我國反壟斷行政聽證制度的準(zhǔn)司法化改革

邢 馳

(浙江理工大學(xué) 浙江 杭州 310018)

隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，《反壟斷法》在社會經(jīng)濟(jì)生活中的使用頻率逐步提高，所以《反壟斷法》的完善不僅在宏觀上有助于國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時對消費(fèi)者和經(jīng)營者等社會生活個體的影響也是巨大的。本文建議加強(qiáng)完善反壟斷調(diào)查程序中的行政聽證制度，提供給壟斷行為參與個體以表達(dá)自身意見的有效途徑，給調(diào)查主體更重要的決策參考意見，以推動準(zhǔn)司法化的改革進(jìn)程。

一、《反壟斷法》行政聽證制度概述

聽證制度最早來源于英國，取聽取多方證詞證言之意，主要指的是在法庭前，任何參與爭議解決的一方都有權(quán)利進(jìn)行辯論和答辯。根據(jù)聽證的定義，主要將其認(rèn)定為防御權(quán)的一種，防止當(dāng)事人的合法權(quán)益收到行政權(quán)的侵害。我國的聽證制度最早追溯至2002年，由時任主席的江澤民同志首次提出應(yīng)該廣泛建立聽證制度，從而實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化、民主化，自此，聽證制度第一次登上我國歷史舞臺。

為實(shí)現(xiàn)反壟斷法保護(hù)市場公平競爭，保護(hù)消費(fèi)者利益和社會公共利益，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的目標(biāo)，讓參與主體為自己發(fā)聲是最好的方式，反壟斷行政聽證制度的產(chǎn)生也凸顯其重要性與必要性。我國反壟斷聽證制度屬于反壟斷調(diào)查方式的一種，這一制度制定的目的是保證壟斷行為產(chǎn)生后對經(jīng)營活動產(chǎn)生一定的干擾和破壞，這將直接損害到市場的正常運(yùn)行，同時不合理、不合法的反壟斷調(diào)查也會對經(jīng)營者和利害相關(guān)人的正當(dāng)權(quán)益造成損害。所以依照《反壟斷法》的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)去報反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的調(diào)查權(quán)有效行使，確保被調(diào)查方的權(quán)利受到法律的保護(hù)。

二、我國反壟斷行政聽證制度研究現(xiàn)狀

首先，我國行政聽證制度的制度構(gòu)造和實(shí)踐運(yùn)行都存在弊端。自1996年我國行政法中首次規(guī)定了行政聽證制度到現(xiàn)在為止有二十余年，行政聽證制度在執(zhí)法中的存在感極低，“為了聽證而聽證”，“聽證主持人也是聽證調(diào)查人的雙重身份”等不公正不公開的現(xiàn)象層出不窮，聽證變成了一種走過場的贅余程序。其次，在反壟斷法中的行政聽證制度研究更是存在缺失，在理論層面上缺少相關(guān)的學(xué)術(shù)理論支撐，立法上雖然明確了利害相關(guān)人的意見陳述權(quán)，但實(shí)際操作的制度和程序并沒有具體規(guī)定，并且意見陳述權(quán)也不同于聽證制度，缺乏相關(guān)的學(xué)術(shù)理論與立法依據(jù)；在司法實(shí)踐層面上，由于立法的不盡完善導(dǎo)致司法實(shí)踐效果大打折扣，很多具體壟斷案件的調(diào)查處理中，聽證程序僅是走走過場，沒有達(dá)到實(shí)際的行政聽證效果，更有的壟斷案件甚至沒有按照程序要求組織當(dāng)事人和利害關(guān)系人參與聽證，反壟斷的行政聽證程序名存實(shí)亡。具體問題表現(xiàn)在以下幾個方面：

(一)聽證組織專業(yè)性不強(qiáng)

聽證制度的完善，有賴于在聽證主持人的主持下，參與雙方充分陳述意見。所以聽證主持人的資格的規(guī)定是聽證制度完善的重要環(huán)節(jié)。

有些調(diào)查機(jī)構(gòu)規(guī)定聽證組織由所在單位的相關(guān)工作人員擔(dān)任聽證會的主持人，所以產(chǎn)生聽證主持人也是案件調(diào)查人的問題，“既是運(yùn)動的裁判又是參與運(yùn)動的運(yùn)動員”，除此之外，即使聽證主持人并非調(diào)查人員，但如果與調(diào)查人員有關(guān)聯(lián)性或者屬于同一個機(jī)關(guān)的工作人員，那么也無法實(shí)現(xiàn)完全的公正，這顯然讓聽證這一程序成為擺設(shè)，所以應(yīng)該完善聽證主持人制度，

(二)聽證程序獨(dú)立性不足

聽證程序?qū)儆谝环N程序性的制約機(jī)制，具備基本的程序價值。聽證程序的獨(dú)立性不足表現(xiàn)在聽證程序立法設(shè)定不完整與具體實(shí)施上不到位兩個方面。雖然我國《行政處罰法》中關(guān)于聽證制度規(guī)定，聽證需由行政機(jī)關(guān)指定非本案調(diào)查人員主持，但在反壟斷法中并沒有”聽證“的字眼，所以舉行聽證會時，執(zhí)法機(jī)構(gòu)為了“節(jié)約資源‘、降低成本，直接由案件的調(diào)查人員兼任聽證會主持人。聽證制度不僅需要當(dāng)事人表達(dá)意見的參與，同時由于反壟斷法屬于專業(yè)性、公共性較強(qiáng)的法律，也應(yīng)該吸收一部分相關(guān)領(lǐng)域的專家和法律顧問，以保證這一程序的順利進(jìn)行。

聽證參與主體實(shí)質(zhì)參與權(quán)沒有得到保障。即使經(jīng)營者和利害關(guān)系人一方收集了相關(guān)證據(jù)與信息，但可能由于程序上的不正義甚至無法達(dá)到執(zhí)法機(jī)構(gòu)盡調(diào)查義務(wù)之標(biāo)準(zhǔn)，更不要說這一證據(jù)是否能夠被采納。聽證人員的產(chǎn)生如果缺乏一定的透明度，那么聽證制度形同虛設(shè)，也自然不會達(dá)到其應(yīng)有的效果，反而形成了程序上的多余步驟，導(dǎo)致聽證形式化等問題。

(三)聽證制度不完善

我國反壟斷法中并沒有明確規(guī)定反壟斷調(diào)查中“聽證程序”屬于必要的前置程序，甚至沒有明確規(guī)定“聽證”二字，取而代之的是“經(jīng)營者、利害關(guān)系人有權(quán)陳述意見“的意見陳述權(quán)，但對于意見陳述的具體組織參與者、準(zhǔn)備工作的安排、相關(guān)人員的回避問題、口頭或書面的規(guī)定上十分模糊，尤其是聽證主持人與調(diào)查人員混同，導(dǎo)致反壟斷中的行政聽證制度實(shí)施的過程遇到阻礙。

聽證結(jié)果的拘束力不足也是聽證制度名存實(shí)亡的重要原因之一。聽證程序是民主的產(chǎn)物，我國法律中即使規(guī)定了聽證制度，但對聽證結(jié)果的效力并沒有具體規(guī)定，而聽證往往能充分反映出當(dāng)事人的意見，這樣得出的結(jié)果卻無法成為最終裁判結(jié)果的依據(jù)，這顯然是矛盾的，這也是聽證制度不完善的一種體現(xiàn)。

三、我國反壟斷法引入行政聽證制度的提出

反壟斷法中引入聽證制度具有正當(dāng)性、必要性和可行性。

首先，反壟斷法中引入聽證制度存在正當(dāng)性。聽證是執(zhí)法機(jī)構(gòu)根據(jù)經(jīng)營者和利害關(guān)系人的陳述、申辯和質(zhì)證的過程，有利于案件更加客觀透明，有助于執(zhí)法機(jī)構(gòu)查明案件事實(shí)。反壟斷法的不斷完善體現(xiàn)了市場建設(shè)的進(jìn)步與發(fā)展。我國反壟斷法所保護(hù)的法益是市場的有效運(yùn)行以及社會公共利益，為了實(shí)現(xiàn)反壟斷法的法益保護(hù)，應(yīng)該重視社會成員的參與，讓經(jīng)營者和利害關(guān)系人自己站出來為自己發(fā)聲，這更能體現(xiàn)出我國作為社會主義國家的人民當(dāng)家作主的特點(diǎn)。聽證程序在反壟斷執(zhí)法的過程中更有助于其實(shí)現(xiàn)公平、正義的價值追求。

其次，反壟斷法中引入聽證制度存在必要性，聽證程序是正當(dāng)程序原則的體現(xiàn)，聽證程序有助于幫助當(dāng)事人維護(hù)其知情權(quán)與申訴辯護(hù)的權(quán)利，這也是民事訴訟中辯論原則的體現(xiàn)。在反壟斷執(zhí)法的過程中，作為重要的參與主體，經(jīng)營者及利害關(guān)系人不應(yīng)該僅僅作為被調(diào)查的對象，應(yīng)該賦予他們正當(dāng)程序下主動且有效地參與反壟斷審查過程的程序性權(quán)利，而這樣的權(quán)利理應(yīng)實(shí)現(xiàn)其真正的效果。隨著社會群體參與意識和法律意識不斷提高，人們越來越意識到生活在公平有序的市場競爭環(huán)境對于社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的必要性，隨之公眾對反壟斷執(zhí)法的要求也不斷攀升，在這樣市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展與反壟斷執(zhí)法程序不完善的矛盾局面下，反壟斷法中的行政聽證制度就顯得更為必要。

最后，反壟斷法中引入聽證制度存在可行性。聽證制度雖然在我國被制定并應(yīng)用與司法實(shí)踐的時間不長，但聽證制度在無論是英美法系還是大陸法系中都積攢了一定的經(jīng)驗(yàn)并且實(shí)現(xiàn)了一定的目的效果，其扮演著重要的角色。我國目前除了行政處罰法中規(guī)定的聽證制度外，同時也包含價格聽證制度與立法聽證制度，教科書式的聽證會開展也給學(xué)界一定的思考與反饋。聽證制度所取得的成果也有利于反壟斷行政聽證制度的準(zhǔn)司法化改革。除此之外，公眾的受教育水平與參與意識的提高也為反壟斷的行政聽證制度完善提供了文化環(huán)境和條件。

除此之外，反壟斷行政聽證制度在各個發(fā)達(dá)國家存在一定的制度基礎(chǔ)，伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展下產(chǎn)生的反壟斷執(zhí)法問題越來越多，為了實(shí)現(xiàn)正當(dāng)程序制度的目標(biāo)，發(fā)達(dá)國家也因此進(jìn)行了反壟斷行政聽證制度的完善。例如，歐盟制定的反壟斷聽證制度規(guī)定歐共體不享有實(shí)際裁決的權(quán)利，聽證程序相當(dāng)于在執(zhí)法前的必要審查和信息手機(jī)的程序，雖然沒有實(shí)際的裁決權(quán)，但聽證在程序和主體的要求極為嚴(yán)格：一方面，聽證官與實(shí)際的執(zhí)法機(jī)構(gòu)必須是脫離開來的，這一做法強(qiáng)調(diào)了執(zhí)法的公正性，另一方面，經(jīng)營者和利害關(guān)系人在聽證中的意見陳述需要及時完整地遞交至委員會，保證執(zhí)法機(jī)構(gòu)的意見和當(dāng)事人的意見都被收納與參考，從而實(shí)現(xiàn)程序的正當(dāng)性，歐盟建立了比較完整全面的聽證程序。反壟斷行政聽證制度既包含了英國判例法中體現(xiàn)的“自然正義，同時也符合美國“正當(dāng)法律程序中程序正義的理念和標(biāo)準(zhǔn)，這其中行政權(quán)和司法權(quán)的融合貫通在世界范圍內(nèi)獲得了認(rèn)可。反壟斷行政聽證制度的完善有利于增強(qiáng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和完整性，有利于推動司法化改革進(jìn)程。

四、我國反壟斷行政聽證制度的準(zhǔn)司法化改革方向

我國的《反壟斷法》中雖然明確了被調(diào)查者方的經(jīng)營權(quán)、利害關(guān)系人的意見陳述權(quán)，但在具體的程序中并沒有規(guī)定聽證制度。所以在具體的壟斷案件調(diào)查中，適用聽證制度時只能依照我國《行政處罰法》等法律遵守最低限度的聽證規(guī)則，反壟斷行政聽證程序缺乏一定的法律依據(jù)。目前對于我國反壟斷行政聽證制度的準(zhǔn)司法化改革進(jìn)程最大的阻礙就是《反壟斷法》中并沒有明確規(guī)定聽證制度，無法為被調(diào)查方提供有力的支撐和制度保障。所以需要通過以下方式對我國反壟斷行政聽證制度進(jìn)行準(zhǔn)司法化改革。

(一)建立相對獨(dú)立的聽證組織

聽證程序的主體包含聽證人和參加人。為了體現(xiàn)訴訟中的回避原則，我國法律明確規(guī)定，參與行政決策的案件調(diào)查人員不應(yīng)該擔(dān)任聽證的主持人，但對于反壟斷行政聽證制度仍然無法實(shí)現(xiàn)這一程序上的公開透明，所以要求建立相對獨(dú)立的聽證組織。為了確保聽證結(jié)果的科學(xué)性，應(yīng)該依照申請或執(zhí)法機(jī)構(gòu)依照職權(quán)邀請該領(lǐng)域一定數(shù)量的專家學(xué)者參與聽證，并將每個專家的意見都如數(shù)記錄在案；為了確保聽證結(jié)果的公正性，應(yīng)該選擇專業(yè)的非案件調(diào)查人員擔(dān)任該聽證的主持人，保證聽證結(jié)果的透明度。

針對聽證主持人資格，應(yīng)該有具體明確的規(guī)定，設(shè)置專門的資格考試，以選拔出專業(yè)的、具備聽證經(jīng)驗(yàn)的聽證主持人，對違反規(guī)定的聽證人員進(jìn)行處分，情節(jié)嚴(yán)重的，應(yīng)處以行政處罰。

(二)確定利害關(guān)系人的范圍

我國目前的《反壟斷法》中僅規(guī)定了由經(jīng)營者和利害關(guān)系人的意見陳述權(quán)，而對于利害關(guān)系人的范圍并沒有明確規(guī)定，對于具體范圍的確定，可以參照歐盟對聽證制度中聽證參與人范圍的規(guī)定，包含壟斷行為的當(dāng)事方，享有案件中壟斷行為競爭利益關(guān)系的第三人，經(jīng)營方的董事、高管、主要職工，經(jīng)營方的上下游供應(yīng)方，消費(fèi)者以及消費(fèi)者保護(hù)協(xié)會等都應(yīng)該有權(quán)參與聽證會并發(fā)表相關(guān)意見。

(三)借鑒訴訟程序的相關(guān)規(guī)則

圍繞當(dāng)事人的程序權(quán)利建立起完整的程序制度體系，首先，可以確定律師協(xié)助制度，將行政聽證制度這一程序性制度參照訴訟的規(guī)則，設(shè)置為一種調(diào)查的必要程序與訴訟的前置程序。其次，可以參照訴訟程序中的回避制度。針對反壟斷調(diào)查中的一些需要回避的問題，可以依照當(dāng)事人申請或者調(diào)查機(jī)構(gòu)主動依職權(quán)，對調(diào)查組織和聽證主持人采取回避的方式以保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。

最后筆者認(rèn)為，反壟斷中的行政聽證制度不容小覷，這樣的程序也需要有程序性規(guī)定作為保障，首先對聽證主體的范圍應(yīng)該擴(kuò)大，不僅限于經(jīng)營參與方，同時相關(guān)利害關(guān)系人也應(yīng)該包含在內(nèi)；其次關(guān)于主體的意見陳述、聽證的內(nèi)容以及聽證中出現(xiàn)的問題和反饋的意見都應(yīng)該如數(shù)記錄，并由雙方和執(zhí)法機(jī)構(gòu)簽字蓋章以確認(rèn)其效力；除此之外，是否聽證，聽證是否公開等問題也都要釋明理由并記錄在案，對于程序不恰當(dāng)?shù)穆犠C執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)該說明理由，并由執(zhí)法機(jī)構(gòu)對于聽證是否有效或部分有效承擔(dān)其不利的后果。