小縣大城 縣域新型城鎮化快方式

車文斌

2019年12月25日，中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發了《關于促進勞動力和人才社會性流動體制機制改革的意見》，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。

2020年是全面建成小康社會和“十三五”規劃收官之年，也是《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》實施的收官之年。在這樣的背景下對勞動力和人才社會性流動的體制和機制進行改革意義重大，對縣域而言，又意味著什么？

《意見》提到，“優化行政區劃設置，以中心城市和城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展格局，拓寬城市間流動空間”“全面取消城區常住人口300萬以下的城市落戶限制，全面放寬城區常住人口300萬至500萬的大城市落戶條件。完善城區常住人口500萬以上的超大特大城市積分落戶政策，精簡積分項目”，這些都與黨的十九屆四中全會“推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定”一脈相承：“優化行政區劃設置，提高中心城市和城市群綜合承載和資源優化配置能力，實行扁平化管理，形成高效率組織體系”。可以說，對縣域而言，“小縣大城”的時代已經來臨。

浙江溫州泰順廊橋景區（資料圖）

“小縣大城”早已不是一個新鮮名詞，在東南沿海的一些山區縣，“小縣大城”已經有約20年的實踐，七山一水兩分田的浙江、八山一水一分田的福建，甚至八山一水一分田的貴州，推動人口向宜居的河谷平原地帶聚集。實踐證明，“小縣大城”的發展速度更快，質量更高，是山區縣聚集資源要素加快發展、擺脫貧困甚至后發趕超的法寶。

撤鄉并鎮正在四川全面而深入地推進，2019年12月12日召開的中央經濟工作會議對區域協調發展作出了明確的部署和要求，“加快落實區域發展戰略”“提高中心城市和城市群綜合承載能力”，讓我們將目光投向撤鄉并鎮，投向東南沿海的“小縣大城”，以此引發縣域經濟高質量發展的啟迪與思考。

?浙閩山區縣“小縣大城”的趕超

浙閩多山。浙江被稱為“七山一水兩分田”，福建則有“八山一水一分田”的說法。

而多山的浙閩都成了中國經濟最為發達的地方。2018年各省人均GDP排名前三位省份依次為江蘇、浙江和福建，浙江和福建超過了同為沿海省份的廣東和山東。浙江和福建靠的是什么？

聚集經濟效益理論告訴我們，經濟活動中各種資源和要素的相對聚集，將提升效率，并產生更大的效益，因為要素的聚集可以擴大市場規模，降低運輸成本進而降低產品成本，促進基礎設施充分利用，便于人才和技術的集中從而創造更多的社會財富，便于企業交流、協作、競爭從而創造更大的經濟效益等等。

傾力發展聚集經濟，正是多山的浙江、福建兩省制勝路徑之一。

因為多山，所以人口通過自然聚居的方式，更多地集中于山谷平壩及沿海平原地區。因為多山，為更好地提高投入產出比，政府更多地選擇了“小縣大城”的社會經濟發展形態。尤其是一些山區縣，將“小縣大城”確定為發展戰略，迅速地推動人口、資源和要素向城市集中。

實施“小縣大城關”的福建省山區縣長泰縣，投入大量資金實施宜居環境建設工程（資料圖）

“中國第一縣”——江蘇省昆山市一角（資料圖）

在浙江，粗略統計就有云和、天臺、泰順3個縣先后推行了“小縣大城”戰略。山區縣要實現追趕跨越殊為不易，然而，實施“小縣大城”戰略的天臺和泰順兩縣，卻追趕速度驚人。

天臺縣是浙江省26個欠發達縣市之一，2010年，天臺的生產總值、財政總收入排位基本維持原水平，固定資產投入由2005年的第5位掉到第13位。壓力之下，2011年，天臺縣實施“小縣大城”戰略，打造“一都三城”，做大做強縣域城市及中心鎮，堅持“一規統全局”“一心帶三區”“一業融五化”，集全縣人力、財力、物力，歷屆班子持之以恒一張藍圖繪到底，從而實現“大城崛起”。2014年，天臺縣GDP在浙江省的排位超越三門縣，2016年，又超越仙居縣，到2018年底，又陸續超越縉云、青田、龍游、淳安、武義5個縣，實現跨越趕超，發展成為全國膠帶工業城、汽車用品生產基地、過濾布名城。

實施“小縣大城”戰略的泰順縣，自1995年起10年間，讓8.9萬山區農民下山進城。此后，有規劃有步驟地推進山區農民“下山轉移”，在縣城周邊修建安置區，為中心鎮人口集聚走出了一條可持續發展之路，培育出畬鄉小鎮、氡泉小鎮、時尚體育小鎮等特色小鎮。2016年，泰順在浙江縣域GDP排名超越文成縣，2018年，超越磐安縣。

在福建，“小縣大城關”成為全省山區縣著力推進的戰略。因為山更多平壩更少，“大城關”戰略力度更大。

20世紀90年代，福建長泰縣提出“小縣大城關”戰略，拆除建設路、人民路低層建筑改造為花園小區，此后，逐步實施舊城改造。2008年，長泰縣的縣城品位已大幅提升。2011年，長泰縣開始“再造一個新城區”，縣城西區規劃建設3平方公里的新區。2018年，新區格局基本形成，從昔日的“農業縣”轉變為富美活力新城，成為全國文明縣城、國家生態縣、福建省“縣域經濟發展十佳縣”。

四川正推進大規模的撤鄉并鎮，遂寧原有鄉鎮（街道）131個，要裁減掉30%。圖為新設市的遂寧射洪市城區（遂寧市委宣傳部供圖）

人口僅有10.9萬的浙江山區小縣云和縣，城鎮化率達到69.6%。圖為云和縣一角（資料圖）

人口僅30多萬的貴州省貴定縣，正在推進實施“小縣大城”戰略（資料圖）

?撤鄉并鎮的四川選擇

人口的集約化、生產要素的集約化，可提高一個地區的效率，增進其經濟活動產生的效益?？梢哉f，經濟越發達的地區，其集約化程度越高，城鎮尤其是城市經濟越強。

何止山區縣，著眼于“小縣大城”，那些不斷優化區域布局的縣域都能取得不俗的戰績。

全國縣域經濟百強第一縣的江蘇省昆山市，其發展歷程也是撤鄉并鎮的推進歷程：2000年，撤并城北、新鎮、兵希、南港、大市等5個鄉鎮，由原20個鄉鎮減少為15個鎮;2003年，繼續撤并正儀、石牌、陸楊、蓬朗、石浦，形成“一區十鎮”;2012年，整合玉山鎮、花橋鎮形成“三區八鎮”;2018年，繼續推進撤并整合，撤并分屬4個鎮的7個區域，有的納入中心城區統籌規劃建設。昆山連續14年位居全國百強縣首位，蟬聯福布斯中國“最佳縣級城市30強”第一，2018年完成地區生產總值3875億元，獲全國中小城市新型城鎮化質量百強縣市第一。昆山市縣域經濟的發展，與撤鄉并鎮，提高各種要素資源的集約化程度密切相關。

這種現象早已引起經濟學界的重視與研究。“經濟學之父”英國經濟學家亞當·斯密的分工和交換理論認為，市場規模越大，就越有利于分工的發展，越有利于市場交換作用的發揮。由此，1958年，前蘇聯經濟學家第一次提出“集約”一詞，其要義是：通過經營要素質量的提高、要素含量的增加、要素投入的集中以及要素組合方式的調整，可以增進效益。

在西部，一場大規模的撤鄉并鎮在四川推進。2019年7月12日，四川召開全省縣域經濟發展大會，并印發《關于推動縣域經濟高質量發展的指導意見》，提出“深化擴權強縣改革，有序推進符合條件的縣撤縣設市（區）。按規定適當調整鄉鎮行政區劃，穩妥推進撤鄉設鎮、鄉鎮撤并、村居撤并，優化鄉鎮規模結構”。

數據顯示，撤并前，四川擁有4635個鄉鎮級行政單位，是全省鄉鎮數最多的省份，超過廣東、山東、福建三省鄉鎮的總和。撤并前，四川遂寧有鄉鎮（街道）131個，平均每個縣級行政區轄26個鄉鎮，高于全國14個的平均水平，常住人口最少的鄉不足4000，面積最小的鄉僅2.25平方千米。

數量多、規模小、密度大、實力弱，不僅稀釋公共投入，還不利于人、財、物等資源配置，成為制約發展的不利因素。因而，四川狠下決心撤鄉并鎮，僅遂寧市鄉鎮建制就要減少30%左右。

新型城鎮化是現代化的必由之路，是保持經濟持續健康發展的強大引擎，是加快產業結構轉型升級的重要抓手，是解決農業農村農民問題的重要途徑，是推動區域協調發展的有力支撐，規劃實施六年來，新型城鎮化深入推進，尤其是縣域發生著深刻變化。四川，正在撤鄉并鎮、優化區域布局，高質量發展縣域經濟的道路上疾進。

?全面推動人口向城市群聚集

2019年底，中辦、國辦下發的《關于促進勞動力和人才社會性流動體制機制改革的意見》顯示，國家正在全面推動人口向城市群聚集。

全面取消城區300萬人口以下的城市落戶限制，全面放寬300萬至500萬人口大城市落戶條件，精簡500萬人口以上的超大特大城市積分項目，這樣的提法不是第一次，這是重申國家發改委2019年4月提出的“落戶政策”。

而“優化行政區劃設置”也是近期第二次提及：黨的十九屆四中全會通過的《推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》中有這樣一句：“優化行政區劃設置，提高中心城市和城市群綜合承載和資源優化配置能力，實行扁平化管理，形成高效率組織體系”，可見，“優化行政區劃設置”也將是未來國家治理的一項重大工作，這意味著，一些城市群或超特大城市或中心城市，要進行空間區劃方面的調整，以突破地理空間方面的制約和限制，進一步做大做強。

在這樣的背景下，縣級城市將如何發展就不言而喻。

早在2014年《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》出臺時，本刊“前沿觀察”就提出了一個觀點：“中國有2800多個縣市區，全部建成城市，與3.1億人口的美國相比，城市數量也遠遠不足，需要有大量的鎮發展為小城市”。 一些數據可以論證：到2019年初，我國城鎮人口有8.4億左右，但城市只有653個，而人口僅有1.1億的日本，卻有787個城市，人口3.3億（截至2019年1月）的美國則有10158個城市。即使將2800多個縣城市區全部建成城市，中國也僅有3400多個城市，與美國相比仍顯不足。因而，我國還需要將縣級城市的規模繼續提升壯大，方能滿足新型工業化和新型城鎮化的需要，滿足人民對美好生活的向往。

自20世紀50年代法國經濟學家佩魯提出增長極理論以來，經過弗里德曼等經濟學家的完善和發展，已成為影響世界區域經濟發展的重要經濟理論。增長極理論認為，增長并非出現在所有地方，而是以不同強度首先出現在一些增長點或增長極上，并從這些增長點或增長極以不同的渠道向外擴散，正如磁場內部運動在磁極最強一樣。因而，優先發展增長極，并由增長極向外擴散，進而由點到面，帶動更大區域的經濟增長，是經濟發展的普遍規律。

由中心城市的極點式發展，進而擴散形成城市群的增長，已成為中國經濟發展的主要方式。黨的十八大以來，國家每年都在推進新型城鎮化建設，促進城市群的發展，從長三角、珠三角、京津冀，進而到成渝城市群、中原城市群等19個城市群，已基本形成從東到西城市群競相發展的格局。

與此相應的是，“小縣大城”正是縣域范圍內有效促進經濟增長的方式。我們注意到，城鎮化率越高的地區，其經濟發展水平越高，現代化程度也越高。而“小縣大城”建設通過做大做強做優縣域中心城市，可以極大地促進人口向城市流動，從而迅速提高城鎮化率，

2019年6月，國家統計局數據信息顯示，全國的省份，城鎮化率最高的地區集中在東部沿海發達地區，前5個省依次為廣東、江蘇、浙江、遼寧、福建，均在65%以上，超過全國平均水平59.58%。東部沿海山地最多、平原最少的省份福建成為改革開放后經濟位次上升最快的省份，40年城鎮化率提高51個百分點。

?“小縣大城”快方式

“小縣大城”在沿海地區縣域的實踐之所以取得很好的成效，是因為它有著經濟學方面的理論支撐，集聚經濟理論（工業區位經濟學家韋伯）、增長極理論（法國經濟學家佩魯）、創新理論（美籍奧地利經濟學家熊彼特）都對集約化經濟從不同的方面給予了肯定。英國著名經濟學家亞當·斯密在《國富論》中提出分工和交換理論，認為財富增長的一個重要原因是勞動生產率提高，而勞動生產率的提高最終是由分工引起的。“小縣大城”的縣域發展方式，可以更充分地集聚一個區域范圍內的人口、資源和要素，進行分工化協作，并進行更有效率的市場交換，從而創造并聚集更多的社會財富。

浙江省麗水市政協常委、經濟學副教授虞大才對浙江云和縣的“小縣大城”實踐進行研究后認為，“小縣大城”戰略，其實質就是“通過政府在充分發揮市場配置資源作用的基礎上，合理整合生產要素，把縣城作為增長極來建立和發展，形成強大的動力源，以此來充分發揮城市在縣域發展中的龍頭作用，加速推進改革和現代化步伐，促進經濟結構、社會結構的變遷”。

“小縣大城”，關鍵是“聚人”。浙江云和縣是“九山半水半分田”的山區小縣，僅有人口10.9萬，居住分散，人口稀少，即使國家進行了大量的投資，也會讓投資分散甚至固化在山上，收效低微。自2001年開始，云和縣實施“小縣大城”戰略，歷屆縣委、縣政府“一張藍圖繪到底”，持之以恒，通過大搬遷大聚居等方式，將分散在山上的人口集中到縣城里，從而實現了高效發展。如今，全縣近80%的人口在縣城居住，93.4%的學生在縣城就讀，96%的企業在縣城發展，城鎮化率達到69.6%，人均GDP迅速增長連續躍升超過多個縣，創造了“云和奇跡”。云和縣的“小縣大城”戰略獲2012年“中國十大社會管理創新獎”，在全國許多山區和海島地區得到推廣。崇山峻嶺的西部山區縣特別多，如四川三州，云南、貴州等，云和范例提供了很好的借鑒。目前，貴州省丹寨縣、貴定縣均已實施“小縣大城”戰略。

“小縣大城”，核心是“優城”。城優方能聚人，人聚方能城興。從2013年下半年開始，福建省德化縣開始實施“小縣大城關”戰略，縣城越做越美，一個山溝溝里的小縣，30多萬人竟有20多萬集中在縣城，常住人口城鎮化率達到74.8%，成為“中國白瓷之都”。

“小縣大城”，要義是“興業”。產業是城的根本，沒有產業，城也將成無根之萍無源之水。沿?？h域的產業發展自不必說，讓我們來看內陸山區的貴州。貴州貴定縣借鑒沿海地區經驗，從2011年開始實施“小縣大城”戰略，舊城提質，新城擴容，老城上品位，新建了金南新區、城北新區，城市面積擴大了3倍多。其產業也隨之興旺，貴定昌明經開區“老干媽”油制辣椒產業、茅臺裝配制造等項目紛至沓來。僅2019年一季度，就新引進高新技術企業1個，省外項目11個，省外投資“10+5”產業項目8個，合同投資總額23.72億元，到位資金15.32億元。

在國家傾力優化行政區劃設置，促進勞動力和人才社會性流動體制機制改革，大力推動中心城市和城市群做強做優的大背景下，“小縣大城”模式，正為縣域城市高質量發展發揮更大的作用。

我們期待，更多的小縣大城崛起。