我國社會組織的能力培育及其制度完善
——以功能分析為視角

●祁春軼

改革開放以來，我國社會組織不斷發展，現已成為遍及社會生活各領域、各方面的一種組織形態和社會力量。黨在推進全面依法治國的總目標中，提出了法治國家、法治政府、法治社會一體建設，重視發揮社會組織在法治社會建設中的積極作用。黨的十九大報告提出建設“共建共治共享”的社會治理格局，實現政府治理和社會組織自治的良性互動。這些轉變意味著，社會組織不再僅被視為能夠進行社會動員、組織實施集體行動、表達權利訴求的政府權威的挑戰力量，而更多被當作可以實現社會整合、滿足社會需求、解決社會問題的國家治理的支持力量。由此就將社會組織的能力發揮，進而將其能力培育帶入討論視野。但是，既有研究多從管理學、社會學視角出發，且側重社會組織自身能力建設，尚未深入分析我國社會組織管理體制下政府與社會組織的關系，以及政府職能轉變的宏觀背景對社會組織能力發展的制度影響。因此，一種功能分析視角下的分類路徑，有助于將社會組織的能力培育置于其發揮作用的不同功能領域，研討國家在不同領域引入社會組織力量的功能需求和功能期待。由此，可以辨識不同領域社會組織能力培育的重點，發現既有制度路徑對社會組織作用發揮的有效激勵和掣肘之處。這種分析有助于更為類型化、體系化地錨定社會組織能力培育面臨的問題，通過提出法律制度完善的建議，促使社會組織在國家治理現代化中更好發揮作用。

一、社會組織能力培育中一種類型化進路的必要

在管理學上，社會組織能力指社會組織利用資源，制定和有效實施組織愿景、戰略和目標，為社會提供公益性或互益性產品和服務，“形成組織與環境的良性互動，獲得競爭優勢，確保組織可持續發展過程中體現出來的潛能和素質”。〔1〕馬慶鈺等：《社會組織能力建設》，中國社會出版社2011年版，第9頁。這是一種從內部視角對社會組織能力的理解，它將能力提高僅僅視為社會組織在自治基礎上的一種組織自覺，進而進行某種能力建設或能力開發。〔2〕例如，國際NGO培訓和研究中心就是在這個意義上討論社會組織能力建設（capacity building）和能力開發（capacity development）的，在這個意義上，聯合國經濟和社會理事會下設的非政府組織委員會、世界銀行等機構都是推動社會組織能力開發的重要機構。同上注。但是，如果涉及社會組織能力培育的話，在概念上應當不僅包括社會組織自身的能力建設和能力開發，還存在外部視角下有意識的推動主體，其角色通常由國家或政府來扮演。

在社會組織能力培育上，國家政策層面通常采取兩種進路：一種是進行普遍適用的、一般性的培育，不區分社會組織的具體類型。例如，在中辦、國辦印發的《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》（2016年8月）中，在完善扶持社會組織發展措施上，提出了支持社會組織提供公共服務、完善財政稅收、完善人才政策等措施。在財政部、民政部《關于通過政府購買服務支持社會組織培育發展的指導意見》（2016年12月）中，提出加強社會組織承接政府購買服務培訓和示范平臺建設，采取孵化培育、人員培訓、項目指導、公益創投等多種途徑和方式支持其發展。〔3〕同類文件還有《民政部關于開展創建全國社會組織建設創新示范區活動的通知》（2013年3月）等。與之不同，另一種是針對某一具體類型的社會組織，提出其能力培育上的具體意見。例如針對社區組織，提出降低準入門檻、積極扶持發展、增強服務功能等措施，針對文化領域行業組織提出優化布局結構、擴大行業組織覆蓋面、完善扶持政策等措施。〔4〕分別見《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》《關于加強文化領域行業組織建設的指導意見》（2017年5月）。此外，還可參見中央網信辦、民政部《關于加強網信領域社會組織建設的通知》（2016年9月）等。

在針對社會組織能力培育的研究上，也存在與此類似的取向。例如，有學者從社會組織內部治理能力、戰略管理能力、籌集資源能力、財務管理能力、人力資源管理能力、公益營銷與公關能力、項目管理能力、公信力管理能力等角度展開對社會組織能力建設的探討。〔5〕同前注〔1〕，馬慶鈺書。同類研究參見林閩鋼：《社會資本視野下的非營利組織能力建設》，載《中國行政管理》 2007第1期；高紅、樸貞子：《三元整合的社會組織能力培育機制構建及其制度支持》，載《學習與實踐》2015年第6期；王智、楊瑩瑩：《治理現代化進程中的新社會組織能力建設》，載《社會主義研究》2017年第5期等。還有一些學者是從具體社會組織類型的能力發展上，甚至是從具體個案出發展開分析。例如，在行業協會顧客價值鏈構建基礎上,提出組織能力培育模型；再如針對婦聯組織，從組織與協調能力、參與和影響決策的能力等方面提出能力建設路徑；又如以16家社區組織為個案,在增能理論視角下對社會工作介入社區組織能力建設問題提出對策。〔6〕分別參見張冉：《行業協會組織能力培育模型研究：基于顧客價值鏈的視角》，載《合肥工業大學學報》（社會科學版） 2009 年第4期；丁娟、曲雯、黃桂霞：《關于我國現階段婦聯組織能力建設的思考》，載《婦女研究論叢 》2005年 第6期；黃飛飛：《增能理論視角下社會工作介入社區社會組織能力建設研究——以社會治理創新服務園運營管理項目為例》，西南石油大學2017年碩士學位論文。

考慮到中國社會組織的發展歷程，尤其是將其置于改革開放、社會轉型和政府職能轉變的宏觀背景下，可以看到既有的社會組織能力培育存在如下問題，需要進行適當的類型化。首先，普遍適用的單一培育進路忽視了我國社會組織發展多元化的特點。在改革開放中，社會組織在發起主體、法律身份、治理結構和資源結構上都呈現出多元差異，并且在不同活動領域，以多種方式發揮著多元化的功能，呈現為不同的類型。〔7〕參見康曉光、盧憲英、韓恒：《改革時代的國家與社會關系——行政吸納社會》，載王名主編：《中國民間組織30年——走向公民社會（1978—2008）》，社會科學文獻出版社2008年版，第289-298頁，以及該文的早期版本，康曉光、韓恒：《分類控制：當前中國大陸國家與社會關系研究》，載《社會學研究》2005年第6期。這意味著，在討論社會組織能力培育問題時，不能限于泛泛而論，應當基于社會組織形態上的這種特點，選取一種適當的方式展開能力培育的分析框架。

其次，針對具體組織類型或通過個案提出的培育進路具體而微，缺乏必要的抽象和概括。無論是在國家政策還是在學理討論的意義上，都需要在更高的理論層面上按照一定標準對社會組織進行分類。這種分類有助于凸顯和辨別不同類別社會組織在推進社會治理中發揮的作用，進而分析社會組織的能力發揮是和哪些制度機制聯系在一起，以及這些制度機制影響社會組織活動的方式、特點、優勢和問題。因此，在社會組織能力培育上，也不能僅囿于局部觀察，以免以偏概全。

最后，僅從社會組織的法律身份、所屬的領域等外在角度對其進行分類，無助于更好地辨別不同類別社會組織能力培育中存在的問題。無論是社會團體、基金會和民辦非企業單位的劃分，還是非營利法人范疇下事業單位、社會團體、基金會、社會服務機構的劃分，都是基于社會組織的法律身份進行的分類。這些分類無法兼顧不同類別社會組織在具體作用上的差異。在討論社會組織能力時，其發揮的具體作用之所以重要，是因為能力培育正是為了有效發揮作用而展開的，這里表征出外部推動主體的主觀需求。〔8〕王名、劉求實是在這個意義上對中國非政府組織進行類型化，其出發點是“社會影響”和“外部化”，并區分出公益服務類、政策倡導類、工商經濟類、政治參與類、一般社會類等不同類型。參見王名、劉求實：《中國非政府組織發展的制度分析》，載《中國非營利評論》2007年第1卷。因此，根據表面上的差異，例如社會組織所屬領域進行的分類也尚嫌不足。毋寧說，應當深入分析社會組織在這些領域發揮的具體作用，進而討論不同類型的作用機理對社會組織能力提出哪些要求。

二、制度背景下的功能分析和社會組織的不同功能領域

如前所述，社會組織能力培育與能力建設或能力開發的不同在于，存在一個來自國家或政府的有意識的推動主體。因此，如何對社會組織進行能力培育就需要回到其制度背景下，在這一推動力量與社會組織發展的關系中，探求問題發生機制的類型化角度。中國社會組織的發展是應社會發展需求而產生的，其背后最根本的推動力是政府職能轉變和“服務型政府”建設。多元化的社會組織在發展中接管和分擔了政府轉移的各種職能，補足了政府在公共事務中的功能欠缺，同時也形成了社會組織功能發揮的不同領域。

（一）在類型化標準上進行功能分析的原因

改革開放前，中國政府是全能型的，其職能領域幾乎覆蓋全部的社會公共事項，與此同時絕大部分資源也處于政府的控制下。然而，全能型政府可以有效管理和運用的資源有限，行政手段單一，官僚體系下的科層制治理方式也存在不可避免的問題，例如，為了增強組織的可靠性和可預測性而導致的行動僵化、基于授權而形成的組織績效不利等。〔9〕See Robert K.Merton, Bureaucratic Structure and Personality, in: Robert K.Merton et al.（ed.）, Reader in Bureaucracy, New York:Free Press, 1952；參見 ［美］P.諾內特、P.塞爾茲尼克：《轉變中的法律與社會》，張志銘譯，中國政法大學出版社1994年版，第71-80頁。所以，這種政府模式必然難以有效滿足公共治理需求，解決各領域的社會問題。與此同時，在社會發展中，社會成員卻又亟須獲取有效及時的公共服務，表達利益需求，解決自身問題。隨著改革開放，為了提高公共治理的效率，發揮社會組織的活力，全能型政府開始逐步放權于社會。

在改革過程中，政府確立了“民生政治”和“服務型政府”的建設目標，這也對政府職能發揮提出要求，需要政府提供有效而多樣化的公共產品和服務。在這種情況下，政府逐漸放開了社會服務領域，一方面發起成立了一些公益性社會團體、基金會和互益性的協會、商會等組織，使其接管部分政府職能，又能面向社會進行一定的自主發展；另一方面，政府允許民間自發成立的社會組織按照法定程序登記為社團，以其志愿性、公益性的組織方式和活動內容，參與到政府的公共服務中，分擔一部分政府職能。政府的一系列法規、政策都是在鼓勵各種新型社會組織，在接管和分擔政府轉移的職能時提高自身能力，滿足社會需求。

應當看到，在政府職能轉變背景下當代中國社會組織的發展，明顯不同于西方在國家與社會二元對立基礎上衍生的社會治理模式。具體來說，與非政府組織成為獨立于政府和市場的第三部門不同，在改革開放背景下，中國社會組織的發展過程并非一個單純的自治擴大的過程，而是一個在社會自治增長的過程中重建行政控制的過程。“在政府的管理體制下，中國的民間組織并沒有脫離政府的控制，也沒有挑戰政府的權威。相反，民間組織都在提供服務，解決社會問題，進而維護了社會穩定，維護了政府的權威。”所以，這種放權于社會的改革仍然是政府主導型的，政府在對社會組織的多元“發展策略”中同時采取不同程度和多種方式的“控制策略”。〔10〕同前注〔7〕，康曉光、盧憲英、韓恒文，第312頁及以后。

本質上，這種多元模式甚至是為了實現一種政府主導的功能替代，即通過政府主導而培育出“可控的”社會組織體系，并從功能上替代“完全自治的”社會組織。所以，這種被概括為“行政吸納社會”的國家與社會關系模式，實際上是一種試圖使“非政府方法”為我所用的模式。根據社會組織屬性的不同，政府在“控制策略”和“發展策略”之間進行行動邏輯上的調整，并實施不同的管理方式和培育手段。因此，由政府成立或發起的社會組織多是在“聯絡人民群眾的橋梁和紐帶”的基礎上開發出新的功能，推動政府機構改革的順利實施；而民間成立的組織，由于功能替代的存在，“更多是為政府‘分憂解難’，幫助政府解決社會問題”，是政府的助手，而非挑戰力量。〔11〕同上注。

總之，社會組織能力培育的制度背景可被概括為在政府職能轉變中重建行政控制。這構成了討論社會組織能力培育問題的基礎。這一討論的重要意義甚至在于，只有政府成立或發起的社會組織在功能上能夠滿足政府需求，民間成立的社會組織在功能上有助于政府解決社會問題、提供公共服務又具有底線意識，政府才不會忌憚社會組織能力的提高，反而會重視其能力培育。因此，回到社會組織能力培育的制度背景中，可以看到改革對政府職能產生的各種功能需求，這需要政府進行職能調整，一方面回應社會發展，另一方面保證政權穩定。當政府職能轉變通過放權于社會來實現時，在社會的不同層面和領域發揮作用的社會組織實際上就擔負起不同功能，形成了不同的功能領域。所以，基于其功能領域對社會組織進行分類，就是一種面向實際的角度，有助于更好地觀察并討論不同社會組織能力培育中的問題。

（二）社會組織的不同功能領域

在接管和分擔政府轉移的各種職能的過程中，各種類型的社會組織正是在其發揮作用的不同功能領域，展示出一定的能力優勢，也顯現出部分能力不足。不同的功能領域對社會組織能力的需要不盡一致，所以為了探討社會組織能力培育的制度進路，需要先梳理社會組織功能發揮的不同領域及相應的組織類型。〔12〕康曉光等按照結構、行為、功能指標將中國的社會組織歸納為15種模式，本文就是在此基礎上展開對社會組織類型及其功能領域的分析，同前注〔7〕，康曉光、盧憲英、韓恒文。不過，在這15種分類中本文沒有討論事業單位（法律身份是事業法人）、居委會村委會等群眾自治組織、宗教組織、業主委員會（主要是滿足會員的需要，而不是普遍社會問題）、興趣組織、互聯網上的虛擬社區等。王名和劉求實對非政府組織的功能劃分視角敏銳，卻是從一般意義上的社會功能出發，未主要將其和政府職能接管與分擔聯系起來，并且在制度完善上仍采取一種總體主義的進路，同前注〔8〕，王名、劉求實文。

一是政治參與和利益傳遞的功能。社會是由多元的個體及個體聯合組成，他們有多元的利益需求和訴求方式。政府在公共事務管理中，需要了解不同的利益需要，也需要使社會了解自己的治理意志。所以，社會組織功能發揮的領域之一就是政治參與和利益傳遞。滿足這一功能的社會組織類型主要有：（1）人民團體類民間組織、國家規定的免登記社團（以下統稱“群團組織”）。這些組織由政府成立，是黨和政府聯系各界群眾的橋梁和紐帶，具有自身的歷史地位、重要作用和優勢。〔13〕參見崔玉開：《“樞紐型”社會組織：背景、概念與意義》，載《甘肅理論學刊》2010年第5期。（2）官方發起成立的協會、商會、學會等互益性組織。這類組織因政府機構改革而成立，一方面會按照政府的要求開展一些活動，另一方面會主動回應和傳遞會員的需求。

二是進行行業聯合和治理的功能。現代社會的基本特征之一是建立在不同行業和領域基礎上的勞動分工。〔14〕參見［法］埃米爾·涂爾干：《社會分工論》，渠東譯，三聯書店2013年版，第14-32頁。社會的正常運轉離不開不同行業的有序健康發展。相對于國家，行業協會、商會類組織更熟悉各自領域的情況和特點。所以，在改革中政府下放了部分對行業發展的管制權力，支持行業協會和商會“在服務企業發展、規范市場秩序、開展行業自律、制定團體標準、維護會員權益、調解貿易糾紛”等方面發揮作用。這類組織包括：（1）政府發起的協會、商會類組織，它在發展中為會員提供相應服務并進行行業治理。（2）民間發起的協會、商會類組織，主要是為了滿足會員需要，維護會員權益。

三是提供公共服務的功能。政府不僅需要進行公共事務管理，還需要提供公共服務。但是，在深化改革的過程中，為了優化公共服務供給，政府逐漸在這一職能履行中引入社會組織力量，發揮其獨特優勢和功能，甚至提出“凡適合社會組織提供的公共服務，盡可能交由社會組織承擔”“推進政府向社會組織購買服務”。主要滿足這一功能的有：（1）官辦公益性社會團體和基金會。它們由政府發起成立，主要是為了提供公益性準公共物品，領域涉及扶貧、救災、援助、發展、環保等。（2）民間發起成立的公益性社會團體和基金會。這兩類組織一般都主動回應社會需求，開展參與式項目，強調志愿精神。

四是化解社會沖突和促進社會公正的功能。在社會轉型中，不同主體的政治經濟地位變化形成利益多樣化，導致社會矛盾主體的多元化和矛盾關系的復雜化。由此，涌現出很多傳統社會協調機制和解紛途徑無力回應的問題，如下崗失業問題、環境污染問題等。原有的社會治理體制不能高效解決這些問題，所以需要特定的社會組織整合或者代表群體性利益，為特殊人群代言或維權，通過問題的疏導和解決緩解社會沖突，促進社會公正。滿足這一功能的社會組織類型，既有人民團體類社會組織和一些有官辦背景的社會組織，也有民間發起成立，在政府控制體制之內或游離于政府控制外的民間組織，后者如很多沒有獲得合法登記的倡導性組織、維權組織、境外組織的分支機構等。

三、不同制度條件對社會組織能力培育的功能需求

制度作為非物質性的治理成本優勢，其基礎是高度的“社會性”和降低成本的合作。它更多是人類共同生活的一般意義的部分，不同制度方式及其特征在歷史上區分出不同的“文化圈”。一個國家歷史上形成的制度性結構條件，不僅影響著經濟和社會發展的結果，也決定著國家在社會發展中扮演的角色。〔15〕Vgl.Werner Abelshauser, Kulturkampf-Der deutsche Weg in die Neue Wirtschaft und die amerikanische Herausforderung,Kulturverlag Kadmos Berlin, 2003, S.3-59.所以，中國不同類型的社會組織在促進社會秩序整合中，與國家科層式控制之間基于不同的制度性條件建立了不同關系，這導致其獲取資源的途徑、目標訴求、組織集體行動的能力和可以解決的事項上的差異。接下來本文將逐一辨識政府在這些不同領域對相應類型社會組織的功能需求，分析社會組織為了滿足這種功能期待需要具備并發揮何種能力，進而總結出不同社會組織類型能力培育需要考慮并解決的重點問題。

（一）發揮政治參與和利益傳遞功能的社會組織

在進行政治參與和利益傳遞方面，社會組織需要一方面能夠代表組織成員與國家談判，另一方面能夠保證在成員中落實國家的公共政策。在這類社會組織的功能發揮上，法團主義提供了相應的理論資源。〔16〕法團主義（又稱合作主義、統合主義或組合主義），較完整的理論闡述見張靜：《法團主義》，中國社會科學出版社2005年版；陳家建：《法團主義與當代中國社會》，載《社會學研究》2010年第2期。“法團制度可以被定義為一種利益代表體系；組成這一體系的各個功能單位被組織在數量有限的團體中。這些團體……得到國家的承認或批準（甚至由國家直接創建）。國家授予其在本領域中的絕對代表地位，但是卻在各團體領導人的遴選、組織支持、需求表達上進行控制。”〔17〕Philippe C.Schmitter, Still the Century of Corporatism?, in: Fredrick B.Pike/Thomas Stritch （ed.）, The New Corporatism-Social-Political Structures in the Iberian World, 1974, pp.93-94.研究者們在中國社會制度變遷中看到了法團主義制度模式的可能，他們在實踐調研的基礎上展開經驗研究，研究對象集中于全國總工會、全國工商聯、各地的工會、農會、行業協會等。〔18〕參見［澳］安戈、陳佩華：《中國、組合主義及東亞模式》，載《戰略與管理》2001年第1期；Jonathan Unger：《中國的社會團體、公民社會和國家組合主義：有爭議的領域》，載《開放時代》2009年第11期。

從實踐來看，中央和各地的法團式機構作為“傳送帶”，為政府和某一特定的社會群體之間提供了雙向聯系的渠道：傳遞國家的需要和基層的利益要求。在整合社會成員的意見和訴求，通過政治參與影響政策結果方面，全國總工會等組織在政府渠道中獲得了代表地位。此外，全國工商聯作為政協（可視為法團式講壇）成員，也可以為國家政策提供意見和建議。各類官辦協會、商會、學會等社會組織也可視為由政府發起成立的、法團式的中介和代理組織。在國家政策制定中，專業性團體可以發表意見并提出建議。〔19〕例如，全國總工會能夠參與制定涉及工人利益的法律和行政法規，曾向國務院做出提案，凡國務院及其內部各相關行政部門在召開有關工人利益的會議時，必須允許工會出席。該提案在1985年被國務院采納。總工會還曾經做出的重要舉措有，向國務院提出一系列旨在保護工人權利的建議，在政府內部爭取每周五天工作日等。同上注，安戈、陳佩華文。不僅如此，在進行政策倡導、協助公共政策實施方面，這類組織還可以向其成員傳達政府的方針路線；可以了解和收集相關服務對象的意見和建議，反饋給相關政府部門。

因此，在培育發揮政治參與和利益傳遞功能的社會組織能力時，需要考慮的主要問題在于，這類組織在運行中能否促進理解、對話和互動？具體來說，它們能否整合、協調社會成員的意見和訴求，能否進行政策倡導和影響，并協助政府實行某些公共政策？這些問題在此類社會組織的能力培育和功能發揮上應當得到足夠重視。因為只有在整合、協調社會成員的意見和訴求的基礎上，社會組織才能將組織成員共同的利益訴求和權利意愿表達為集體意志，通過集體行動的方式參與到社會公共事務中，促進形成在社會公共空間中的話語權，進而影響社會進程。〔20〕同前注〔8〕，王名、劉求實文。只有在協助政府實行某些公共政策的基礎上，社會組織才能發揮傳遞政府治理意志的中介作用，促成國家與社會主體之間的溝通。

（二）提供行業聯合和治理功能的社會組織

協會、商會、學會等互益性組織發揮的功能主要在于進行行業聯合并提供行業服務，因此其能力發揮的目標主要為兩方面：其一進行行業自律，對成員進行行為引導和規則約束，從而穩定市場秩序；其二進行專業服務，例如，共享行業發展信息，制定統一的行業標準，維護行業利益，服務企業發展。

官辦互益性組織是政府職能轉變的產物，例如，行業協會建立的背景是一些重工業企業從國家直接掌握中解脫、被裁撤或改組。〔21〕從1980年至 1985年底，在電子、機械、化工、輕工、冶金、煤炭、建材、醫藥、鐵道、交通等 32個部門共組建了162個全國性行業協會。參見劉劍雄：《改革開放后我國行業協會和商會發展的研究》，載《經濟研究參考》2006年第16期。在法團主義的研究視角中，這是一個建立并健全新的法團式結構的過程。在這個過程中體現出來的，是黨從直接統治到部分通過代理機構來統治的權威式法團制度的轉變。〔22〕同前注〔18〕，安戈、陳佩華文。同時，相對于群團組織，這類官辦互益性組織受到的控制呈現出逐步削弱的趨勢。隨著改革的推進，國家也鼓勵這些社會組織正視市場化發展中成員企業的需求，積極面向社會推進自身工作，實現行業自治。因此，對于官辦協會、商會、學會等組織，在其能力培育上重點需要探求：這類組織在運行中是否能夠有效接管政府的職能，促進行業聯合和穩定發展？是否能夠有效開展活動，滿足會員需求？同時需面對的問題是，如何促進該類組織在與政府的關系中實現組織自身目標？如何面對市場化的要求實現能力建設，如實現管理模式和方式的現代化，提高管理人才的水平？

民間的協會、商會類組織主要存在于小型行業領域，其發展從私營企業較發達的地區開始，伴隨漸進的取消“掛靠制”和允許“一業多會”改革，其數量和比重都顯著提升。該類組織的主要職能是為會員企業服務，其資金獲取依賴于社會和市場，會長通常由一定地域中業內有較高威信的人士擔任。在這些領域中，行業協會的權威和影響力仍需加強。例如，在實踐中，有的協會制定的行業標準和規范得到會員企業遵守的情況并不理想。這主要是因為行業協會自身缺乏一定的權威性，需要借助政府部門的認可和支持來樹立自身權威。〔23〕參見胡輝華、陳世斌：《邏輯偏離：市場內生型行業協會內部運作的組織分析——以G省J行業協會為例》，載《中國非營利評論》2015年第15卷。因此，對于民間發起的該類組織，在其能力培育上主要應回應的問題是：這類組織在運行中能否為會員提供服務并維護會員權益，以促進行業利益整合？協會能否以及如何樹立權威，使自治行為贏得會員企業的認同？

（三）提供公共服務功能的社會組織

在簡政放權過程中，存在諸多適合由社會組織提供公共產品和服務的事項，如養老、扶貧、濟困、助殘、社區矯正、公共衛生服務、救災和災后重建、生態環境保護、科技推廣等。〔24〕參見王向民：《中國社會組織的項目制治理》，載《經濟社會體制比較》2014年第5期。在這些領域，社會組織通過提供公益性社會服務，拓展公共空間，增進社會公益。這一過程與“政府向社會組織購買公共服務”這一在世界范圍內興起的行政改革浪潮聯系在一起，即政府將原來直接提供的公共服務事項，通過直接撥款或公開招標方式，交給有資質的社會組織完成，最后根據其提供的公共服務情況來支付服務費用。政府購買公共服務的主要目標在于提高行政效率和公共服務質量，降低行政成本。〔25〕參見王浦劬、［美］萊斯特·M.薩拉蒙等：《政府向社會組織購買公共服務研究——中國與全球經驗分析》，北京大學出版社2010年版，第3-4頁。

政府通過支持社會組織的發展，可以動員和整合社會資源，使社會組織成為政府公共服務的助手。中國政府在漸進性政策試錯的過程中，最后選擇了項目制的方式，向社會組織購買服務事項。〔26〕同前注〔24〕，王向民文。這個過程仍然打上了政府主導的烙印，有學者將這一過程稱為“行政吸納服務”，即政府仍處于主導性的地位，政府與社會組織之間是一種依附性的合作關系。〔27〕參見唐文玉：《行政吸納服務——中國大陸國家與社會關系的一種新詮釋》，載《公共管理學報》2010年第1期。這導致了一系列問題，不利于政府購買公共服務目標的長期實現，也會阻礙社會組織健康發展。〔28〕參見渠敬東：《項目制：一種新的國家治理體制》，載《中國社會科學》2012年第5期；周飛舟：《財政資金的專項化及其問題——兼論項目治國》，載《社會》2012年第1期。

雖然實證研究顯示，行為策略對政社關系新形態產生明顯的影響，但是制度因素對社會組織發展依然產生強大制約。〔29〕應用定性比較分析法，對社會組織獲取政府購買項目的影響因素和競爭路徑進行的研究，參見程坤鵬、徐家良：《從行政吸納到策略性合作：新時代政府與社會組織關系的互動邏輯》，載《治理研究》2018年第6期。因此，在社會組織能力培育上，需要權衡公共服務功能實現與組織自身發展及自治之間的關系，需要評價組織獲得官方（身份上、資金上、組織上）支持的能力和方式，判斷其如何獲得政府的培育和促進，進而能否尋求生存和發展空間，實現組織目標？此外，無論從哪一方面，這類組織在功能發揮上都應主要考量有無提供公共服務的能力？有學者引入企業采購中的供應商選擇理論，分析服務能力涉及社會組織的專業化程度、財務能力、人力資源水平、管理能力等。〔30〕同上注。同時，社會組織提供公共服務的能力還和自身組織能力密切相關，因此還需要考慮其能否動員和吸取社會資源、是否具有組織信用、是否具有組織化發展的意愿？

（四）化解社會沖突和促進社會公正功能的社會組織

在促進社會公正方面，人民團體類組織事實上發揮很大的作用，官辦背景的社會組織（如中國扶貧基金會）也比民間背景的社會組織發揮的作用更大。究其原因，一方面社會組織促進社會公正的功能，與其政治參與和利益傳遞功能緊密相連。另一方面，社會公正的實現不僅需要該類組織通過對群體性利益集合代言，以影響相關立法和公共政策的制定，還需要在具體沖突中為特殊人群代言或維權，通過問題的疏導和解決，緩解社會沖突。我國在社會矛盾化解上，仍然由政府發揮主導作用。這是因為，在推進改革的過程中，既要取得經濟和社會的發展，也要保證政治的穩定。所以，在解決轉型中社會上涌現的新問題時，政府會傾向由國家可控的社團來解決。在推動社會關系協調、化解矛盾方面，人民團體類社會組織可以發揮作用的渠道很多。在對這類組織進行能力培育時需要考量：該類組織在運行中能否及時有效地疏導和化解糾紛？進而，它們能否通過政治參與和影響政策結果，促進實現更廣泛的社會公正？

基于同樣的保證政治穩定的目的，在為特殊人群代言或維權、解決社會沖突方面，政府對發揮這一功能的民間社會組織設置了較多限制。首要限制于這類組織的成立登記上，仍須按照《社會團體登記管理條例》中的規定履行登記程序，不能進行直接登記。由此，這類組織的活動只能或者在政府控制體制內，或者游離于體制外。實踐中，這類社會組織在維權活動中仍面臨生存和發展的制度空間受限、影響力和活動能力有限、依法維權難等問題。因此，在其能力培育上需要權衡的是：能否引導這類組織在法治化的活動渠道內發揮作用，以及它們應以怎樣的標準和程序獲得活動空間？

四、以制度完善促進社會組織能力發展和功能實現

社會組織的能力建設需要國家在法律運行的不同層面提供制度支持和保障。“共建共治共享”社會治理格局建設也強調政府責任、社會協同和法治保障之間相互促進，提高社會治理的法治化。法律不僅能進行制度創設或改進，而且能通過在法律關系中明確權利義務和相應的法律責任，使制度運行明確有序可循。現代社會中法律不可替代的功能是對規范性的期望結構進行確認，使其能夠以在時間上穩定的方式得到確保，從而成為社會的重要信任機制。這樣的法律能夠產生社會性的積極效果。同時，組織化的法律決斷系統（立法和司法）保障了規范性期望在法律系統內獲得穩定實現，克服一般社會層面上規范性期望保障的不足。〔31〕Vgl.Niklas Luhmann, Das Recht der Gesellschaft, Suhrkamp Verlag, 1995, S.33-126.下面就在前文分析的基礎上，探討如何從法律層面進行社會組織能力培育的制度完善，保障社會組織在不同領域更好實現功能需求。

（一）政治參與和利益傳遞功能的有效實現途徑

在實踐中，發揮這一功能的社會組織在一定程度上實現了組織化的利益表達，發揮了參政議政的作用，促進了組織所代表的群體和國家的相互理解。除了在總結制度經驗的基礎上，支持這類社團發揮既有優勢，還可以從下面兩方面進行制度支持，以克服影響此類組織功能發揮的不利因素。

首先，在內部結構和活動方式上強化和保障民主，匯集民意。利益傳遞功能的發揮需要這類組織能夠真正代表組織化的群體利益。但是在中國，與法團主義理論所主張的不同，在行政吸納社會下，大多數壟斷性組織并非基于人們的自愿結社，而是政府發起或成立的。所以這些組織可能并不總是真正代表其成員的利益，有時會更多代表政府的利益。例如在身份定位上，一些地方的商會應該被視為當地政府管理機構的延伸，而不是政府與社會對話的參與者。〔32〕同前注〔18〕，Jonathan Unger文。正如有學者指出，西方“法團主義”建構在發達的利益集團博弈的基礎上，它一定程度上是強政府、強社會的表現，而這個基礎在中國并不存在。〔33〕參見賈西津：《民間組織與政府的關系》，載王名主編：《中國民間組織30年——走向公民社會（1978—2008）》，社會科學文獻出版社2008年，第198-204頁。因此，這種制約首先體現在社會組織的出身上帶來的欠缺。其次，這類社會組織都是政府性較強的，因此其行動方式也類似政府部門，強調領導權威和和官僚制下的層級劃分，這也可能導致政治參與和利益傳遞上的局限。出身上和背景上政府性強的問題，可能難以做根本調整，但是可以通過在內部結構和活動方式上強化和保障民主來凝聚民意。（1）在內部結構上，群團組織具有廣泛的群眾性和自上而下的組織系統，可以通過完善民主協商機制，促進其與所屬界別群眾的聯系和溝通，利用其組織優勢，促進其所代表的群體的知情權、參與權、表達權等權益的行使。〔34〕參見李俊：《論人民團體的民主協商功能》，載《中州學刊》2014年第9期。官辦行業協會、商會等組織需要在“在商言商”的傳統習慣之外，通過建立規范民主的內部機制，促進成員企業的利益聚合，提高利益代表的有效性。〔35〕參見黎軍：《論通過行業協會實現公眾參與》，載《政治與法律》2006年第4期。（2）在活動方式上，這兩類組織可以通過民主溝通會、座談會、民主理財會或民主議事會等形式，促進民意表達和匯集。最后，在外部途徑和具體程序、方式、條件上，拓寬立法參與，并使其制度化、明晰化。群團組織在制度上具有天然的親政府性，與政府部門建立的良好聯系為其政治參與和利益傳遞提供了渠道。官辦協會類組織由于是政府部門發起的，所以一般都能邀請相關政府官員加入其理事會、咨詢委員會、顧問委員會等機構。在此基礎上，進一步的制度完善需要考慮：（1）研究制定涉及所屬群眾或行業利益的政策措施、法律法規，應當請相關群團組織或行業協會參與調研和論證，充分聽取意見、吸收合理建議，加強事前協商。（2）政府應通過召開會議或其他適當方式，定期向該類組織通報重要工作部署和相關重大舉措，加強事中協商。（3）在縣、鄉人大代表換屆選舉中，在人民陪審員、人民監督員、人民調解員選任中，可通過支持提名推薦或進行意見征集發揮此類社會組織的作用。〔36〕參見《中共中央關于加強和改進黨的群團工作的意見》（2015年7月）中的部分舉措。在參政議政作用發揮上，相關舉措同樣可以適用于官辦行業協會、商會和學會。（4）建立多元的參與機制，如立法協商（包括對口協商、界別協商、專題協商等）、論證咨詢、聽證等保證參政議政的實現。以上各方面均需要通過立法上的落實，將其具體內容、程序、形式進行制度化。〔37〕例如，德國制定有專門的《聯邦議院議事規則》和《聯邦各部議事規程》進行明確規定，政府各部在起草法案時，如果內容涉及其利益，法律草案應當盡早通報相關聯邦層面的社團和專業團體（《聯邦各部議事規程》第47條），各委員會在作出決議之前要請相關利益團體代表參加聽證，并聽取其意見（《聯邦各部議事規程》第70條）。

（二）行業聯合和治理功能實現的制度保障

總體上，官辦協會、商會、學會類社會組織較為有效地接管了政府的部分職能，促進了行業聯合和穩定發展。對該類組織進行能力培育，未來需要解決的問題有兩方面。其一，如何保障這類組織在與政府的關系中更好實現組織自身目標。〔38〕兼具國家控制與自主性的兩面，可能會成為這類社會組織的特征之一。參見張長東、顧昕：《從國家法團主義到社會法團主義——中國市場轉型過程中國家與行業協會關系的演變》，載《東岳論叢》2015年第2期。為了更好地實現行業聯合和治理功能，官辦協會、商會類組織需要實現轉型，即從公共行政事務向專業化、市場化轉型，培育新的專業化服務功能，服務于企業的增值和行業發展。為此，該類組織需要在大服務理念下不斷拓展組織目標，主動了解企業的服務需求。例如，打破部門、行業間的界限，借助廣泛的信息渠道匯集可供參考的信息，尤其是國家的政策法律，促進信息交流與共享；或者與行業領域的專家學者搭建合作平臺，為會員提供咨詢服務和企業員工的培訓。〔39〕參見《郭小慧談深圳外商協會》，載王名主編：《中國NGO口述史》第1輯，中國社會文獻出版社2012年版，第82-99頁；郭小慧：《商會（協會）改革，我們這樣做——深圳外商投資企業協會談自身改革與發展》，載《大經貿》2000年第5期。其二，如何推動這類組織面對市場化的要求實現管理現代化。在管理模式上，應支持該類社會組織完善內部組織結構和發展外部組織合作。〔40〕中國行業協會商會建設的模式示范，參見李銀云：《以服務聚人心 以創新鑄品牌——深圳外商投資企業協會發展側記》，載《中國社會組織》2015 年第15 期。在活動方式上，應通過制度激勵使該類組織不再依賴政府部門的安排，而是主動研究企業的現狀，了解企業最急迫最需要解決的問題，提供國家政策和經濟走勢對企業的影響分析，判斷、預測企業的未來需求。〔41〕同前注〔39〕，郭小慧文。在管理人才培育上，應提倡通過公開招聘、考核錄用定崗，輔以分配、獎勵機制改革，實現人才職業化發展。以上兩方面，需要政府在制度層面上進行相關立法，尤其是通過制定行業協（商）會法，對行業協會的管理體制、性質地位、職能權限等予以界定和改善。〔42〕參見郁建興：《行業協會：尋求與企業、政府之間的良性互動》，載《經濟社會體制比較》2006年第2期。《社會團體登記管理條例》中限制社團自主性的條款，例如，登記條件、活動范圍、分支結構的設立等方面也應當相應進行修改。

在為會員提供服務并維護會員權益，促進行業利益整合方面，民間協會、商會取得了一些成功經驗。〔43〕例如，在遭遇反傾銷案等訴訟中，一些協會能夠通過組織會員商討重要事項、募集應訴資金、提交應訴報告、組織應對實地調查等方式，維護成員企業利益。在調解貿易糾紛方面，行業協會調解注重在行業利益平衡中化解矛盾，在建筑工程、保險、證券期貨等領域的糾紛解決中發揮積極作用。參見《周大虎談溫州商業協會》，載王名主編：《中國NGO口述史》第1輯，中國社會文獻出版社2012年版，第100-107頁；洪冬英：《論人民調解的新趨勢：行業協會調解的興起》，載《學術交流》2015年第11期。在肯定既有經驗的基礎上，民間協會、商會類組織未來在行業聯合和治理功能的發揮上，需要從下面的制度路徑進行能力培育。其一，通過在《社會團體登記管理條例》的修訂中增設“組織機構”的內容，引導民間協會、商會完善內部治理機制。通過規定會員大會、理事會、監事會相關權利義務，健全內部組織治理和監督制度，實現組織的行動有效性。2016年的修訂案對社團各職能機構的職責缺乏具體明確的規定，還應當細化會員大會的召集和決議程序、理事會的決議程序等。〔44〕參見祁春軼：《社團秩序模式的功能優勢及其制度空間》，載《法學》2017年第8期。此外，在具體職能領域，也應通過法律規定的完善來促進其功能優勢的有效發揮。例如，制定行業糾紛調解的統一適用規則，或者制定公布行業規范、團體標準的一般程序。其二，通過制度完善促進協會在會員中樹立權威，使自治規范和標準贏得會員企業的認可。一方面，可以通過明確的立法支持該類組織在職責上進行業內公共事務管理、協調和服務，使其在承擔社會責任、履行職責過程中獲取企業成員的信任，樹立其在行業內的權威。另一方面，可以通過司法判例承認行業協會、商會制定和實施自治規范、團體標準的權力，明確內容上符合合法性要求并依法定程序制定的規范、標準的約束力，同時賦予成員對不服自治規范、團體標準決定的救濟權，奠定社會組織自我規制的制度框架。〔45〕參見［德］貢塔·托依布納：《憲法的碎片》，陸宇峰譯，中央編譯出版社2016年版，第105-118頁。

（三）公共服務功能發揮的制度平衡和法律完善

社會組織憑借反應迅速、機制靈活、服務多樣化和個性化的優點，在參與政府購買公共服務過程中，使政府的資金和社會資源有機結合，提高了政府公共服務的質量。在這個過程中，社會組織在發展上取得了政府支持，拓展了組織成長的空間，包括實現了提升知名度、擴大活動范圍、培養志愿者等。〔46〕同前注〔25〕，王浦劬、［美］萊斯特·M.薩拉蒙等書，第24-26頁。但是，在這個過程中也要注意到，以“項目制”主導的政府購買方式，既可能會對社會組織能力發展形成制度激勵，也可能造成制度制約。所以今后可以從制度層面進行評估，發揮制度激勵優勢的同時克服制度制約因素，推動社會組織的能力培育。

首先，保障社會組織在通過政府購買服務進行資源獲取的過程中，維持資源結構的平衡。市場化改革旨在削弱國家對資源的全面控制，使社會組織能夠通過政府之外的渠道獲取生存必需的資源，而不必為資源的限制而依附于國家。今后，對于官辦社會團體和基金會，政府在對其進行資源支持的同時，也應從制度上激勵其從社會獲取資源；對民間成立的公益性團體和基金會，要支持其從設計項目、接受捐贈、志愿服務、其他非營利組織的支持等方面實現資源的多元構成。如果政府在購買公共服務的過程中，看重對社會資源的充分利用，就應當著力保障實現這種資源結構上的平衡，從而實現社會組織對慈善捐贈資源和志愿服務資源的動員和吸取。〔47〕總體來看，目前在社會組織資源結構上社會捐贈規模仍然較小。隨著社會發展，資源動員在少數非營利組織身上會逐漸專業化，會出現一些以資源動員為核心功能的非營利組織，其將對各種類型的非營利組織形成有力的資源支持平臺，但這還需要一個發展過程。參見王名：《非營利組織的社會功能及其分類》，載《學術月刊》2006年第9期。

其次，通過組織信用指標考量，引導社會組織服務能力提升。經研究顯示，官辦社會組織通常是在組織身份的基礎上建立組織信用以形成競爭力，而民間社會組織則通常是在提升組織經營能力的基礎上形成競爭力。〔48〕同前注〔29〕，程坤鵬、徐家良文。但是，對于兩種社會組織類型來說，組織經營能力都應當成為社會組織服務能力的基礎，由此奠定組織的專業化程度、財務能力、人力資源水平、管理能力等方面。〔49〕在抗擊新冠肺炎疫情期間，湖北省紅十字會和武漢市紅十字會在捐贈物資分配上遭到質疑和批評，除了腐敗問題，該事件暴露出來的主要是其服務能力上的專業化程度不足和管理能力欠缺。當政府在公共服務購買中，著重考量社會組織的專業化程度，優先選擇可靠、專業且落地能力強的社會組織，就必然會促使社會組織著力提升自身的專業性和組織經營能力。因此，可以在法律上通過在購買合同權利義務中明確影響信用指標的具體內容，引導社會組織實現財務管理透明化、人力資源管理優化；也可以在組織結構和運作模式與管理上，通過完善相關法律要求社會組織健全組織機構和內部制度，促進專業能力提升。

再次，通過規范政府和社會組織之間的協約關系，培育組織自主性和自治性，并提升服務能力。目前政府購買公共服務中存在的主要制度制約有：購買標準不清晰，以至于忽略滿足政府的基本職能，甚至公私混淆；購買程序缺乏統一規范，合作過程隨意性較大；購買服務缺乏科學系統的評價體系，難以進行科學有力的監管。〔50〕同前注〔25〕，王浦劬、［美］萊斯特·M.薩拉蒙等書，第27-30頁。因此，需要從法律上針對存在的問題進行相應的制度完善，這包括：（1）明確政府和社會組織在公共服務方式和機制轉變中各自的角色，減少政府對社會組織運作的直接和間接干預；（2）遵循《政府采購法》和行政法基本原則，規范政府與社會組織之間的合同關系；（3）健全服務購買法定流程，包括制定規劃、公開招標、監督管理、項目評估等完整環節。必要時可以在購買行為中對政府以及社會組織施加行政法義務，通過監管機制和行政程序控制，促進公帑的高效運用。例如，要求進行信息公開，基于誠實信用原則對公共服務行為進行審查；通過增強責任條款促使主體履行相應責任等。〔51〕參見高秦偉：《私人主體的行政法義務？》，載《中國法學》2011年第1期。

最后，通過賦予社會組織生存和發展空間，保護和促進組織目標的實現，激勵其組織化發展的意愿。政府對社會組織的支持手段是多元的，除了在上面已經討論的資源支持，還包括成立支持、關系支持、組織支持等。在成立支持上，需要給予社會組織開展活動的合法身份，在這方面改革的方向是正確的。在關系支持方面，官辦組織負責人可以利用自己的身份資源、政治資源，而非官辦組織也需要一定的關系網絡，通過協調各種關系解決政府購買服務落地的問題。在組織支持方面，社會組織需要借助政府進行的組織、協調和引導，獲取活動場地、廣告宣傳、對外聯絡、技術指導、組織規范，甚至人才資源。〔52〕同前注〔27〕，唐文玉文。接下來制度發展的方向應是，通過政府采購標準的完善，細化采購合同中的權利義務，避免這種支持的臨時性、非穩定性和非制度化。

（四）化解社會沖突和促進社會公正功能的改進路徑

人民團體的內部構成具有廣泛的群眾性，每個人民團體背后都有一個社會群體，而且其組織形式完備、體制健全，具有完備的組織架構和職能機構，因此組織穩定性和執行力較強；有官辦背景的社會組織通常在社會主體類型和社會組織公益事項上具有很強的針對性。為了使該類組織今后在運行中能夠更及時地疏導和解決問題，更有效地化解社會矛盾，在法律層面可以進行如下完善以實現能力培育。其一，從機制上完善依法維權和化解糾紛的途徑。這包括利用既有的組織體系促進利益表達和協商溝通，暢通權益保障的法律渠道，建立救濟救助機制；在多元化糾紛解決機制中，推動該類組織成員參與到人民調解、行政調解、司法調解和訴訟活動中，引導所屬群體理性表達訴求。其二，在沖突解決的基礎上，通過制度完善促進社會組織的利益整合和利益傳遞，促進實現更廣泛的社會公正。人民團體類社會組織在維護所代表的特定社會群體權益時，形成了相對豐富的社會治理經驗。同時，在發揮政治參與和利益傳遞的功能中了解相關群體自組織的數量、結構和運行特點，建立起經常性的聯系和引導，得到所聯系的特定社會群體的認可，具有堅實的基層組織基礎。〔53〕同前注〔13〕，崔玉開文。所以，可以在社會組織內部設置相關部門對社會沖突中的問題進行研究總結，使之有機會通過政治參與渠道實現利益上達。

在發揮化解社會沖突功能方面，政府對該類民間組織仍持謹慎態度和較為消極的管理方式。例如，一些勞工維權類組織無法得到政府的引導，作為草根組織缺少合法身份，沒有與政府溝通的有效平臺，再加上內部管理不完善、人才資源缺乏、資金籌集能力弱等問題，限制了組織能力的發揮。〔54〕參見陳聰：《廣東勞工維權類社會組織生存困境研究》，暨南大學2015年碩士學位論文。但是，在社會沖突解決中可以看到，當一些個體沒有利益代言人，缺少暢通的利益訴求渠道，就可能聚集成為一個被邊緣化的群體，在這個過程中他們就可能不自覺地站在政府的對立面。所以，需要社會組織發揮增進溝通和利益中介的作用。為了避免民間社會組織在作用發揮中利用群體性沖突損害社會穩定，可以在法律制度上進行制度創新，規范其活動標準和程序，使之在法治化渠道內發揮積極作用。具體言之，一是對于客觀上利于化解社會糾紛、調停利益紛爭的社會組織，可以由法院進行統一登記，賦予其參與多元化糾紛解決的資格。二是探索政府向其購買調解糾紛的社會服務機制，對組織成熟完善的社會組織可以納入行政調解體系，承認其參與行政調解的法律地位。〔55〕參見上海市普陀區司法局：《以政府購買服務保障人民調解工作》，載《人民調解》2016年第6期。上海市《關于加強人民調解員隊伍建設的實施意見》提出將行業性、專業性人民調解服務內容等納入政府購買服務范圍，已將符合條件的人民調解委員會、人民調解協會等人民調解組織納入承接政府購買服務社會組織推薦目錄中，該主體范圍還可在發展中進一步擴大。理論研討參見鄒煥聰：《論公私協力的公法救濟模式及體系現代化——以擔保國家理論為視角》，載《政治與法律》2014年第10期。

五、結語

鑒于現代社會日益離心式的發展，對群體利益分殊狀態下的體制整合，應當進行更多精細研究。對社會組織作用的重新發現即是一種嘗試。實踐中在對社會組織進行能力培育時，除了國家政策層面的宏觀視角，以及對特定類型社會組織進行有針對性的具體安排，在進路上還需要考慮介于二者之間的類型化培育進路。功能分析是基于社會組織分類管理的實踐，并考慮不同類型社會組織如何在與政府互動中發揮其功能的一種視角。這種視角不僅有助于闡明社會組織能力發揮中值得肯定之處，判斷其是否發揮了預期功能，分析其能力有效發揮的制度優勢和經驗，而且有助于思考社會組織能力發揮中存在的問題，分析影響其能力發揮的制度原因，進而探討其功能實現和功能拓展的可能。法律制度完善的建議，旨在通過發揮社會組織在政治參與和利益傳遞、進行行業聯合和治理、促進公共服務效率和質量提高、化解社會沖突實現社會公正等方面的作用，推動形成一個利益合作機制和國家角色同步發展的有序社會。