全國(guó)政協(xié)民族和宗教委員會(huì)已關(guān)注到這一問(wèn)題，并開始做調(diào)研(2)劉彩強(qiáng)、覃新嬋《羅黎明率調(diào)研組到我市調(diào)研》，百色政協(xié)網(wǎng)，2019年5月29日發(fā)布，2020年1月1日訪問(wèn)，http://www.gxbszx.gov.cn/news_view.php?q=22&id=110301。。一些學(xué)者對(duì)陸地邊境地區(qū)“空心化”問(wèn)題進(jìn)行了研究。從研究區(qū)域來(lái)看,已有研究主要聚焦于吉林延邊朝鮮族自治州(3)孫春日《中朝邊境地區(qū)人口流失及對(duì)策——以延邊朝鮮族自治州為例》，《北方民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2010年第3期，第46-50頁(yè)；韓淞宇《邊境地區(qū)人口過(guò)疏化問(wèn)題研究——以延邊朝鮮族自治州為例》，《人口學(xué)刊》2019年第4期，第104-112頁(yè)。、中越交界的滇桂地區(qū)(4)方天建《鄉(xiāng)村振興視野下的中越邊境地區(qū)“空心化”問(wèn)題研究——基于滇桂交界地區(qū)的實(shí)證考察》，《民族學(xué)刊》2018年第6期，第34-43頁(yè)；胡美術(shù)《中越邊境的“空心村”治理實(shí)踐研究：以東興河洲村為例》，《黑龍江民族叢刊》2016年第6期，第45-51頁(yè)。以及和越南、老撾、緬甸交界的西南邊境地帶(5)白利友、譚立力《基于全球夜間燈光遙感數(shù)據(jù)的中國(guó)西南邊境虛空化考察》，《云南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2017年第4期，第9-15頁(yè)；尤偉瓊《我國(guó)西南陸地邊境的虛空態(tài)勢(shì)及其治理思考》，《思想戰(zhàn)線》2019年第3期，第103-109頁(yè)。，少部分涉及了黑龍江的邊境縣(6)張杰、王欣《東北邊疆地區(qū)朝鮮族農(nóng)村社區(qū)變遷的特點(diǎn)與推動(dòng)力研究——以黑龍江省雞西市永豐朝鮮族鄉(xiāng)為例》，《黑龍江民族叢刊》2009年第6期，第164-168頁(yè)。，但極少關(guān)注北部邊地和西藏等邊境區(qū)域，并且還沒(méi)有把陸地邊境地區(qū)作為一個(gè)區(qū)域整體予以全面關(guān)注和系統(tǒng)考察。從研究視角來(lái)看,已有研究主要從人口學(xué)角度來(lái)分析邊境地區(qū)人口空心化的成因和影響(7)王春榮、樸今海《跨國(guó)人口流動(dòng)浪潮下的邊境農(nóng)村空心化》，《滿族研究》2015年第3期，第11-17頁(yè)；王曉峰、田步偉、武洋《邊境地區(qū)農(nóng)村人口流出及影響因素分析——以黑龍江省三個(gè)邊境縣的調(diào)查為例》，《人口學(xué)刊》2014年第3期，第52-62頁(yè)；王江成《陸地邊境虛空化的“抵邊村落”觀察——以云南省H邊境縣某“抵邊村落”為個(gè)案》，《貴州師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第4期，第59-66頁(yè)。，較少基于國(guó)家利益，融合新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、地理學(xué)等其它學(xué)科視角對(duì)邊地的產(chǎn)業(yè)空心化、社會(huì)組織空心化、文化景觀空心化等多重邊地“空心化”內(nèi)涵進(jìn)行綜合研判。從研究方法來(lái)看,已有研究以傳統(tǒng)的實(shí)地調(diào)研、個(gè)案研究為主(8)廖樂(lè)煥《興邊富民行動(dòng)及其成效的調(diào)研報(bào)告——以云南耿馬傣族佤族自治縣為個(gè)案》，民族出版社2019年版，第1頁(yè)；徐黎麗、楊麗云《邊疆山村空巢化原因及解決途徑——基于云南BMK村和甘肅HL莊的調(diào)查》，《北方民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2017年第1期，第38-43頁(yè)。，基于人口數(shù)據(jù)分析、遙感技術(shù)、GIS空間分析及數(shù)理統(tǒng)計(jì)等方法的研究也開始引入到邊地空心化的研究中來(lái)(9)白利友、譚立力《基于全球夜間燈光遙感數(shù)據(jù)的中國(guó)西南邊境虛空化考察》，《云南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2017年第4期，第103-109頁(yè)。。但這些文獻(xiàn)并沒(méi)有系統(tǒng)地回答陸地邊境地區(qū)“空心化”的含義與類型、形成原因、影響與危害、治理方略等基本問(wèn)題。立足于國(guó)家利益，結(jié)合筆者這些年在邊境地區(qū)的調(diào)查，本文嘗試回答這些問(wèn)題。

一 陸地邊境地區(qū)“空心化”的含義與類型

“空心化”是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程中面臨的重要問(wèn)題。“空心化”形成的首要條件是村落人口暫時(shí)或長(zhǎng)久離開原有居住地，且在村莊內(nèi)原有人口喪失的同時(shí)缺乏人口補(bǔ)充，即人口在本地的“消失”，呈現(xiàn)出從家庭到村社乃至更大區(qū)域內(nèi)因缺乏“人氣”而導(dǎo)致的全面“蕭條”。“空心化”一方面導(dǎo)致原有村落的勞動(dòng)力人口短缺、勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出老弱婦孺為主的人口分布格局，另一方面表現(xiàn)為原有人口向村落外沿聚居、原有村莊呈現(xiàn)出村落外延發(fā)展膨脹和村落內(nèi)部荒蕪并存的空間空心分布形態(tài)(10)李長(zhǎng)印《“空心村”形態(tài)特征與生成機(jī)理分析——以河南省農(nóng)村為例》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2014年第2期，第95頁(yè)。；一方面表現(xiàn)為村落人口、房屋、產(chǎn)業(yè)等實(shí)體的過(guò)疏化，另一方面表現(xiàn)為傳統(tǒng)文化傳承土壤的缺失(11)徐黎麗、楊麗云《邊疆山村空巢化原因及解決途徑——基于云南BMK村和甘肅HL莊的調(diào)查》，《北方民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2017年第1期，第38頁(yè)。和村民社會(huì)心理的空虛化；一方面引致了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和公共服務(wù)的空心化，另一方面也導(dǎo)致了基層社會(huì)組織的解構(gòu)及生活方式的變革。可見，“空心化”是基于人口外流導(dǎo)致的“人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化發(fā)展的‘空心化’”(12)胡美術(shù)《中越邊境的“空心村”治理實(shí)踐研究：以東興河洲村為例》，《黑龍江民族叢刊》2016年第6期，第46頁(yè)。。

邊境地區(qū)是沿著國(guó)家邊境線分布的地理空間。陸地邊境地區(qū)“空心化”的實(shí)質(zhì)是基于邊民外流導(dǎo)致的邊地人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化發(fā)展乏力的“空心化”。我國(guó)陸地邊界線長(zhǎng)2.2萬(wàn)公里，其中1.9萬(wàn)公里在民族自治地區(qū)，有9個(gè)邊境省(自治區(qū))45個(gè)市(州、盟、地區(qū))的140個(gè)陸地邊境縣(市、區(qū)、旗)和58個(gè)新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的邊境團(tuán)場(chǎng)與周邊14個(gè)國(guó)家接壤，有邊地居民2300多萬(wàn)，其中少數(shù)民族人口近一半，跨境民族30多個(gè)。作為國(guó)家間的接壤地帶，邊境地區(qū)是從邊界線向內(nèi)地延伸的具有一定寬度的、帶狀的國(guó)土地帶，通常以邊境縣級(jí)行政區(qū)域作為標(biāo)尺。我國(guó)陸地邊境地區(qū)總面積高達(dá)197萬(wàn)平方公里，約占全國(guó)總面積的20.5%，是少數(shù)民族主要聚集區(qū)和我國(guó)主要大江大河的發(fā)源地，不僅蘊(yùn)藏著豐富的能源資源，而且是我國(guó)重要的生態(tài)安全屏障和戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備區(qū)。我們以邊境縣級(jí)行政區(qū)域?yàn)闃?biāo)尺考察陸地邊境地區(qū)“空心化”現(xiàn)象，一是根據(jù)我國(guó)與接壤鄰國(guó)政府間關(guān)于邊界管理的有關(guān)協(xié)定,我方的邊境地區(qū)通常指的是毗鄰邊界線中方一側(cè)的縣級(jí)行政區(qū)；二是省市幅度太大，考察這一維度“空心化”的特殊意義不明顯；三是“興邊富民行動(dòng)”的實(shí)施范圍為陸地邊境縣。而從“興邊富民”的目標(biāo)來(lái)看，“實(shí)施興邊富民行動(dòng)，對(duì)于推動(dòng)邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，提高各族群眾生活水平，加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)，鞏固祖國(guó)邊防，維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一，增進(jìn)中外睦鄰友好具有特殊重要意義”(13)國(guó)務(wù)院辦公廳《興邊富民行動(dòng)“十三五”規(guī)劃》，中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)，2017年6月6日發(fā)布，2019年8月1日訪問(wèn)，http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-06/06/content_5200277.htm。。

如此觀察的話，陸地邊境地區(qū)“空心化”的核心是人口空心化，既是邊地人口、村鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)實(shí)體的空心化，又是邊民社會(huì)心理、邊地文化景觀和社會(huì)組織的空心化。盡管南方與北方、東北與西南在自然地理、人文環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及國(guó)家疆界的形成等方面存在顯著差異，邊境地區(qū)“空心化”的表現(xiàn)形式與生成原因也不盡相同，但除特異性外，更有諸多共性。具體而言，按照“空心化”影響的地域空間大小，可以把陸地邊境地區(qū)“空心化”劃分為家戶“空巢化”、村落“空心化”、小城鎮(zhèn)“過(guò)疏化”和邊境地區(qū)“空虛化”四種類型。

(一)家戶“空巢化”

所謂“家戶空巢化”實(shí)際上是家庭人口結(jié)構(gòu)的變化，即一個(gè)家庭中青壯年勞動(dòng)力暫時(shí)或者長(zhǎng)久離開家庭，最初是老人和小孩留置家庭之中，后來(lái)小孩跟隨父母在外地就學(xué)、就業(yè)，老人成為留守人口。外流人口出于對(duì)家庭的眷戀等，或者要耕種承包地，像“候鳥”一樣，定期或者不定期“回家看看”，特別是在農(nóng)歷主要節(jié)假日期間返回原居住地。由于外出的家庭成員經(jīng)常性將收入一部分返回原有家庭，贍養(yǎng)父母、供養(yǎng)后代，因此這種“空心化”實(shí)際上是人口外流、錢物回流的雙向流動(dòng)。盡管如此，其原有的家庭房屋和居住環(huán)境卻逐漸變得荒蕪，原先承包地上的生產(chǎn)變得不重要，原居地的家戶人口和生產(chǎn)呈現(xiàn)出“兩不旺”的發(fā)展?fàn)顩r。而進(jìn)城務(wù)工人員的隨行子女亦因從小脫離鄉(xiāng)土，適應(yīng)了城市生活，未來(lái)難以返鄉(xiāng)耕種。這種類型的“空巢化”主要發(fā)生在南方特別是西南邊境地區(qū)。這些地區(qū)，周邊小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好，開放度高，城鎮(zhèn)工作機(jī)會(huì)較多，收入較高，距離原有村莊的自然空間距離不會(huì)太遠(yuǎn)，外出人員適應(yīng)能力也比較強(qiáng)。

家戶“空巢化”是所有邊境地區(qū)村落“空心化”的起點(diǎn)，是邊境地區(qū)“空心化”的初級(jí)形式。當(dāng)外出務(wù)工者在外地取得某種意義上的成功，有能力支撐小孩就學(xué)城鎮(zhèn)學(xué)校的需要時(shí)，孩子則成為家庭成員中第二批離開的人員，原來(lái)家庭的“空巢化”進(jìn)一步加劇；當(dāng)外出務(wù)工人員進(jìn)一步取得成功，即有能力支撐所有家庭成員在外地生活時(shí)，舉家外遷就成為現(xiàn)實(shí)，村落“空心化”便從這里開始。以云南省富寧縣為例，天然存在的艱苦生存環(huán)境迫使大量青年人群為了養(yǎng)家糊口遠(yuǎn)離故土打工，客觀上造成了早期留守兒童和空巢老人普遍存在的家戶“空巢化”現(xiàn)象。隨著部分務(wù)工村民經(jīng)濟(jì)條件的改善，隨遷子女日漸增多。加之近年來(lái)富寧縣木央鎮(zhèn)和田蓬鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，更引發(fā)了部分經(jīng)濟(jì)條件較好的村民主動(dòng)搬離，出現(xiàn)了村落“空心化”和抵邊耕地的拋荒現(xiàn)象。(14)方天建《鄉(xiāng)村振興視野下的中越邊境地區(qū)“空心化”問(wèn)題研究——基于滇桂交界地區(qū)的實(shí)證考察》，《民族學(xué)刊》2018年第6期，第38-39頁(yè)。

(二)村落“空心化”

邊境村落一般為邊界線往內(nèi)地方向延伸10公里以內(nèi)的村落。在村落內(nèi)，原有居民舉家外遷，同時(shí)，沒(méi)有新的居民戶補(bǔ)充進(jìn)入，導(dǎo)致居住戶稀疏化。其村落景觀呈現(xiàn)出原有房屋及其附屬設(shè)施長(zhǎng)久空置，或者原有房屋及其設(shè)施因年久失修而失去原有功能。與此相應(yīng)，村落人口急劇下降，承包地成片荒蕪，村落由此失去生機(jī)和活力。外遷的居民戶有兩種方式：一種是前述外出務(wù)工人員在外地取得一定成功之后，舉家遷入務(wù)工地，很少返回“老家”或者很長(zhǎng)時(shí)間不返回“老家”，家庭原有承包地租給(或者免費(fèi)給)鄰居耕種或者干脆任其荒蕪；另一種是將原有房屋遷建到交通便捷、經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件較好的村落周邊地區(qū)，原有住房閑置或宅基地廢棄，雖然沒(méi)有出現(xiàn)林地耕地等土地撂荒現(xiàn)象，但其經(jīng)濟(jì)收入并不主要依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，呈現(xiàn)出村落外延膨脹發(fā)展和內(nèi)部荒蕪并存的居民空間分布形態(tài)。與此同時(shí)，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村文化認(rèn)同日益弱化，社會(huì)關(guān)系和基層社會(huì)組織結(jié)構(gòu)逐步瓦解，生計(jì)和生活方式也出現(xiàn)重大變革。可見，村落“空心化”使得邊地農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能整體衰退。

在邊民“虛少、外流、流失的態(tài)勢(shì)和過(guò)程”中，抵邊村落的空心化問(wèn)題最為突出(15)王江成《陸地邊境虛空化的“抵邊村落”觀察——以云南省H邊境縣某“抵邊村落”為個(gè)案》，《貴州師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第4期，第61頁(yè)。。“抵邊村落”緊挨或靠近邊界線，邊民鄰近邊界線居住,一方面在我國(guó)一側(cè)的邊民因故離開原有的居住地，導(dǎo)致邊境地區(qū)耕地荒蕪，資源管理缺位；另一方面，由于缺乏嚴(yán)格的邊境管控，鄰國(guó)邊民越界從事放牧、采伐樹木、捕撈等活動(dòng)，有的甚至將家搬入中國(guó)邊境一側(cè)進(jìn)行非法生產(chǎn)生活，這些邊民仍然具有鄰國(guó)國(guó)籍，也受鄰國(guó)法律制度約束。離中越界河不足2公里的廣西東興市河洲村，從援越抗法、援越抗美到中越自衛(wèi)還擊戰(zhàn)皆處于戰(zhàn)爭(zhēng)的最前沿陣地，因人口大量遷出，鄰邊鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的重建能力極低，加之國(guó)家扶持政策遲滯，邊民“造血”能力不足、教育水平遠(yuǎn)低于內(nèi)地鄉(xiāng)村、人口流入拉力不足，村落“空心化”問(wèn)題嚴(yán)重，越南邊民非法越界從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)亦日趨嚴(yán)重。(16)胡美術(shù)《中越邊境的“空心村”治理實(shí)踐研究：以東興河洲村為例》，《黑龍江民族叢刊》2016年第6期，第46頁(yè)。

(三)小城鎮(zhèn)“過(guò)疏化”

人口聚居的邊境小城鎮(zhèn)，也因邊境地區(qū)“空心化”問(wèn)題而造成小城鎮(zhèn)“過(guò)疏化”。相較于大中城市和縣域，邊境地區(qū)小城鎮(zhèn)具有居住成本低和生活成本低的優(yōu)勢(shì)，加上邊境小城鎮(zhèn)(含口岸城鎮(zhèn))商品流通較發(fā)達(dá)、生活便利，對(duì)邊民具有一定的吸引力，但通常因地處偏遠(yuǎn)、交通閉塞，其“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為單一，缺少優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，城鎮(zhèn)建設(shè)難度大，發(fā)展速度緩慢”(17)秦紅增《中越邊境口岸型城鎮(zhèn)化路徑探析》，《云南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2017年第3期，第52頁(yè)。，并且因遠(yuǎn)離發(fā)達(dá)地區(qū)，市場(chǎng)規(guī)模較小，農(nóng)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，而難以吸引外來(lái)投資。雖然當(dāng)前政府和民間大力發(fā)展邊境旅游業(yè)，但由于邊境旅游業(yè)和休閑農(nóng)業(yè)同質(zhì)化嚴(yán)重，總體上還處于低層次開發(fā)階段。此外，邊境小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)功能并不完備，交通、醫(yī)療等基礎(chǔ)設(shè)施較為薄弱，教育資源和醫(yī)療衛(wèi)生條件較差，師資和駐村鎮(zhèn)醫(yī)生等常年缺乏。隨著戶籍制度的漸次放開，邊境縣乃至地市州等大中城市對(duì)邊民的拉力不斷增強(qiáng)，使得邊境小城鎮(zhèn)出現(xiàn)“過(guò)疏化”現(xiàn)象。

我國(guó)大部分陸地邊境地區(qū)面臨小城鎮(zhèn)“過(guò)疏化”問(wèn)題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年，戶籍人口進(jìn)入全國(guó)1000位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，邊境地區(qū)只有4個(gè)，分別是云南省的騰沖市騰越鎮(zhèn)(12.25萬(wàn)人)、景洪市勐龍鎮(zhèn)(10.59萬(wàn)人)、耿馬傣族佤族自治縣孟定鎮(zhèn)(9.53萬(wàn)人)和新疆維吾爾自治區(qū)的葉城縣喀格勒克鎮(zhèn)(9.22萬(wàn)人)，而公共財(cái)政收入居全國(guó)前1000位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，邊境地區(qū)只有內(nèi)蒙古阿拉善左旗巴彥浩特鎮(zhèn)(3.04億元)、阿拉善經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)烏斯太鎮(zhèn)(2.62億元)和云南省勐臘縣勐臘鎮(zhèn)(2.93億元)、芒市芒市鎮(zhèn)(4.35億元)。(18)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查司編《中國(guó)縣域統(tǒng)計(jì)年鑒(鄉(xiāng)鎮(zhèn)卷)2018》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2019年版，第13、15、24頁(yè)。小城鎮(zhèn)“過(guò)疏化”在邊境地區(qū)尤為明顯，其首要原因也是人口問(wèn)題。小城鎮(zhèn)人口較大規(guī)模向邊境縣域或大中城市遷移，降低了邊境小城鎮(zhèn)的人口密度和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展層次。因?yàn)檫吘承〕擎?zhèn)的人口規(guī)模往往沒(méi)有達(dá)到“經(jīng)濟(jì)規(guī)模”(19)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)規(guī)模是指城市經(jīng)濟(jì)的綜合容量與范圍,主要包括城鎮(zhèn)人口規(guī)模、用地規(guī)模、資產(chǎn)規(guī)模、市場(chǎng)規(guī)模和經(jīng)濟(jì)當(dāng)量，衡量一個(gè)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)規(guī)模最重要的尺度是上一個(gè)時(shí)期內(nèi)創(chuàng)造的GDP大小，最基本的尺度是城市人口。，其產(chǎn)品的消費(fèi)市場(chǎng)和銷售市場(chǎng)相對(duì)狹小，因而經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的利潤(rùn)較小，對(duì)經(jīng)濟(jì)因素和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的吸聚能力較差。

(四)邊境地區(qū)“空虛化”

邊境常住人口外流或遷離邊境生活地帶，引致了村民家戶的“空巢化”、村落的“空心化”和小城鎮(zhèn)的“過(guò)疏化”，在一些陸地邊境地區(qū)，政府不得不削減行政區(qū)劃。以東北地區(qū)為例，遼寧邊境5縣中有1縣、吉林邊境10縣中有5縣、黑龍江邊境18縣中有12縣削減了鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量。僅黑龍江一省，其東寧市和雞東縣2018年鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量分別比1999年減少了4個(gè)，密山市、虎林市、饒河縣和蘿北縣分別減少了3個(gè)，同江市、綏濱縣、遜克縣和呼瑪縣分別減少了2個(gè)，孫吳縣減少了1個(gè)。(20)數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查司編《中國(guó)縣域統(tǒng)計(jì)年鑒(縣市卷)2019》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2020年版，第51-98頁(yè)；國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查總隊(duì)編《中國(guó)縣(市)社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)概要2000》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2000年版，第220-247頁(yè)。資源匱乏、經(jīng)濟(jì)落后、勞動(dòng)力流失和人才難棲的現(xiàn)實(shí)困境，降低了邊境地區(qū)的人口密度、經(jīng)濟(jì)活力和區(qū)域吸引力，導(dǎo)致了邊境地區(qū)在人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化發(fā)展方面的整體“空虛化”，并可能會(huì)循環(huán)往復(fù)，進(jìn)一步影響邊疆社會(huì)的發(fā)展變遷。

我國(guó)西南和東北邊境地區(qū)的“空虛化”問(wèn)題尤為嚴(yán)重，呈現(xiàn)出邊境地區(qū)連片空心化加速推進(jìn)的態(tài)勢(shì)。如位于喜馬拉雅山脈南麓的玉麥鄉(xiāng)，是中國(guó)人口最少的行政鄉(xiāng)，下轄一個(gè)村，過(guò)去一度面臨“空虛化”問(wèn)題，曾只有1戶人家，近年來(lái)人口數(shù)量有所改觀，2016年有9戶人家32人(21)郭爽《中國(guó)人口最少的鄉(xiāng)僅32人 為何引來(lái)西藏書記調(diào)研》，環(huán)球網(wǎng)，2016年11月1日發(fā)布，2020年4月8日訪問(wèn)，https://china.huanqiu.com/article/9CaKrnJYmIY。，2020年增至56戶人家191名戶籍人口(22)王炳坤《一個(gè)破損的“生日”蛋糕》，中國(guó)民族宗教網(wǎng)，2020年6月1日發(fā)布，2020年6月6日訪問(wèn)，http://www.mzb.com.cn/html/report/200533806-1.htm。。1999-2018年，遼寧省東港市和寬甸滿族自治縣戶籍人口分別減少了8.7%和5.4%；吉林省10個(gè)邊境縣中有8個(gè)縣人口負(fù)增長(zhǎng)，其中龍井市、和龍市和圖門市的戶籍人口分別減少了40.8%、27.9%和21.1%；黑龍江省18個(gè)邊境縣中有14個(gè)縣人口呈凈流出，其中蘿北縣、饒河縣和虎林市的戶籍人口分別減少了64%、50%和49.2%；人口自然增長(zhǎng)率較高的新疆，其邊境縣中的伊州區(qū)、奇臺(tái)縣、阿勒泰市和額敏縣2018年戶籍人口比1999年也分別減少了37.4%、13.9%、8.3%和14.6%。(23)根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查司編《中國(guó)縣域統(tǒng)計(jì)年鑒(縣市卷)2019年》，第51-98、401-419頁(yè)以及國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查總編《中國(guó)縣(市)社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)概要2000》第128-247、648-687、814-874、943、1001-1042頁(yè)數(shù)據(jù)計(jì)算而得。此外，內(nèi)蒙古自治區(qū)一直為高水平農(nóng)村人口空心化區(qū)域(24)王良健、陳坤秋、李寧慧《中國(guó)縣域農(nóng)村人口空心化程度的測(cè)度及時(shí)空分異特征》，《人口學(xué)刊》2017年第5期，第19頁(yè)。。基于我國(guó)西南邊境的夜間燈光遙感影像表明，1992-2013年，西南邊境地區(qū)的“空虛化”在邊境縣域尺度存在著波動(dòng)，但在邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)尺度呈現(xiàn)持續(xù)加劇之勢(shì)(25)白利友、譚立力《基于全球夜間燈光遙感數(shù)據(jù)的中國(guó)西南邊境虛空化考察》，《云南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2017年第4期，第14頁(yè)。。

二 陸地邊境地區(qū)“空心化”的形成原因

在“中心-外圍”結(jié)構(gòu)中的邊境外圍特征，除自然地理方面的體現(xiàn)外，更多地表現(xiàn)在邊境地帶的經(jīng)濟(jì)方面，如基礎(chǔ)設(shè)施匱乏、投資渠道不暢、勞動(dòng)力缺失、產(chǎn)業(yè)動(dòng)能不足、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平滯后、經(jīng)貿(mào)通道未打通等。這一特征是理解陸地邊境地區(qū)“空心化”形成的起點(diǎn)。

(一)“邊界效應(yīng)”：邊境地區(qū)“空心化”的自然基礎(chǔ)

邊界“不僅劃定了國(guó)家的領(lǐng)土范圍，還影響著邊界兩側(cè)社會(huì)群體的生活方式”(26)初冬梅《西方政治地理學(xué)對(duì)邊界問(wèn)題的研究》，《中國(guó)邊疆史地研究》2017年第3期，第162頁(yè)。，不僅分割了國(guó)家間的政治、經(jīng)濟(jì)、軍事和制度系統(tǒng)，也將不同的民族、文化和認(rèn)同進(jìn)行了分割，反映了國(guó)家主權(quán)和國(guó)家利益的歸屬問(wèn)題。按照邊界在兩側(cè)居民交流交往中所起的功能作用，可以把邊界效應(yīng)分為“屏蔽效應(yīng)”和“中介效應(yīng)”，二者可以相互轉(zhuǎn)換。其中，邊界的“屏蔽效應(yīng)”不利于陸地邊境地區(qū)的產(chǎn)業(yè)集聚，不利于邊境城市體系的形成，也不利于邊境地區(qū)人流、物流、信息流、資金流、能源流等的跨境流動(dòng)，制約了邊境地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平；而“中介效應(yīng)”則能夠通過(guò)接觸和滲透的功能，改變?cè)袇^(qū)位劣勢(shì)，創(chuàng)造出對(duì)外部市場(chǎng)的接近優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)邊境地區(qū)的產(chǎn)業(yè)集聚，進(jìn)而影響到邊境城市的形成和集聚。邊界“中介效應(yīng)”能否發(fā)揮作用，取決于邊境線管控方式、相鄰兩國(guó)的關(guān)系以及它們各自的開放政策等因素。也就是說(shuō)，邊界的“屏蔽效應(yīng)”是絕對(duì)的，而“中介效應(yīng)”則是相對(duì)的。

就邊界的“屏蔽效應(yīng)”來(lái)講，作為主權(quán)國(guó)家之間的物理隔斷，邊界給邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的是屏蔽作用。首先是邊界隔斷了兩國(guó)之間的人流、物流、信息流，成為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和非經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之間的屏障。嚴(yán)格的邊境管控，使得任何活動(dòng)在邊界線被切斷。其次是對(duì)邊界兩側(cè)的制度和文化帶來(lái)的阻隔。邊界兩側(cè)的國(guó)家實(shí)行不同的社會(huì)制度，在處理政府與市場(chǎng)關(guān)系上的取向往往存有較大差異，而在諸如財(cái)政稅收制度、金融制度、市場(chǎng)監(jiān)管制度等具體制度方面的差異則更大。從文化上看，由于觀念模式、利益集團(tuán)、宗教文化和歷史傳承等因素的影響，邊界兩側(cè)的文化總是呈現(xiàn)出差異性。由制度差異形成的“屏蔽效應(yīng)”是顯性的，而源自于文化、社會(huì)和心理方面因素而形成的“屏蔽效應(yīng)”則是隱性的，即使存在跨境民族的邊界兩側(cè)，這些影響也會(huì)明顯存在。從宏觀上看，邊界的“屏蔽效應(yīng)”正是陸地邊境地區(qū)“空心化”形成的前提和基礎(chǔ)。

邊界的“屏蔽效應(yīng)”之所以被認(rèn)為是陸地邊境地區(qū)“空心化”形成的前提和基礎(chǔ)，主要是由于邊界自然產(chǎn)生一種市場(chǎng)分割的原動(dòng)力。新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)框架下的理論模型顯示，“國(guó)外市場(chǎng)和國(guó)內(nèi)區(qū)域特征將共同引導(dǎo)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)區(qū)位和集聚中心的形成”(27)李天籽《跨境次區(qū)域合作與中國(guó)沿邊產(chǎn)業(yè)空間分布》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2015年版，第35頁(yè)。，自然優(yōu)勢(shì)和企業(yè)集聚形成的市場(chǎng)潛力、人口增長(zhǎng)、運(yùn)輸成本、規(guī)模收益是城市體系形成的重要決定因素(28)藤田昌久、保羅·R·克魯格曼、安東尼·J·維納布爾斯《空間經(jīng)濟(jì)學(xué)——城市、區(qū)域與國(guó)際貿(mào)易》，梁琦譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版，第167、217、240頁(yè)。，且城市形成后將通過(guò)自我強(qiáng)化不斷發(fā)展擴(kuò)大規(guī)模，發(fā)揮空間經(jīng)濟(jì)的自組織作用。產(chǎn)業(yè)在邊境地區(qū)的集聚主要取決于該國(guó)特定的地理結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)的初始分布、勞動(dòng)力供給彈性、運(yùn)輸成本、規(guī)模收益和基礎(chǔ)設(shè)施等多重因素。作為“中心-外圍”結(jié)構(gòu)中外圍地區(qū)的邊境地區(qū)，其產(chǎn)業(yè)集聚程度通常與本國(guó)工業(yè)化程度呈反比(29)Antonio Villar Notario,“On the efficiency of market equilibrium in production economies,” Journal of Global Optimization 20,no.3 (August 2001): 375-389.。而勞動(dòng)力具有向?qū)嶋H工資報(bào)酬較高和生活便利地區(qū)遷移的動(dòng)機(jī)，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)集聚和城市體系的形成。“屏蔽效應(yīng)”會(huì)影響沿邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)密度、產(chǎn)業(yè)空間布局和集聚程度，也會(huì)影響到邊境城市群體系的發(fā)展，進(jìn)而影響邊民的就業(yè)、人口規(guī)模、勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)和遷移方向。

在我國(guó)內(nèi)陸邊境地區(qū)，邊界的“屏蔽效應(yīng)”非常明顯。以從事商業(yè)活動(dòng)為例，國(guó)內(nèi)銷售產(chǎn)品的最遠(yuǎn)界限就是邊界，超過(guò)邊界的商業(yè)活動(dòng)就屬于國(guó)際貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)合作范圍。由于邊界的限制，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在邊境地區(qū)自然變得相對(duì)稀疏。與此相應(yīng)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到市場(chǎng)半徑的限制。沒(méi)有產(chǎn)業(yè)發(fā)展，人口的吸納能力就會(huì)降低，城鎮(zhèn)發(fā)展也相應(yīng)受到限制，對(duì)邊民的集聚和遷移也會(huì)產(chǎn)生重要影響。邊境地區(qū)的區(qū)位條件、資源稟賦、市場(chǎng)規(guī)模、要素流動(dòng)、消費(fèi)偏好、制度政策、開放程度、市場(chǎng)潛力和廠商技術(shù)水平等因素，均會(huì)影響到邊界效應(yīng)的大小，進(jìn)而影響到邊境地區(qū)的經(jīng)濟(jì)密度、產(chǎn)業(yè)和城市的形成及集聚程度。邊界的“屏蔽效應(yīng)”是一個(gè)客觀存在，是邊境地區(qū)“空心化”現(xiàn)象產(chǎn)生的自然基礎(chǔ)，沒(méi)有政策阻止“屏蔽效應(yīng)”的發(fā)揮，則邊境地區(qū)的“空心化”問(wèn)題將不可避免地出現(xiàn)，并在其他因素的推動(dòng)下出現(xiàn)更嚴(yán)峻的形勢(shì)。

(二)邊境地區(qū)發(fā)展條件：是邊境地區(qū)“空心化”的現(xiàn)實(shí)驅(qū)動(dòng)

經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后是陸地邊境地區(qū)“空心化”的首要驅(qū)動(dòng)力。當(dāng)前我國(guó)不僅存在內(nèi)地和邊疆區(qū)域發(fā)展不平衡的現(xiàn)象，而且邊疆區(qū)域內(nèi)的邊境地帶與非邊境地帶之間的發(fā)展也不平衡。造成這一狀況，既有歷史、自然條件等方面的原因，也有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作用的原因。陸地邊境地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期處于不良狀態(tài)，與沿海和內(nèi)地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距明顯存在，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)地理結(jié)構(gòu)中的外圍特征明顯。在實(shí)施“西部大開發(fā)戰(zhàn)略”之際，中央就意識(shí)到邊境地區(qū)的發(fā)展問(wèn)題。為此，國(guó)家實(shí)施了多項(xiàng)促進(jìn)邊境振興、邊民富裕的政策，采取了加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)能、推動(dòng)沿邊開放和提高邊民生活水平等舉措。一些案例研究結(jié)果揭示，這些政策實(shí)施效果比較明顯。(30)周民良、馬博、劉云喜《興邊富民政策實(shí)施效果與轉(zhuǎn)型問(wèn)題研究——關(guān)于呼倫貝爾市與興安盟五旗市興邊富民政策實(shí)施的調(diào)研報(bào)告》，《民族研究》2014年第6期，第35頁(yè)。但是，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，邊境地區(qū)與沿海和內(nèi)地的發(fā)展差距依然較大。2017年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《興邊富民行動(dòng)“十三五”規(guī)劃》，指出邊境地區(qū)存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題：“由于特殊的歷史、自然、地理和復(fù)雜的周邊環(huán)境等多方面因素影響，同其他地區(qū)相比，邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展仍然相對(duì)滯后，基本建設(shè)欠賬多，發(fā)展投入總體不足，基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)落后，新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展水平較低，貧困問(wèn)題依然突出，保障和改善民生任務(wù)艱巨，各類人才嚴(yán)重匱乏，對(duì)外開放層次和水平亟待提升，部分地區(qū)反分裂斗爭(zhēng)和維穩(wěn)形勢(shì)復(fù)雜嚴(yán)峻。總體上看，邊境地區(qū)作為全面建成小康社會(huì)的特殊短板和薄弱環(huán)節(jié)，面臨的壓力和挑戰(zhàn)不容低估。”(31)國(guó)務(wù)院辦公廳《興邊富民行動(dòng)“十三五”規(guī)劃》，中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)，2017年6月6日發(fā)布，2019年8月1日訪問(wèn)，http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-06/06/content_5200277.htm。

艱苦的生存生活條件加劇了陸地邊境地區(qū)的“空心化”態(tài)勢(shì)。事實(shí)上，我國(guó)許多內(nèi)陸邊境地區(qū)是集邊境、民族、山地和貧困為一體的地區(qū)，一些偏遠(yuǎn)邊境地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡劣、自然災(zāi)害頻發(fā)，而生產(chǎn)方式落后、生活出行不便、人口居住分散、生態(tài)環(huán)境脆弱、社會(huì)公共服務(wù)缺位則成為許多邊境地區(qū)的共同特征。產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，生產(chǎn)規(guī)模和產(chǎn)出效益不高，勞動(dòng)力務(wù)農(nóng)所得遠(yuǎn)低于務(wù)工報(bào)酬。“艱苦生存生活條件所產(chǎn)生的內(nèi)在推力，以及經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)或出國(guó)務(wù)工增收的外部拉力和吸引力”(32)白利友、譚立力《基于全球夜間燈光遙感數(shù)據(jù)的中國(guó)西南邊境虛空化考察》，《云南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2017年第4期，第14頁(yè)。，使邊民有強(qiáng)烈的外出務(wù)工、改善生活、獲取更高勞動(dòng)報(bào)酬的動(dòng)機(jī)和需求。進(jìn)城務(wù)工、搬離故土、融入城鎮(zhèn)，向生產(chǎn)生活條件更好的區(qū)域和邊民互市所在小城鎮(zhèn)遷移、到城鎮(zhèn)居民集中安置點(diǎn)居住，往往成為邊地村民尤其是抵邊村落中經(jīng)濟(jì)條件較好的邊民家庭的主動(dòng)選擇。

因婚姻、隨遷家屬、投靠親友、退休退職等原因造成的社會(huì)人口流動(dòng)(33)段成榮、楊舸、馬學(xué)陽(yáng)《中國(guó)流動(dòng)人口研究》，中國(guó)人口出版社2012年版，第156-157頁(yè)。，尤其是跨國(guó)婚姻移民，也在一定程度上助推了邊境地區(qū)的“空心化”進(jìn)程。我國(guó)邊地有30多個(gè)民族跨境而居，其生產(chǎn)生活區(qū)域臨近、語(yǔ)言文化習(xí)俗相通，為邊民的跨國(guó)婚姻移民和投靠親友提供了便利。受邊界兩端經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地區(qū)收入差距、社會(huì)保障制度、公共服務(wù)體系和惠民政策等多重因素的影響，在東北邊境地區(qū)存在大量跨界民族通婚外遷的現(xiàn)象，尤以朝鮮族女性外遷為主(34)孫春日《中朝邊境地區(qū)人口流失及對(duì)策——以延邊朝鮮族自治州為例》，《北方民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2010年第3期，第47頁(yè)。；與之相反，在我國(guó)西南邊境的部分村落，近年來(lái)的跨國(guó)婚姻移民開始出現(xiàn)了地域空間擴(kuò)大、族際通婚比例上升且以外籍女性單向流入為主的現(xiàn)象(35)陸海發(fā)《邊境治理中的跨國(guó)婚姻移民：特征、動(dòng)力及其影響——基于對(duì)云南兩個(gè)邊境縣的調(diào)查與思考》，《云南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2017年第5期，第63頁(yè)。。

可見，邊境地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、自然地理?xiàng)l件和社會(huì)型人口流動(dòng)均是邊境地區(qū)“空心化”的現(xiàn)實(shí)驅(qū)動(dòng)力。邊民基于個(gè)人生計(jì)和利益的理性選擇，導(dǎo)致原有村落出現(xiàn)了人口、產(chǎn)業(yè)、景觀等的“空心化”現(xiàn)象。可以預(yù)見，伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在邊境地區(qū)的發(fā)展，如果政府的相關(guān)政策(如興邊富民行動(dòng))力度不夠，則有可能無(wú)法抵消來(lái)自市場(chǎng)的牽引作用，不能延緩或根本解決邊地經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的問(wèn)題，則邊境地區(qū)的人口將以更大規(guī)模流出，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展將面臨更大的挑戰(zhàn)。

(三)邊境經(jīng)營(yíng)政策競(jìng)爭(zhēng)和偏差：助推邊境地區(qū)“空心化”態(tài)勢(shì)

第一，邊境經(jīng)營(yíng)政策上的競(jìng)爭(zhēng)助推了邊境地區(qū)“空心化”態(tài)勢(shì)。陸地邊境地區(qū)“空心化”不是中國(guó)特有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)象。邊地雖然處于國(guó)內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的末梢，但卻處于國(guó)際地緣政治的前沿，每一個(gè)國(guó)家都在用心經(jīng)營(yíng)。在這種競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)下，陸地邊境地區(qū)是否能夠避免“空心化”甚至建設(shè)得更富有吸引力，關(guān)鍵看各國(guó)的經(jīng)營(yíng)政策及其實(shí)施效果。實(shí)際上，邊界兩邊的國(guó)家常常在經(jīng)營(yíng)政策上處于博弈狀態(tài)。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)營(yíng)邊境上，常常是“大國(guó)小邊疆”和“小國(guó)大邊疆”的法則。所謂“大國(guó)小邊疆”是幅員面積大的國(guó)家，往往在經(jīng)營(yíng)邊境上的政策比較粗糙，因?yàn)殛懙剡吘趁娣e大，中央的邊境經(jīng)營(yíng)政策以“粗線條”的面貌呈現(xiàn)，對(duì)各地的具體情況照顧不夠。而所謂“小國(guó)大邊疆”是指幅員面積小的國(guó)家，在經(jīng)營(yíng)邊境上的政策一般比較具體。因此，具有同樣宗旨的政策，在實(shí)施中的效果也會(huì)有很大差異。在中國(guó)周邊，特別是西南邊境地區(qū)的相鄰國(guó)家，基本上都是“小國(guó)家”。雖然這些國(guó)家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于中國(guó)，對(duì)邊境地區(qū)的資金投入也不及中國(guó)多，但這些“小國(guó)家”卻從細(xì)處著眼，其政策的實(shí)際效果往往比較明顯。這些“小國(guó)家”的邊境經(jīng)營(yíng)政策與中國(guó)的相應(yīng)政策形成了政策博弈，并對(duì)邊民尤其是同源民族邊民產(chǎn)生了重要影響。如20世紀(jì)90年代以來(lái),越南發(fā)揮小國(guó)優(yōu)勢(shì),出臺(tái)了涉及邊境地區(qū)扶貧和發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育衛(wèi)生、社保、稅收等較為系統(tǒng)的優(yōu)惠政策(36)張嘉斐《邊境“興邊富民”政策比較研究》，上海交通大學(xué)出版社2018年版，第128-133頁(yè)。，吸引了我方邊境地區(qū)的部分苗族邊民跨境遷居或聯(lián)姻。

第二，中國(guó)邊境地區(qū)在某些政策實(shí)施上的偏差，也加劇了陸地邊境地區(qū)“空心化”態(tài)勢(shì)。這樣的例子并不少。例如，邊地片面追求城鎮(zhèn)化發(fā)展是導(dǎo)致邊境村莊特別是抵邊村落“空心化”的重要原因。因?yàn)槌擎?zhèn)化是以農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移和集中為特征的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化為非農(nóng)人口、農(nóng)業(yè)地域轉(zhuǎn)化為非農(nóng)地域、農(nóng)業(yè)活動(dòng)轉(zhuǎn)化為非農(nóng)活動(dòng)的一個(gè)長(zhǎng)期的歷史過(guò)程，城鎮(zhèn)化的發(fā)展雖然在增加邊民就業(yè)和增加邊民收入方面卓有成效，但邊民的生計(jì)方式改變卻引發(fā)了人口的空間遷移，客觀上加速了陸地邊境地區(qū)的“空心化”進(jìn)程。我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些地方政府片面追求城鎮(zhèn)化和財(cái)政收入的雙重目標(biāo)，通過(guò)政策引導(dǎo)、村落轉(zhuǎn)型撤并、村民集中點(diǎn)的建設(shè)，提升了城鎮(zhèn)化率，并換取了更多的城市建設(shè)用地指標(biāo)。同時(shí)，由于邊境地區(qū)城鎮(zhèn)化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，大多建立在吸納本地邊民的基礎(chǔ)之上，而不是吸納外來(lái)人員，由此引發(fā)了大量邊民尤其是抵邊村民向大中城市和自然條件較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及邊民互市小鎮(zhèn)持續(xù)遷移和集中居住。這在一定程度上分散了村落的人口密度和經(jīng)濟(jì)密度，造成了村落空心化和土地拋荒化現(xiàn)象，衍生了陸地邊境地區(qū)的“空心化”問(wèn)題。

第三，片面追求貧困人口集中居住，也導(dǎo)致了陸地邊境地區(qū)“空心化”，尤其是抵邊村落的“空心化”問(wèn)題。針對(duì)邊境地區(qū)的特殊地質(zhì)、生態(tài)條件和生產(chǎn)生活現(xiàn)狀，中央及地方政府出臺(tái)了許多扶持邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和脫貧搬遷的政策。考慮到面臨的自然災(zāi)害和生態(tài)保護(hù)區(qū)的限制條件，考慮到交通、水電、住房、教育、醫(yī)療和家庭發(fā)展前景，在政府扶貧搬遷、山地移民、生態(tài)補(bǔ)償?shù)日叩囊龑?dǎo)下，邊民有搬離原有村落的內(nèi)在動(dòng)機(jī)，而且在建檔貧困戶集中搬遷的同時(shí)，一般農(nóng)戶往往也會(huì)同步搬遷。現(xiàn)行政策中整村的異地搬遷脫貧和生態(tài)保護(hù)脫貧在內(nèi)地取得了較好的效果，但在邊境地區(qū)尤其是抵邊村落，這些政策卻是引發(fā)人口流失的重要因素。整村的異地搬遷脫貧和生態(tài)保護(hù)脫貧主要針對(duì)三類村落：一類是因地質(zhì)原因容易發(fā)生自然災(zāi)害；一類是生活環(huán)境差、交通不便、水電不通、教育醫(yī)療資源短缺；還有一類是地處邊境線自然保護(hù)區(qū)域內(nèi)，需統(tǒng)籌協(xié)調(diào)保護(hù)區(qū)內(nèi)生物多樣性保護(hù)與農(nóng)牧民生存發(fā)展間存在的問(wèn)題。整村搬遷雖然解決了邊境貧困地帶基礎(chǔ)設(shè)施落后、環(huán)境條件差、生活不便利等諸多問(wèn)題，降低了分散村落的政府管理難度，但也由此減少了邊民尤其是抵邊村落的人口數(shù)量，助推了陸地邊境地區(qū)的“空心化”態(tài)勢(shì)。

第四，進(jìn)入新世紀(jì)，邊地的發(fā)展、穩(wěn)定和安全三者不平衡戰(zhàn)略也是陸地邊境地區(qū)“空心化”的主要原因。將邊境地區(qū)的穩(wěn)定和安全置于首要目標(biāo)，而對(duì)發(fā)展目標(biāo)兼顧不夠，這樣做有其合理性，因?yàn)檫吘车貐^(qū)位于反分裂、反宗教極端勢(shì)力、反暴力恐怖勢(shì)力的最前沿。2014年，中央民族工作會(huì)議主題就確定為“增強(qiáng)文化認(rèn)同、民族認(rèn)同、反對(duì)分裂”。2017年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《興邊富民行動(dòng)“十三五”規(guī)劃》則說(shuō)得更明白：“邊境地區(qū)地處我國(guó)對(duì)外開放的前沿，是確保國(guó)土安全和生態(tài)安全的重要屏障，在全國(guó)改革發(fā)展穩(wěn)定大局中具有重要戰(zhàn)略地位。”(37)國(guó)務(wù)院辦公廳《興邊富民行動(dòng)“十三五”規(guī)劃》，中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)，2017年6月6日發(fā)布，2019年8月1日訪問(wèn)，http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-06/06/content_5200277.htm。為此，維護(hù)國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)完整，確保國(guó)家的生存與安全，“深入推進(jìn)立體化社會(huì)治安防控，構(gòu)建堅(jiān)實(shí)可靠的社會(huì)安全體系”(38)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于新時(shí)代推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局的指導(dǎo)意見》，中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)，2020年5月17日發(fā)布，2020年5月18日訪問(wèn)，http://www.gov.cn/xinwen/2020-05/17/content_5512456.htm。，就成為邊境地區(qū)的首要任務(wù)，而邊境地區(qū)的發(fā)展問(wèn)題則被置于相對(duì)次要的位置。先后取消的邊境地區(qū)GDP考核，從主觀上減弱了陸地邊境地區(qū)發(fā)展的壓力，但客觀上不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

(四)部分邊境地區(qū)的特殊原因：客觀上形成邊境地區(qū)“空心化”發(fā)展態(tài)勢(shì)

中越邊境地區(qū)“空心化”較為嚴(yán)重，有其特殊原因。20世紀(jì)50年代我國(guó)援越抗法，20世紀(jì)60年代援越抗美，1979年我國(guó)對(duì)越南開展自衛(wèi)反擊作戰(zhàn)，1979年末至1986年在中越陸地邊界線上對(duì)越實(shí)行了炮火牽制作戰(zhàn)(39)趙顯人主編《興邊富民行動(dòng)》第2輯，民族出版社2003年版，第208頁(yè)。，滇桂邊境地區(qū)從人力、財(cái)力、物力上為參戰(zhàn)與支前做出了巨大的貢獻(xiàn)，也付出了巨大的犧牲。戰(zhàn)后，邊境掃雷隊(duì)官兵對(duì)中越邊境遺留雷場(chǎng)進(jìn)行了多次深排，但在相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)，邊境地區(qū)遺留的雷患仍阻礙了邊地的開發(fā)開放和邊民的安居樂(lè)業(yè)。嚴(yán)重的戰(zhàn)爭(zhēng)創(chuàng)傷、惡劣的自然地理環(huán)境、薄弱的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，加之錯(cuò)失了許多建設(shè)發(fā)展的契機(jī)，中越邊境地區(qū)在戰(zhàn)爭(zhēng)勝利后陷入了貧困，邊境群眾的生產(chǎn)生活十分困難。在2005年前，盡管中央每年投入專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)用于邊境地區(qū)恢復(fù)建設(shè)，以解決戰(zhàn)爭(zhēng)遺留、后撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府回遷和后撤邊民重返家園等問(wèn)題，但經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后、肢體傷殘和心理創(chuàng)傷、排雷過(guò)程給群眾造成的損失等問(wèn)題仍影響了邊民返邊居住的意愿，導(dǎo)致邊地人口、村鎮(zhèn)、基層組織、產(chǎn)業(yè)等的“空心化”。

三 陸地邊境地區(qū)“空心化”的影響與危害

陸地邊境地區(qū)“空心化”的影響與危害需要從國(guó)家利益的高度加以認(rèn)識(shí)。離開這一視角，就看不清楚國(guó)家利益是“一切滿足民族國(guó)家全體人民物質(zhì)與精神需要的東西”，“在物質(zhì)上，國(guó)家需要安全與發(fā)展，在精神上，國(guó)家需要國(guó)際社會(huì)尊重與承認(rèn)”(40)閻學(xué)通《中國(guó)國(guó)家利益分析》，天津人民出版社1996年版，第10-11頁(yè)。。邊地問(wèn)題與國(guó)家利益聯(lián)系緊密。國(guó)家利益在邊境地區(qū)的實(shí)現(xiàn)，主要是通過(guò)保障國(guó)家的主權(quán)和領(lǐng)土完整，對(duì)內(nèi)行使資源配置和制度管控及文化發(fā)展等權(quán)利、對(duì)外實(shí)行自衛(wèi)權(quán)和開展外交活動(dòng)，達(dá)到保障國(guó)家的安全和發(fā)展的目的。邊地問(wèn)題歷來(lái)是黨和國(guó)家關(guān)注的重要問(wèn)題。中華人民共和國(guó)成立后，黨和國(guó)家在邊地采取了民主改革、三線建設(shè)、戰(zhàn)后恢復(fù)、改革開放、沿邊開放、西部大開發(fā)等諸多舉措，邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和事業(yè)發(fā)展取得了令人矚目的成就，國(guó)家在邊地的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面利益得到全面保障和發(fā)展，提升了我國(guó)對(duì)外尤其是對(duì)周邊國(guó)家的影響力。十八大以來(lái)，我國(guó)提出了一系列治邊新思路、新理論和新戰(zhàn)略，為我國(guó)邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化以及邊疆地區(qū)安全、穩(wěn)定和發(fā)展提供了政治遵循(41)邢廣程《新時(shí)代中國(guó)邊疆治理的新思路》，《邊界與海洋研究》2018年第2期，第5頁(yè)。。黨的十九大報(bào)告明確提出，要“加快邊疆發(fā)展，確保邊疆鞏固、邊境安全”(42)習(xí)近平《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告(2017年10月18日)》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年10月28日，第3版。。然而，陸地邊境地區(qū)的“空心化”卻給國(guó)家安全和邊地經(jīng)濟(jì)功能帶來(lái)了隱患與危害，挑戰(zhàn)著中國(guó)的邊疆治理。相對(duì)于沿海和內(nèi)陸縣鄉(xiāng)村，陸地邊境地區(qū)由于特殊的地理區(qū)位和民族特征，其“空心化”問(wèn)題對(duì)國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整、國(guó)家安全和發(fā)展等核心利益的影響更為重大。

首先，陸地邊境地區(qū)的“空心化”直接損害了國(guó)家安全屏障這一邊境地區(qū)的首要功能。國(guó)家的首要利益是國(guó)家的生存與安全，“領(lǐng)土、政治制度及文化的完整”屬于“生死攸關(guān)的利益”，不容妥協(xié)。(43)劉彬、蔡拓《“國(guó)家利益最大化”的反思與超越》，《國(guó)際觀察》2015年第5期，第2頁(yè)。邊境安全是國(guó)家的根本利益所在，是邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的前提與基礎(chǔ)。它既包括以軍事安全為主體的傳統(tǒng)安全，也包括重點(diǎn)關(guān)注社會(huì)和人的安全的非傳統(tǒng)安全。邊地的首要功能是國(guó)家的安全屏障，首要任務(wù)是維護(hù)國(guó)家的領(lǐng)土主權(quán)完整。“邊陲之戍，用保封疆”，“安邦定國(guó)，防御前沿”，均凸顯了邊地作為國(guó)家安全屏障的功能定位。邊地是國(guó)家間的軍事緩沖區(qū)域和國(guó)家的固邊前沿，一個(gè)重要作用便是邊境防務(wù)，以此保障邊民、國(guó)土和軍事安全。邊民屏障、生態(tài)屏障和軍事屏障建設(shè)，邊防和民防的融合，是確保邊境安全的重要手段。由于許多陸地邊境地區(qū)生存條件艱苦，青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工，大幅降低了邊地的人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)密度。特別是抵邊村落勞動(dòng)力的缺失，致使中方陸地邊界一側(cè)出現(xiàn)了村落空心化和土地拋荒化，削弱了邊民屏障這一流動(dòng)的國(guó)防邊界線和抵邊村落作為固定邊防哨所的作用，由此邊民私自轉(zhuǎn)讓和出租林地耕地、鄰國(guó)邊民越界放牧墾種和砍伐森林等行為難以禁止，為他國(guó)軍事和移民侵入、非法移動(dòng)界碑和掠奪資源埋下了隱患。清朝時(shí)期，沙俄利用我國(guó)東北邊地人煙稀少、地利未盡之機(jī)進(jìn)行土地侵漁和移民侵略，致使原屬我東北的部分領(lǐng)土被侵蝕。二戰(zhàn)時(shí)，蘇聯(lián)和日本曾因我東北土?xí)缛讼《M(jìn)行邊境非法移民以侵占我國(guó)領(lǐng)土。前事不忘，后事之師。在復(fù)雜的國(guó)際形勢(shì)和周邊地緣政治劇烈變動(dòng)的情況下，重視和化解陸地邊境地區(qū)“空心化”問(wèn)題帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，尤其是抵邊村落“空心化”帶來(lái)的安全隱患，對(duì)于維護(hù)國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治穩(wěn)定，意義重大。

當(dāng)陸地邊境地區(qū)“空心化”與跨界民族、跨國(guó)婚姻、跨國(guó)犯罪等非傳統(tǒng)安全問(wèn)題相互交織糾纏時(shí)，穩(wěn)邊固邊的壓力則會(huì)倍增。我國(guó)陸地邊境地區(qū)共有140個(gè)縣(市、區(qū)、旗)，其中有107個(gè)為民族自治縣，生活有邊地居民2300多萬(wàn)人，其中少數(shù)民族人口近一半，有30多個(gè)民族與周邊國(guó)家同一民族毗鄰而居。在經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域一體化和“一帶一路”倡議加速推進(jìn)的背景下，跨境民族交往愈發(fā)頻繁。不少邊民的國(guó)家意識(shí)、國(guó)民意識(shí)、國(guó)防意識(shí)和法律意識(shí)淡薄，毒品走私、非法居留、非法出入境、非法務(wù)工等違法犯罪現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。一些境外組織利用民族感情、金錢資助等方式進(jìn)行各種名目的邊地考察，開展宗教傳教和分裂活動(dòng)。一些越境居民非法居留和墾種我國(guó)邊民拋荒土地，引發(fā)邊地治安風(fēng)險(xiǎn)。這些都擾亂了邊境地區(qū)的正常社會(huì)秩序，危害了國(guó)家的安全與穩(wěn)定。近年來(lái)，周邊國(guó)家地緣政治格局發(fā)生了劇烈變化，邊境穩(wěn)固、邊境安全以及反分裂斗爭(zhēng)在國(guó)家戰(zhàn)略全局中的地位愈發(fā)重要，陸地邊境地區(qū)成為打擊“三股勢(shì)力”、維護(hù)民族團(tuán)結(jié)和國(guó)家統(tǒng)一的戰(zhàn)略前沿，邊民的國(guó)家認(rèn)同意識(shí)和邊民的流動(dòng)屏障作用愈發(fā)凸顯。可見，陸地邊境地區(qū)“空心化”帶來(lái)的非傳統(tǒng)安全威脅成為影響我國(guó)邊境安全的不確定因素。

同時(shí)，陸地邊境地區(qū)“空心化”也會(huì)對(duì)我國(guó)邊境地帶的經(jīng)濟(jì)功能造成損害。邊境地區(qū)是我國(guó)對(duì)外開放和“一帶一路”建設(shè)的前沿，在全國(guó)改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局中具有重要的戰(zhàn)略地位。陸地邊境地區(qū)“空心化”會(huì)提升邊界的屏蔽效應(yīng)，降低邊界的中介效應(yīng)，不利于邊地市場(chǎng)、產(chǎn)業(yè)和城市的形成和集聚，不利于與鄰國(guó)開展經(jīng)貿(mào)交流和合作，也不利于“一帶一路”和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的推進(jìn)。

從我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局來(lái)看，廣袤的陸地邊境地區(qū)主要是面向毗鄰欠發(fā)達(dá)國(guó)家市場(chǎng)的內(nèi)陸沿邊開放。作為國(guó)家利益的“接觸帶”，陸地邊境地區(qū)的人口規(guī)模、人地結(jié)合程度、市場(chǎng)接近性和市場(chǎng)潛力等與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展息息相關(guān)。一方面，我國(guó)陸地邊境地區(qū)的邊民有向收入更高的內(nèi)地和沿海遷移的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)；另一方面，陸地邊境地區(qū)大量外籍勞工的低廉工資報(bào)酬對(duì)內(nèi)陸邊民的就業(yè)形成擠壓，進(jìn)一步強(qiáng)化了陸地邊民向內(nèi)地和沿海流動(dòng)的動(dòng)機(jī)。如此循環(huán)往復(fù)，加劇了陸地邊境地區(qū)的“空心化”態(tài)勢(shì)。陸地邊境地區(qū)的“空心化”不僅會(huì)降低邊地的經(jīng)濟(jì)分布密度、跨國(guó)經(jīng)濟(jì)合作和技術(shù)交流的頻度，而且會(huì)影響邊地產(chǎn)業(yè)的空間布局和資本的流入、貿(mào)易自由化和能源、資源的開發(fā)程度，還可能導(dǎo)致邊境地區(qū)失去區(qū)位優(yōu)勢(shì)和勞動(dòng)力成本優(yōu)勢(shì)而再次成為經(jīng)濟(jì)地理上的邊緣區(qū)域。

總之，陸地邊境地區(qū)的“空心化”加劇了國(guó)內(nèi)區(qū)域發(fā)展的不平衡，削弱了邊界中介效應(yīng)和邊民的國(guó)界屏障作用，增加了邊防的巡衛(wèi)成本，也提升了鄰國(guó)越界墾種、侵漁、蠶食國(guó)土的潛在風(fēng)險(xiǎn)。長(zhǎng)此以往，將會(huì)對(duì)邊境的領(lǐng)土主權(quán)、邊境安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等國(guó)家核心利益產(chǎn)生重大影響。

四 陸地邊境地區(qū)“空心化”的治理策略

邊境地區(qū)“空心化”治理事關(guān)國(guó)家生存與發(fā)展等核心利益在邊地的實(shí)現(xiàn)，是一項(xiàng)涉及多重治理主體的復(fù)雜的社會(huì)工程，需要立足國(guó)家利益，樹立長(zhǎng)期建邊的思想，標(biāo)本兼治、綜合施策。

(一)糅合治理：邊境地區(qū)“空心化”的治理視角轉(zhuǎn)換

傳統(tǒng)的邊疆治理是基于國(guó)家視角，針對(duì)邊地具體問(wèn)題實(shí)施解決之策。但在治理過(guò)程中，往往忽視了邊地基層政府的執(zhí)政能力和執(zhí)政環(huán)境以及邊民的真正訴求和行動(dòng)邏輯。從社會(huì)組織結(jié)構(gòu)角度來(lái)講，國(guó)家、基層政府以及邊民所處的社會(huì)位置、利益訴求與關(guān)注角度不同，決定了其在“空心化”治理的認(rèn)知與行動(dòng)邏輯上存在差異。

在國(guó)家利益視角下，邊境地區(qū)的功能定位和治理方略均要服從和服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略和國(guó)家利益。不管是屯墾戍邊、徙民實(shí)邊，經(jīng)濟(jì)興邊、文化凝邊，還是弱以治邊、因俗而治，均是為了確保國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整，促進(jìn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治穩(wěn)定，加強(qiáng)中央政府與邊地的政治聯(lián)系，守好祖國(guó)的家門和邊疆各族群眾的精神家園，構(gòu)建和諧友好的國(guó)際關(guān)系。

在邊地基層政府視角下，由于邊境地區(qū)人文地理以及基層執(zhí)政環(huán)境的特殊性，上級(jí)政府下達(dá)的政策指令和相關(guān)措施可能并不符合當(dāng)?shù)貙?shí)際。邊地基層政府是因地制宜對(duì)治邊舉措進(jìn)行修正以承擔(dān)改革風(fēng)險(xiǎn)，還是照搬實(shí)施予以規(guī)避，往往具有較大的彈性。是不折不扣落實(shí)政策精神為民辦實(shí)事，還是讓邊民曲解國(guó)家政策之意以謀求自身利益(44)易文彬《論農(nóng)村空心化治理的多重邏輯》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2018年第7期，第193頁(yè)。，往往也是對(duì)基層政府的現(xiàn)實(shí)考驗(yàn)。此外，作為遠(yuǎn)離政治中心、但又毗鄰鄰國(guó)的邊地政府，往往還缺乏處理相應(yīng)國(guó)家事務(wù)的權(quán)利和手段，邊地基層官員的綜合素養(yǎng)、經(jīng)驗(yàn)和執(zhí)政能力也參差不齊。所有這些因素均會(huì)影響治理效果。

在邊民視角下，邊民則更關(guān)注治邊舉措給自身帶來(lái)的基本生計(jì)的保障與生活環(huán)境的改善，并會(huì)根據(jù)經(jīng)濟(jì)理性進(jìn)行現(xiàn)實(shí)選擇。一是治邊舉措能否解決邊民的就業(yè)和家庭增收問(wèn)題。由于邊境地區(qū)常具有相鄰國(guó)家的社會(huì)和政治特征，加之許多邊民隸屬跨境民族，在語(yǔ)言文化和宗教習(xí)俗上與鄰國(guó)邊民相通，因此，邊民常會(huì)比較邊界兩端國(guó)家的惠民政策，選擇使自身效用最大化或經(jīng)濟(jì)收入最大化的區(qū)域謀生，進(jìn)而改變其生計(jì)方式和生活區(qū)域。青年邊民若能就地就近就業(yè)，則能保證家庭生活的完整性，減少留守家庭和土地閑置拋荒等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。二是邊地村鎮(zhèn)環(huán)境、交通、水利、公共服務(wù)等基本民生的改善，尤其是醫(yī)療衛(wèi)生和子女教育環(huán)境的改善，有助于吸引邊民回流，恢復(fù)基層社區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)生機(jī)，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興，減弱陸地邊境地區(qū)的“空心化”態(tài)勢(shì)，強(qiáng)化邊民的屏障作用。

可見，只有糅合國(guó)家、邊地基層政府和邊民等多方面視角，才能最終體現(xiàn)國(guó)家利益。為此，綜合考慮國(guó)家利益、邊地政府的執(zhí)政能力和執(zhí)政環(huán)境以及邊民的經(jīng)濟(jì)理性，從宏觀、中觀和微觀的層面考慮邊地治理問(wèn)題，為興邊富民、全面解決陸地邊境地區(qū)“空心化”問(wèn)題，提供了全新的視角。

(二)區(qū)域治理：邊境地區(qū)“空心化”的治理方式轉(zhuǎn)向

邊境地區(qū)首先是一個(gè)地理區(qū)域和經(jīng)濟(jì)空間，邊民則是附著在這一特殊地域上的具有不同民族標(biāo)識(shí)的人，為此，應(yīng)轉(zhuǎn)變邊地治理方式。

首先，把陸地邊境地區(qū)的治理與傳統(tǒng)的邊疆民族治理相分離。傳統(tǒng)的邊疆治理理論著重強(qiáng)調(diào)生活在邊境地區(qū)的邊民所具有的民族特性，把邊疆等同于邊疆民族地區(qū)。傳統(tǒng)“邊疆治理主要圍繞族際關(guān)系展開”，“將解決族際關(guān)系中的矛盾和沖突作為邊疆治理的主要內(nèi)容”，“用邊疆穩(wěn)定來(lái)規(guī)約邊疆的建設(shè)和發(fā)展”，“并形成了‘族際主義’的治理取向”。(45)周平《陸疆治理：從“族際主義”轉(zhuǎn)向“區(qū)域主義”》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第6期，第22頁(yè)。“族際治理”強(qiáng)化了邊民的民族意識(shí)，弱化了邊民的國(guó)家意識(shí)，不利于邊民互洽和民族團(tuán)結(jié)。為此，應(yīng)將被不同民族標(biāo)識(shí)的邊民及其經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)納入到經(jīng)濟(jì)地理框架中予以分析，淡化族際治理，強(qiáng)化區(qū)域治理。

第二，強(qiáng)化邊民的國(guó)家意識(shí)和身份認(rèn)同。我國(guó)地域相鄰、語(yǔ)言相通的跨境民族高達(dá)30多個(gè)，其共同的歷史文化、風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰和族群意識(shí)，導(dǎo)致了我國(guó)邊民的“民族意識(shí)”往往大于“國(guó)民意識(shí)”，邊民對(duì)國(guó)家的認(rèn)同感和歸屬感并不強(qiáng)烈，對(duì)領(lǐng)土和邊地區(qū)位重要性的認(rèn)知相對(duì)薄弱。這為邊民私自出租撂荒林地耕地給外籍人員，不法分子從事非法越境、毒品販賣、人口倒賣等一系列違法犯罪活動(dòng)，以及國(guó)外敵對(duì)勢(shì)力和極端民族主義思潮向我國(guó)邊地的滲透提供了可乘之機(jī)。因此，要緊抓邊地文化建設(shè)，關(guān)注和引導(dǎo)輿情，提高邊民的“國(guó)族意識(shí)”，但更重要的是要通過(guò)發(fā)展邊境地區(qū)的經(jīng)濟(jì)來(lái)從根本上強(qiáng)化國(guó)家邊界地區(qū)邊民的穩(wěn)定。對(duì)中老邊境兩個(gè)哈尼族(阿卡人)村寨橡膠種植的實(shí)證研究，證實(shí)了原本對(duì)邊民而言的市場(chǎng)、民族國(guó)家、國(guó)家疆界以及國(guó)家認(rèn)同這些模糊和抽象的問(wèn)題，會(huì)在實(shí)實(shí)在在的經(jīng)濟(jì)利益面前變得清晰和實(shí)在起來(lái)，市場(chǎng)可以通過(guò)強(qiáng)化國(guó)家邊界，使邊境線在邊民心里的構(gòu)建成為國(guó)家認(rèn)同的自覺。(46)馬翀煒、張雨龍《跨境橡膠種植對(duì)民族認(rèn)同和國(guó)家認(rèn)同的影響——以中老邊境兩個(gè)哈尼族(阿卡人)村寨為例》，《思想戰(zhàn)線》2011年第3期，第21頁(yè)。

第三，建立陸地邊境地區(qū)“空心化”監(jiān)測(cè)和預(yù)警機(jī)制，以期在邊地治理和邊疆民族問(wèn)題上“外人無(wú)隙可乘、無(wú)暇可蹈”。邊地的功能和治理方略以及基層組織的治理能力和環(huán)境，決定了邊地城鎮(zhèn)的規(guī)模、生產(chǎn)生活方式和經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、人居環(huán)境特色、邊民的定居和遷移模式、邊地人口結(jié)構(gòu)和空間布局的差異，進(jìn)而影響到邊境地區(qū)“空心化”的程度。為此，應(yīng)建立和完善陸地邊境地區(qū)“空心化”監(jiān)測(cè)和預(yù)警機(jī)制，動(dòng)態(tài)關(guān)注和調(diào)整邊地治理舉措。

(三)“留住邊民”：治理邊境地區(qū)“空心化”的根本策略

邊民是固邊之本，留住邊民是治理邊境地區(qū)“空心化”的根本策略。“留住邊民”的方略應(yīng)能提升邊民的收入水平、改善邊民的生產(chǎn)生活條件、助力邊民個(gè)人和家庭拓展發(fā)展空間，以提升邊民的歸屬感、認(rèn)同感和成就感。

留住邊民有以下四個(gè)方面的途徑。

第一，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，提高收入水平。留住新遷入邊民和原駐邊民的根本力量在于邊地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和邊民的收入水平。邊境地區(qū)可依托區(qū)位優(yōu)勢(shì)、政策優(yōu)勢(shì)和資源優(yōu)勢(shì)，引入先進(jìn)的農(nóng)林技術(shù)、生產(chǎn)方式和商業(yè)觀念，大力發(fā)展邊境地區(qū)特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，如能源資源加工產(chǎn)業(yè)、綠色農(nóng)林業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)等，并積極探索發(fā)展飛地經(jīng)濟(jì)。此外，挖掘邊地自然資源特色、歷史人文特色和民俗特色，加大對(duì)自然景觀和人文景觀的投資力度，可以實(shí)現(xiàn)和擴(kuò)大邊民創(chuàng)收，留住邊民在此安居樂(lè)業(yè)。

第二，提升開放水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)集聚。大力培育國(guó)際貿(mào)易市場(chǎng)主體，提升企業(yè)的投資便利化水平。推動(dòng)邊境口岸、自貿(mào)區(qū)、經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和物流園區(qū)建設(shè)，優(yōu)化邊境管理和營(yíng)商環(huán)境，提升沿邊開發(fā)開放水平和貿(mào)易便利化水平。大力發(fā)展邊境貿(mào)易，促進(jìn)跨國(guó)經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作和交流，以解構(gòu)“中心-外圍”的原有經(jīng)濟(jì)地理模式，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚、邊民增收和邊境地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

第三，完善基礎(chǔ)設(shè)施，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。加大對(duì)邊境地區(qū)的資金投入力度，推進(jìn)邊境地區(qū)路橋、口岸、教育、醫(yī)療、飲水、通信、公共文化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距。加強(qiáng)城鄉(xiāng)綜合治理，實(shí)行社區(qū)網(wǎng)格化管理和社會(huì)化服務(wù)，提升邊地城鎮(zhèn)的承載水平。整合國(guó)家及省市縣資源，統(tǒng)籌發(fā)展邊境地區(qū)，重點(diǎn)打造邊境城鎮(zhèn)帶節(jié)點(diǎn)和特色村鎮(zhèn)，重點(diǎn)關(guān)注邊防前線和開放前沿的抵邊村落建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)邊境地區(qū)的城鄉(xiāng)發(fā)展和鞏固國(guó)家安全屏障。

第四，保障邊民權(quán)利，改善邊地民生。保障邊地居民在社區(qū)治理的主體地位，完善司法固邊制度和社會(huì)保障制度，強(qiáng)化邊地社會(huì)綜合管控，實(shí)現(xiàn)政策兜底，提升政府的服務(wù)水平。提高邊境地區(qū)均衡性轉(zhuǎn)移支付比例，推進(jìn)邊地扶貧開發(fā)與“興邊富民”和安邊治邊相結(jié)合，保障邊民住有所居、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、弱有所扶、幼有所育、學(xué)有所教，解決邊民生產(chǎn)生活的后顧之憂。豐富邊地文化生活，提升邊民生活質(zhì)量，讓社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果惠及邊地居民。

國(guó)家實(shí)施的“興邊富民”、“鄉(xiāng)村振興”和“脫貧攻堅(jiān)”等一系列政策，均指向解決“留住邊民”這一問(wèn)題，已經(jīng)從一定程度上遏制了邊境地區(qū)“空心化”的勢(shì)頭。從“十四五”計(jì)劃開始，應(yīng)該將這些政策的重點(diǎn)放在治理邊境地區(qū)“空心化”上，一是加大投資力度，二是調(diào)整投資方向，三是做好政策之間的銜接。更為重要的是倡導(dǎo)一種守邊護(hù)邊精神，把邊民個(gè)體利益與國(guó)家利益結(jié)合起來(lái)。

(四)“移民實(shí)邊”：治理邊境地區(qū)“空心化”的替代選擇

邊境地區(qū)“空心化”的核心是人口空心化。在邊民留不住的邊境地段，可以實(shí)行“移民實(shí)邊”。“移民實(shí)邊”是一種人口遷移方式，指從內(nèi)地遷移大批人口以充實(shí)邊境地區(qū)、加強(qiáng)邊防力量、進(jìn)行邊疆開發(fā)建設(shè)的治邊方略。“移民實(shí)邊”可以改變邊地的人口和勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)，緩解和阻斷邊境地區(qū)“空心化”進(jìn)程，消弭邊境地區(qū)“空心化”引致的國(guó)家安全隱患和經(jīng)濟(jì)建設(shè)影響，是一個(gè)可以考慮的政策方向。

“吸引移民”的方略可以概括為“籌邊先行、經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)”。“籌邊先行”的重點(diǎn)，一是興建和發(fā)展適宜邊地實(shí)際的產(chǎn)業(yè)，二是平衡移民人口的性別和年齡比例，并適時(shí)輔以輿論驅(qū)動(dòng)。首先，在邊地產(chǎn)業(yè)的選擇和發(fā)展上，既要考慮邊境地區(qū)具有的遠(yuǎn)離政治中心、毗連近鄰的區(qū)域共性，又要考慮其自然地理和人文條件的地方特色；既要借鑒國(guó)外實(shí)施的邊民優(yōu)惠政策，又要充分調(diào)研摸清我國(guó)邊地的可開發(fā)區(qū)域面積、環(huán)境承載力、自然稟賦、人口結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、基礎(chǔ)設(shè)施、民族構(gòu)成、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的比較優(yōu)勢(shì)和面臨的主要阻礙。第二，邊地移民的目標(biāo)群體主要為青壯年勞動(dòng)力，其中要特別關(guān)注人口的性別和年齡比例。在邊地進(jìn)行相關(guān)產(chǎn)業(yè)配置時(shí)，要充分考慮和平衡性別比例，如有序布局和引進(jìn)呼叫中心、結(jié)算中心等女性從業(yè)者較多的產(chǎn)業(yè)，以解決邊地娶妻難的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。與此同時(shí)，鼓勵(lì)家庭整戶移民，以避免出現(xiàn)大量季節(jié)性移民，影響邊境人口增殖，削弱移民實(shí)邊效果。激活“歸雁經(jīng)濟(jì)”,吸引在外勞務(wù)人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。實(shí)施邊境地區(qū)農(nóng)村“能人”計(jì)劃，吸引外出務(wù)工的“能人”將資金、技術(shù)和方法帶回農(nóng)村就業(yè)創(chuàng)業(yè)，出臺(tái)多種優(yōu)惠政策鼓勵(lì)大學(xué)畢業(yè)生到農(nóng)村基層就業(yè)創(chuàng)業(yè)。(47)冉光和、張林、田慶剛《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)程中農(nóng)村空心化形成機(jī)理、現(xiàn)狀與治理——基于重慶市54個(gè)村1236戶農(nóng)戶的調(diào)查》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2014年第5期，第8頁(yè)。第三，制定優(yōu)惠扶持政策。鼓勵(lì)和組織國(guó)有大中型企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)、社會(huì)組織、公民個(gè)人到沿邊開放城市去，到邊境經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作區(qū)域去生產(chǎn)生活，積極參與邊地建設(shè)。正確處理外來(lái)移民與當(dāng)?shù)鼐用裰g的關(guān)系，保護(hù)好當(dāng)?shù)孛褡鍍?yōu)秀傳統(tǒng)和文化，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和生態(tài)環(huán)境。

經(jīng)濟(jì)動(dòng)因是留住邊民、吸引移民的根本決定力量。“經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)”可使邊民安居樂(lè)業(yè)，吸引經(jīng)濟(jì)型人口流入和與之伴生的社會(huì)型人口流入。其方略是政府從人、企業(yè)和產(chǎn)業(yè)等方面著手給予財(cái)政、金融等政策支持，以吸引和扶持邊境的拓殖、復(fù)墾和開發(fā)。首先，組織集體移民遷往邊境和鼓勵(lì)自由遷入相結(jié)合。提供優(yōu)厚條件引導(dǎo)災(zāi)民、異地搬遷和生態(tài)搬遷村落集中落戶邊地，鼓勵(lì)家戶人口整體遷入；鼓勵(lì)復(fù)轉(zhuǎn)軍人就地安置，鼓勵(lì)外省無(wú)地居民或職業(yè)農(nóng)民跨省遷入；加大對(duì)回遷村和歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾利用的扶持力度；加大對(duì)常年在邊地工作人員的精神和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)力度；促進(jìn)邊地人員跨境經(jīng)商便利化。優(yōu)化移民和邊民分類補(bǔ)助機(jī)制，完善移民和邊民的社會(huì)保障制度。鼓勵(lì)邊民抵邊居住和貼邊生產(chǎn)生活，依抵邊距離、家戶人口和所在邊地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平給予財(cái)物補(bǔ)貼。對(duì)于抵邊居民，直接給予糧種、牲畜、農(nóng)耕用具等生產(chǎn)資料，提供住房補(bǔ)貼和生活補(bǔ)貼，以提升邊民實(shí)際收入水平，留住和吸引邊地農(nóng)牧民，并對(duì)其子女上學(xué)和就業(yè)進(jìn)行政策傾斜，以緩解抵邊村落“空心化”態(tài)勢(shì)。加強(qiáng)對(duì)邊民的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)和生產(chǎn)技術(shù)指導(dǎo)，提升邊地農(nóng)牧民的農(nóng)技水平。在生態(tài)條件許可下建設(shè)新的農(nóng)林牧基地，逐步改變邊境地帶人口稀少的狀況。降低邊民創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新門檻，為邊民創(chuàng)業(yè)提供擔(dān)保和貼息貸款。其次，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和促進(jìn)企業(yè)集聚相結(jié)合。引入和扶持一批能源礦產(chǎn)開采、特色生態(tài)農(nóng)業(yè)等企業(yè)，開發(fā)一批生態(tài)旅游和邊地歷史文化景觀旅游項(xiàng)目，在“一帶一路”建設(shè)中注重貿(mào)易、技術(shù)與產(chǎn)業(yè)的結(jié)合，并可借鑒貴州“中國(guó)數(shù)谷”的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合自身資源稟賦引入高端產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的跨越趕超。

五 結(jié)論

“空心化”是當(dāng)前我國(guó)陸地邊境地區(qū)比較明顯的現(xiàn)象，從國(guó)家利益的角度出發(fā)，它給國(guó)家安全和邊地經(jīng)濟(jì)功能帶來(lái)了隱患與危害。從生發(fā)邏輯來(lái)看，邊界效應(yīng)、邊境地區(qū)發(fā)展條件以及邊境兩端競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)政策，共同引發(fā)了大規(guī)模的人口遷移，導(dǎo)致了陸地邊境地區(qū)“空心化”問(wèn)題的產(chǎn)生。當(dāng)然，在邊境地區(qū)的具體地段，“空心化”的形成有其特殊原因。家戶“空巢化”、村落“空心化”、小城鎮(zhèn)“過(guò)疏化”和邊境地帶“空虛化”，既是我國(guó)當(dāng)前陸地邊境地區(qū)“空心化”的類型，也是其發(fā)展演化的階段性特征。家戶“空巢化”是村落“空心化”的起點(diǎn)，是陸地邊境地區(qū)“空心化”的初級(jí)形式。村落“空心化”現(xiàn)象廣泛存在于邊境地區(qū)，尤以抵邊村落的邊民缺位問(wèn)題最為凸顯。小城鎮(zhèn)“過(guò)疏化”是村落“空心化”在更大空間范圍的體現(xiàn)，表現(xiàn)為城鎮(zhèn)人口密度降低以及經(jīng)濟(jì)、公共服務(wù)和社區(qū)文化“空心化”等多重特征。邊境地帶“空虛化”是陸地邊境地區(qū)“空心化”的高級(jí)形式，加劇了國(guó)內(nèi)區(qū)域的不平衡發(fā)展，并會(huì)對(duì)領(lǐng)土主權(quán)、邊境安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等國(guó)家核心利益產(chǎn)生重大影響。

我國(guó)陸地邊境地區(qū)并非均質(zhì)化地理空間，具有突出的內(nèi)部差異性特征。傳統(tǒng)的邊疆治理主要采取的是針對(duì)不同民族地區(qū)的差別化的治理思路。除此而外，還應(yīng)把陸地邊境地區(qū)作為一個(gè)區(qū)域整體，關(guān)注陸疆治理的共通之處。陸地邊境地區(qū)“空心化”的實(shí)質(zhì)是邊民外流導(dǎo)致的人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化發(fā)展乏力的“空心化”。作為一項(xiàng)涉及多重治理主體的復(fù)雜的社會(huì)治理工程，邊境地區(qū)“空心化”治理事關(guān)國(guó)家生存與發(fā)展等核心利益在邊地的實(shí)現(xiàn)。因此，應(yīng)基于國(guó)家利益，融合多重利益主體及多學(xué)科視角對(duì)邊地的產(chǎn)業(yè)空心化、社會(huì)組織空心化、文化景觀空心化等多重邊地“空心化”內(nèi)容進(jìn)行綜合研判；立足國(guó)家利益，樹立長(zhǎng)期建邊的思想；既需要糅合邊地治理視角、轉(zhuǎn)變治理方式，又需要留住邊民、吸引移民，以鞏固邊域、化解風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展。