中國企業投資非洲的政治風險

趙安村

一、背景介紹：機遇與挑戰并存

非洲大陸文明悠久、地域遼闊、物資豐富，具有很大的發展潛力。全球約50%的黃金、10%的石油、1/3 的鉆石、銅、白金和稀土礦藏都在非洲①吳芳：《非洲保險市場拓展可行性研究》，載《中國保險》，2018年第4期，60頁。。

中非友好合作源遠流長，尤其是近20年來，雙方經貿合作迅猛發展，中國對非洲投資逐年上升。據商務部統計，2016年，中國對非洲非金融類直接投資達33億美元；2017年，投資流量達31億美元，是2003年的近40倍。投資領域覆蓋建筑業、采礦業、制造業、租賃和商務服務、批發和零售業等。

2018 年9月，中非合作論壇北京峰會舉行，習近平主席發表了題為《攜手共命運，同心促發展》的主旨演講，強調中非要攜起手來，共同打造中非命運共同體。中非合作迎來黃金機遇期，中資企業對非洲投資必將掀起新高潮。商務部副部長錢克明表示，截止到2017年底，中國對非各類投資存量超過了1000億美元，幾乎遍布非洲每一個國家①王文博《商務部：我國對非投資存量超1000億美元》http://finance.sina.com.cn/china/gncj/2018-08-29/doc-ihikcahe9915490.shtml[2018-08-29]。中非經貿合作前景廣闊，但與此同時，在對非投資的過程中，中資企業所面臨的風險也與日俱增。在各種風險之中，政治風險帶來的問題和矛盾尤為突出。

由于歷史和現實的原因，非洲諸多國家面臨政治局勢不夠穩定的問題。事實上，非洲的地緣政治風險，和中東地區一樣復雜。長期內亂和動亂、民族矛盾、邊境爭端和政府的消極治理，更加劇了其中的政治風險。上世紀后期，非洲地區經歷了30多場的戰爭與沖突，大約有700萬人死亡，造成的經濟損失高達2500億美元左右。②苗丹:《非洲石油資源國政治風險及對中非石油合作的影響與對策》，北京：中國石油大學碩士論文，2013年，10頁。上世紀九十年代，民主化浪潮在非洲大陸掀起，但內政的腐敗動蕩、部族宗教矛盾，以及爭奪礦產資源引發的大國博弈，使得政治局勢的動蕩難以得到根本緩解。

接下來，本文將從非洲的政治風險是什么、如何產生、怎樣規避三個角度闡述觀點。

二、什么是政治風險

政治風險在學術界沒有非常統一的定義，國內外學者對其論述也并非完全一致。國內學者認為，政治風險指的是政府政策的不穩定性、政局動蕩、民族和宗教沖突、戰爭以及經濟政策的變化等，致使在東道國投資的外國企業利益受損。需要考慮的政治風險因素包括東道國的政局穩定性；國有化相關政策；罷工和抗議的可能性；東道國的政黨制度，尤其是執政黨和在野黨對待外國投資者的態度，實施的經濟和外交政策；東道國政策的穩定性；東道國與母國的外交關系等。加拿大著名學者Mark Fitzpatrick將1960年以來學術界對于政治風險的定義分為四種類型：第一種認為海外投資政治風險是指政府對企業經營活動的干預；第二種認為政治風險是基于政治的本質所發生的政治事件或者限制；第三種認為海外投資政治風險是指因政治變動造成商業環境不連續的結果，并且會對某些特定的產業或者企業獲利產生重大影響；第四種認為政治風險是企業外部環境的一部分。③王慶林：《我國海外投資政治風險的法律防范研究》，大連：大連海事大學碩士學位論文，2012，6頁。總之，政治風險來自國際社會的不穩定、東道國政府政策的不穩定性，進而引發政局動蕩、戰爭、民族和宗教沖突以及經濟政策的變化等，致使東道國的外國企業利益遭受損失。

政治風險分為以下幾類

1.戰爭和內亂風險

戰爭和內亂風險包括不同國家或不同團體、不同武裝部隊之間的戰爭。戰爭或內亂對跨國企業來說，是最難控制的風險之一。戰爭一旦發生，出于人身財產安全考慮，許多項目必然面臨停工。即便是遠離戰場的工程項目，戰爭引發的交通和通訊中斷也會對項目實施產生很大的負面影響。而對于已完工的工程，戰爭也極有可能將其摧毀。

非洲地區由于歷史的現實的原因，仍然是世界上最為動蕩的地區之一，戰爭內亂頻發，宗教沖突不斷，恐怖主義盛行，戰爭或內亂風險是跨國企業對非投資時不可忽視的因素。而在戰爭結束之后，一旦出現政權更迭，很多合約也可能會遭到廢棄，項目就不得不被終止。

2.政策調整風險

政治環境的不穩定往往會引發政府政策的不穩定，而一個國家的政策和法律規定會對跨國企業的投資環境產生直接影響，如對外國企業實施有差別的稅費等。政策的變動可能帶來投資成本的增加，由此影響投資收益。此外，非洲第三世界國家因受到民族解放浪潮的影響，政府采取國有化征收的可能性較高，或采取更為隱性的手段限制外國企業的經營。而一旦出現政權更迭，很多合約也可能會遭到廢棄，投資項目就不得不被終止，給外國企業的投資帶來巨大的風險與不確定性。

3.第三方國家風險

非洲大陸經歷了漫長的殖民歷史，西方大國在此爭奪土地、礦產、港口資源的痕跡至今仍然存在。隨著阿爾及利亞、蘇丹等國石油、天然氣的發現，非洲地區的能源日益成為歐美各國爭奪的對象。中國企業在非洲的投資活動不只是中國與非洲的合作，更是中國與全世界競爭合作、參與全球化的過程。因此，中國企業在非投資往往也面臨歐美發達國家的干預和阻撓，導致自身利益受損。

三、政治風險產生的原因

1.部族、宗教矛盾

自2011 年北非動蕩開始，民主化浪潮下的非洲有部分地區進入新世紀的政治動蕩期。2016年非洲的“超級選舉年”顯示出，非洲民主化受到人口增長、經濟發展、城市化、大國影響和恐怖主義等多種內外因素的影響，這些因素既會為非洲民主化進程提供動力，也可能在一定程度上影響非洲的穩定。南蘇丹、中非、剛果( 金) 等國家的內戰在選舉前后進入高潮。2015 年，布隆迪在大選期間發生未遂軍事政變，暴力沖突造成了上百人死亡，國家陷入嚴重政治危機。政局動蕩導致的戰亂，給我國在非洲的既有投資成果帶來巨大打擊。2016 年以來，剛果( 金) 試圖推動選舉法修正案，總統大選延期，期間騷亂頻發，給我國在當地的既有資產帶來了巨大打擊。政權更迭下，靠政變上臺的新政府，也往往撕毀舊條約，頒布新政策，造成外國企業利益受損。

此外，非洲部落眾多，民族宗教矛盾錯綜復雜。近年來伊斯蘭原教旨主義抬頭，與“阿拉伯之春”引發的反政府極端主義思潮相結合，催生了新一代反政府恐怖組織。目前，活躍在非洲地區的宗教極端主義組織至少有 16 個，其中以尼日利亞博科圣地、索馬里青年黨、伊斯蘭馬格里布基地組織這三大組織最為囂張，西非和中非成為恐怖主義最活躍的地區。部分恐怖分子和反政府武裝為擴大事端、造成國際影響力，故意制造針對外資企業的恐怖主義活動，以達到政治目的。2007 年4月，埃塞俄比亞約200名持重武器的反政府武裝組織襲擊了中原油田勘探局位于當地的工地，造成9名中國工人死亡， 7人被綁架，價值近1億元人民幣的設備被毀①百度文庫《埃塞俄比亞人質事件》 https://baike.baidu.com/item/埃塞俄比亞人質事件/3788218?fr=aladdin[2018-07-05]。

2.社會治安

貧困問題一直是非洲國家面臨的主要問題之一。近年來，隨著各國經濟在一定程度上的發展，貧富差距也日益凸顯。財富的分配不公嚴重影響社會安定。此外，面對巨大的人口壓力，不夠成熟的國民經濟體系無法提供充足的就業保障，居高不下的失業率也極易滋生社會治安問題，給外資企業的員工人身及財產安全帶來嚴重威脅。與此同時，教育資源的稀缺、教育體系的不完善也造成國民受教育程度普遍不高，加劇了社會的不穩定。

3.政府腐敗

非洲國家的腐敗問題存在已久，且近年來沒有顯著改善。腐敗在非洲社會的普遍化，意味著企業進行任何商業活動，需要與政府溝通合作的時候常常不得不行賄。行賄開銷已經成為企業一筆不小的支出，提高了企業的成本。以埃塞俄比亞海關為例，中資企業時常抱怨海關官員有索賄現象，對中國商品的檢查過于苛嚴，常單方面根據歐洲商品定價對中國商品重新定價課稅，以迫使中國企業交納更多進口關稅和罰款，或違反有關協議隨意征稅②李智彪：《對中國企業投資非洲的實證分析與思考——以埃塞俄比亞中資企業為研究案例》，載《西亞非洲》，2010年第5期，6頁。。腐敗迫使企業行賄，而行賄又進一步助長了腐敗，由此陷入惡性循環。

政府腐敗也意味著不同利益集團會對國家經濟政策產生重要影響，導致政策的制定和實施變得功利化、隨意化，加劇了經濟政策的不穩定性。

4.大國博弈

非洲地區有著豐富的能源儲備和廉價勞動力資源，也為其他國家的商品提供了廣闊的貿易市場。上個世紀西方大國競相在非洲開辟殖民統治，后期非洲各國雖紛紛獨立，西方發達國家在此地區的利益斗爭卻并沒有停止。其他國家的干預加劇了非洲局勢的動蕩。而近年來中國企業日益作為投資主體進入非洲市場，成為西方國家跨國企業強有力的競爭對手。

在西方國家看來，中國資本的涌入擠占了其投資市場，威脅了其能源安全，擴大了中國在非洲國家的政治影響力。因此，西方國家對中國的投資充滿敵意。一方面，他們通過輿論攻擊渲染“中國威脅論”，將中國對非投資黑化為“新殖民主義”。這樣長期的輿論歪曲會加深中國企業在非洲民眾心目中的負面印象，繼而對中資企業在非發展造成多重不利影響。一些正常的勞資糾紛也可能在第三方勢力的煽動下，演變為反華浪潮。另一方面，西方國家還利用政策協調、制度規范等外交和法律手段，對中國在非投資制造障礙。如2007年中國與剛果( 金) 簽訂資源換基礎設施的協議，最初中方財團擬出資 90 億美元，用于在剛果( 金) 全國范圍內修建公路、鐵路等基礎設施項目。但后來由于國際貨幣基金組織和世界銀行巧借名目進行施壓，協議規模被迫縮減至60 億美元①姚桂梅：《中國在非洲投資的新挑戰及戰略籌劃》，載《國際經濟合作》，2015年第5期，39頁。。

四、政治風險的規避

1.政府層面

為幫助本國企業在非投資規避政治風險，政府需要建立政治風險評估體系，對投資所在國的政治穩定性做出全面的分析，評估其國際關系情況、戰爭發生概率、外交政策等一系列政治因素，建立和完善風險預警機制。在外交層面與當地政府保持良好關系對于政治風險的規避十分重要。此外，政府還應當對投資所在國的政治形勢進行預測和分析，對未來可能執政的政黨和具有強大影響力的關鍵人物，也要建立一定的聯系，減少未來可能出現的政治問題給投資帶來的阻礙。

此外，政府還應培養熟悉國際條約和國際組織架構的專業人才，同時密切與其他投資國之間的聯系，以便在政治風險發生之時，通過國際層面的合作互助將政治風險帶來的損失降到最低。

2.企業層面

- 建立風險管理部門，營造風險管理文化

在對非投資項目中，要結合項目所在國的具體實施環境與項目特點，在項目組織架構內成立科學可靠的風險管理部門。研究當地政治、經濟、文化、歷史等情況，建立全面有效的監控機制，實時關注項目所在國政治環境的動態走向。對識別出的風險進行科學評估，了解其發生的可能性及嚴重性，并據此制定政治風險防范應對計劃，包括制定政治風險發生時的工作安排、員工撤離計劃等，爭取將政治風險帶來的損失降到最低 。

要在項目員工之中建立從上至下的項目風險管理文化，培養員工風險意識，提高項目的風險管理水平。同時建立定期風險培訓制度，提高員工預防風險、發現風險并及時解決風險的意識和能力，讓風險管理文化深入到項目員工的日常工作之中②于雙陽：《中非國際工程項目風險傳導關系研究》，山東：山東大學碩士學位論文，2017，39頁。。

- 投保海外投資保險

購買海外投資保險，是指跨國企業以購買投資保險與擔保的形式，將政治風險轉移給保險公司。③《企業海外直接投資與風險防范》https://wenku.baidu.com/view/8b65eeef5022aaea988f0f0d.html[2013-12-09]

從各國海外投資保險的實踐來看，海外投資保險的國家屬性表現為以國家為后盾，由政府專門機構、政府投資設立的公司或者政府委托的專門機構，為本國對外投資的企業提供政治風險保險。在我國，中國信保是唯一承接海外投資保險業務的金融機構，其承保的條件、具體項目的審查標準均由政府決定。數據顯示，2011 年1-11 月，中信保向29家在利比亞戰亂中受損的企業支付了4.9 億元人民幣賠款①丁雯《中信保賠償利比亞受損企業近 5 億》http://finance.sina.com.cn/chanjing/b/20111215/203011001502.shtml[2011-12-15]。

海外投資保險政策的設立，其目的并非為營利，而是要保護本國企業在對外投資過程中的合法權益。在本國投資企業遭遇東道國政治風險后啟動及時而有效的賠償，從而鼓勵和保護本國企業海外投資，促進我國外向型經濟發展。同時也能夠減少投資國行使外交保護的次數，緩和投資國與東道國的外交關系。因此，海外投資保險歸根結底是在保護投資國的國家利益，保險責任最終也是由國家來承擔?中國出口信用保險公司江蘇分公司無錫辦事處《知道嗎？海外投資保險是一項國家政策》https://www.sohu.com/a/213155851_99897005[2017-12-17]。

- 履行社會責任，在當地樹立良好的企業形象

對非投資的中資企業中，有一部分缺乏本土經營的理念，過分追求在非洲投資的短期經濟利益，不注重建立本土化的公共關系，很難真正融入到當地社會之中，這成為助長非洲民族主義的導火線。

首先是勞工權益問題。一些對非投資的中國企業對當地勞工權益相關法律知之甚少，未能重視對當地勞工的權益保護，導致勞資糾紛的發生。這樣的糾紛容易觸發群體性公共事件，如罷工、游行示威等，甚至引發民族主義情緒。2010年10月15日，因不滿勞工待遇與工作環境，贊比亞南部一中資煤礦發生勞資沖突事件。2012年，同樣是因為勞資糾紛，該煤礦遭到當地數百工人沖擊，造成中國員工1死4傷。2013 年2 月，贊比亞政府強制收回了科藍煤礦的經營控制權，并指控其虐待勞工，工作環境惡劣?新浪新聞《贊比亞中資煤礦遭襲 三四百人瘋狂“打砸搶”》http://news.sina.com.cn/o/2012-08-08/025924925728.shtml[2012-08-08]。該事件給中資企業在當地的發展造成了極大的負面影響。其次是非法經營，如2012-2013年加納政府多次采取執法行動打擊中國非法淘金者。部分當地居民也對加納的中國人展開報復行動。可見一些不負責任的中小企業的非法經營行為會給中資企業的形象造成惡劣影響。此外，中資企業員工通常生活在本國人的圈子中，與當地人接觸較少，雙方缺乏交流，也容易引發當地民眾對中國企業的排斥甚至敵視。

在東道國政治經濟局勢穩定的情況下，中資企業自身存在的問題不會產生太大影響。但一旦發生社會政治危機，或遭到第三方勢力煽動，這些問題就會產生連鎖反應，引發不同政治力量的交鋒，對企業造成重大損失。

五、小結

中非合作前景廣闊，符合兩國人民的共同利益，也順應了經濟全球化的大潮。在加快推進“一帶一路”建設的背景下，政府和企業要積極布局、大力開拓非洲市場，同時增強風險意識，尤其要對政治風險提高警惕。政府層面應加強對非洲地區的國別研究，對當地的政治局勢和潛在風險進行實時跟進和評估，利用國際條約和國際組織監督、協調海外投資活動。必要時，通過靈活積極的外交途徑助力中資企業化解危機。并加大和諧世界、和平外交等中國政策和文化思想的宣傳力度。企業也要提高對當地政治形勢、社會事件的敏感度，與中國大使館和當地政府政要等建立良好關系，以確保信息通暢。增強風險防控意識，投保海外投資保險，并堅持走本土化經營之路，積極履行社會責任，尊重當地文化，贏得當地社會認可，在互利共贏中實現可持續發展?范宏偉等：《淺論我國企業對非洲投資的政治風險》，載中南民族大學學報（人文社會科學版），2019年3月第39卷第2期，117頁。。