疫情防治中的國家與社會互動模式

●彭 濤

因新冠肺炎疫情而引發的重大公共衛生事件，給我國公共衛生法律體系造成了嚴峻的挑戰。我國應對疫情的法律主要有《傳染病防治法》及《突發事件應對法》，其中有61處涉及國家權力與義務，有46處涉及社會，主要規范社會組織和社會個體。由此觀之，國家與社會是防治疫情的主體，兩者是否能形成良性互動是決定疫情防治工作成敗的關鍵。此外，國家與社會的互動模式還會影響到其他部門法的實效，從而構成國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。

一、當前疫情防治中的國家與社會互動模式

隨著新冠肺炎疫情的到來，公共衛生服務的供需平衡被打破，劇增的醫療需求使社會治理進入了一個特殊時期，國家與社會的沖突愈發突出，主要表現為：如何將疫情信息披露與防疫物資管控納入法治的正軌。從這兩點不難發現，國家在疫情防治中處于主導地位，國家與社會的互動表現為“命令—控制”模式。此模式的評判標準是客觀且具體的，即是否能有效阻止特定區域疫情之發生，或者是否能有效減低疫情暴發之后的危害程度。可以認為，“命令—控制”模式既然能成為開展疫情防治工作的基本范式，至少在誕生之初是符合社會發展規律的。但隨著中國邁入超大規模社會門檻，風險的不確定性更強，社會的復雜性程度更高。〔1〕參見國務院發展研究中心課題組：《充分發揮“超大規模性”優勢 推動我國經濟實現從“超大”到“超強”的轉變》，載《管理世界》2020 年第 1 期，第 2-3頁。此時，傳統的法治模式是否能夠滿足超大規模社會下疫情防治工作的需求？從現實情況來看，國家主導的疫情防治模式難以充分發掘出社會力量的優勢，其與風險社會間的張力愈發突出。

（一）疫情信息披露中的行政壟斷與信息失真

就疫情信息披露環節來看，信息發掘者與信息公布者并不統一。一方面，疫情信息披露權壟斷于行政機關手中，而其工作人員并不具備相應的信息識別能力；另一方面，具有專業知識的醫生與專家卻不享有信息披露權，只能將相關信息上報，交由行政機關處理。此種權力的分立，使武漢市政府錯過了防控疫情的最佳時期。其實，公眾對武漢市的疫情信息披露方式也持有不同意見，武漢市周市長對此回應說，“作為地方政府，我獲得這個信息以后，授權以后，我才能披露”。〔2〕《武漢市市長承認前期披露不及時，稱傳染病需授權》，載財新網，http://video.caixin.com/2020-01-28/101508895.html，2020年2月18日訪問。其法律依據源于《傳染病防治法》第4條，即“省、自治區、直轄市人民政府對本行政區域內常見、多發的其他地方性傳染病，可以根據情況決定按照乙類或者丙類傳染病管理并予以公布”。由此觀之，省級人民政府衛生行政部門只有得到國務院衛生行政部門的授權之后才能向社會公布本行政區域的傳染病疫情信息，武漢市政府確實沒有該權力。而《突發事件應對法》則進一步將涉及傳染病的源頭，即有可能出現傳染病的危險源、危險地區等信息規定為縣級以上政府有權公布，進而該法將疫情信息的匯集、儲存、分析、傳輸也統一由縣級以上政府掌控。〔3〕參見《中華人民共和國突發事件應對法》第20條、第37條。質言之，法律上將涉及疫情全流程的信息公布權完全賦予行政機關，行政機關內部則通過層層上報的方式將權力集中于國務院衛生行政部門，其他主體沒有任何披露疫情信息的權力。基于此，武漢市政府以傳播謠言為由，對李文亮等人進行行政處罰也就不難理解了。

總體來講，《突發事件應對法》與《傳染病防治法》都將信息披露權集中于行政機關手中，但在具體操作上存有差異。《突發事件應對法》針對的是所有影響到社會安寧的重大突發事件，因此由代表國家的行政機關掌控信息流轉的全路徑，該規定最直接地體現了行政壟斷的法治模式。而《傳染病防治法》中卻采取二元結構，即疫情信息處理主體與信息公布主體之間相互分離。

此種立法設計的根源在于，處理疫情信息涉及醫學專業知識，而這是掌控疫情信息披露權力的行政機關所不具備的。因此，《傳染病防治法》將疫情信息的披露主體二元劃分為疾病預防控制機構與衛生行政部門。中央層級為中國疾病預防控制中心（CDC）和國家衛生健康委員會。從編制上來看，CDC是事業編制，而國家衛健委是行政編制，疫情的相關信息由非行政機關與行政機關合力形成。具體而言，由行政機關壟斷信息披露權力，而由非行政機關CDC提供疫情產生與傳播的基礎信息。由此，行政機關與疫情真實情況之間被CDC隔離開來，對疫情信息處理最直接、最真實、最迅速、最權威的CDC要將相關信息提供給行政機關并由其負責披露，疫情信息要經過兩個機構間的流轉之后才能公之于眾。從傳播學的角度來看，信息經過二次傳播才能到達公眾，信息在流轉過程中極易產生“噪音”，從而導致信息失真。就本次疫情事件而言，最先接觸并處理疫情的醫生在醫學權威期刊《新英格蘭醫學期刊》 (The New England Journal of Medicine；簡稱NEJM) 上發表文章，認為：自2019年12月中旬起，親密接觸者之間已經出現人傳人現象，需要做出很大的努力來減少傳播，控制暴發；這些醫生還指出2020年1月1日至1月11日之間，已有7位醫務人員感染發病。〔4〕Qun Li, M.Med.,…et al.Early Transmission Dynamics in Wuhan, China, of Novel Coronavirus-Infected Pneumonia, January 29, 2020,DOI: 10.1056/NEJMoa2001316,The New England Journal of Medicine.而武漢市衛健委在2019年12月31日、2020年1月5日和1月11日三次均稱“調查未發現明顯人傳人現象”后兩次通告甚至公開表示“未發現醫務人員感染”。〔5〕《武漢市衛健委關于當前我市肺炎疫情的情況通報》（2019-12-31），載武漢市衛生健康委員會官方網站，http://wjw.wh.gov.cn/front/web/showDetail/2019123108989，2020年2月7日訪問；《武漢市衛生健康委員會關于不明原因的病毒性肺炎情況通報》（2020-01-05），載武漢市衛生健康委員會官方網站，http://wjw.wh.gov.cn/front/web/showDetail/2020010509020，2020年2月7日訪問；《武漢市衛生健康委關于不明原因的病毒性肺炎情況通報》（2020-01-11），載武漢市衛生健康委員會官方網站， http://wjw.wh.gov.cn/front/web/showDetail/2020011109035，2020年2月7日訪問。兩者前后不一致的表述，充分說明在疫情防治信息披露方面，行政機關雖然壟斷著話語權，但信息的真實性卻掌握在一線醫生及各級CDC組織手中，從而引發了信息傳播權力與信息真實性間的沖突。

疫情信息權威性、真實性間存在沖突的根本原因在于，依據《傳染病防治法》及《突發事件應對法》而架構的疫情信息披露方式導致信息的權威主體與信息的披露主體之間相互分離。真實的信息掌握在處理疫情的一線醫生手中，而披露疫情信息的主體卻是行政機關，這就導致了疫情發生初期的信息披露不及時、不真實問題。甚至有部分公眾認為，湖北省在疫情防治初期因信息公布問題而錯過了防治疫情的最佳時期。

（二）防疫物資配置中的管控權力與管理能力

國家與社會的角色沖突同樣存在于抗疫物資的分配方面，即防疫物資由代表著國家的一些機構來管控，但這些機構并不像社會主體一樣，具有管控防疫物資的強大能力。

按照《傳染病防治法》第45條的規定，國家有權在全國范圍內緊急調集人員或者調用儲備物資，臨時征用房屋、交通工具以及相關設施、設備。甚至為了加強國家對相關物資的管控，《突發事件應對法》第52條還進一步明確政府可以要求生產、供應生活必需品的企業組織生產、保證供給。因此，工信部依法建立了國家防控物資臨時管控制度，對重點生產企業的物資直接調配，努力做到全國一盤棋，尤其是確保武漢和湖北其他地區防疫一線地區的供應。〔6〕參見《口罩日產800萬只為何仍一罩難求？工信部回應了》，載鳳凰網，https://news.ifeng.com/c/7tdoI4TcGLA，2020年1月30日訪問。李克強總理進一步提出要統籌做好醫療防治重點物資調度，各部門要各司其職，主動作為、通力配合。〔7〕參見《李克強主持召開中央應對新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領導小組會議》，載中國政府網，http://www.gov.cn/premier/2020-02/04/content_5474569.htm，2020年2月5日訪問。基于此，武漢決定由紅十字會專門負責管控全國各地捐贈給武漢的防疫物資。

但當武漢紅十字會管控、調集各界捐贈的防疫物資時，物資分配與管理混亂不堪，公眾怨聲載道。此次疫情防治屬于超大規模社會中的公共衛生事件，物資需求量極大。根據1月29日晚湖北省省長王曉東在例行發布會上公布的數字，湖北慈善系統、紅十字會系統，累計收到慈善捐贈42.6億元、慈善物資529萬件。按照《慈善法》第53的規定，紅十字會在管理這些抗疫物資時，首先需要登記造冊。而面對如此巨大的物資接收，僅僅登記造冊也成為武漢紅會難以高效完成的任務。作為準行政機構，紅十字會從管理到編制再到日常業務，遵循的是另一套業務規矩。〔8〕參見《民企接手武漢紅會物資管理效果顯著 快評：要相信市場的力量》，載鳳凰網，http://feng.ifeng.com/c/7tkIc7aCAqB，2020年2月7日訪問。一方面，社會給武漢捐助了大量的醫療物資；另一方面，由于武漢紅十字會分配效率低，大量醫療物資積壓于倉庫內，一線醫生缺乏防疫物資，最終引發公眾不滿。直到民企九州通接管之后，物資管理才進入正軌。〔9〕參見馬駿、王昆鵬：《武漢紅會物資存放點更換民企管理方 現場井井有條》，載新京報網，http://www.bjnews.com.cn/wevideo/2020/02/02/683242.html，2020年2月7日訪問。專業的物流企業介入物資管理之后，僅僅兩小時，便徹底改變了此前持續多日的混亂低效局面，理順了從物資入庫到分發的全流程。社會對武漢紅十字會的不滿逐漸轉化為質疑，主要表現為：面對一場全球突發衛生事件，必須由紅十字會來作為物資協調方嗎？紅十字會效率低下，難道沒有更妥當的方法來替代嗎？〔10〕參見張從志：《湖北與武漢紅會，物資捐贈卡在了這里？》，載《三聯生活周刊》，https://news.qq.com/a/20200202/000487.htm，2020年2月7日訪問。實際上，紅十字會是《紅十字會法》規定的有權從事慈善事業的組織，是慈善事業的國家隊。按照法律規定，紅十字會有權處理其接受的捐贈款物。〔11〕參見《中華人民共和國紅十字會法》（2017修訂）第11條、第21條。因此，在防疫物資配置的法治模式中，國家處理社會捐助的防疫物資事宜，基本上都由各地的紅十字會來完成。但是，武漢紅十字會有管控防疫物資的權力，卻沒有管理突發大規模防疫物資的能力；而對社會力量來說，有管理大量防疫物資的能力，卻沒有管控的權力。這就導致了防疫物資管控權力與防疫物資管理能力之間的張力。

二、以國家為主導的疫情防治模式的理論基礎

縱觀疫情治理中的信息披露以及物資配置，不難發現，當前疫情防治工作采取“國家主導—社會服從”模式。該模式在《傳染病防治法》及《突發事件應對法》中均有清晰的表達，如《傳染病防治法》中有38處規定國家權力與責任，通常先規定國家需要在疫情防治方面建立相關制度，然后再規定執行該制度的行政機關及代表社會的單位或個人需要承擔何種義務。該模式在《傳染病防治法》第9條、第15條、第17條、第38條、第59條、第61條等條款中均有典型體現，即國家主導，社會力量負責具體落實。與疫情防治密切相關的《突發事件應對法》中，有24處規定了國家權力與責任，該法采取了與《傳染病防治法》類似的立法模式，代表性例證為《突發事件應對法》的第8條、第17條、第32條、第41條、第42條等條款。由此觀之，國家在疫情防治中起主導作用，而社會只是服從與落實國家的要求，呈現出“國家主導—社會服從”的法治模式。

所有的法治模式都基于一定的法治邏輯，只有先厘清其邏輯，才能判斷其理論基礎是否發生變化以及變化之后的應對方案。實際上，疫情防治是國家治理在相對極端情況的一種表現，這種法治模式能體現出一個國家治理的最基本邏輯。此外，極端情況使其放大了若干倍，讓我們能夠更清楚發現該邏輯的核心所在：立法中，國家控制全部疫情防治活動；疫情防治執法中，國家替代社會。

（一）立法中的國家控制全部疫情防治活動原則

為了確保疫情防治中的國家主導，《傳染病防治法》及《突發事件應對法》均確立了國家控制疫情防治活動的原則，具體分為3個步驟：首先，規定人民政府的權力與職責；其次，規定相關行政部門的權力與職責；最后，將所有與疫情防治相關的權力賦予政府及行政部門。這樣的立法架構將國家這個抽象主體具體落實為人民政府及行政部門，從而實現國家對疫情防治工作的控制。該立法架構在具體條款中的表現如下：

1.《傳染病防治法》總則第5條規定了人民政府的權力，即各級人民政府領導傳染病防治工作。隨后，該法中有77處規定了與疫情防治相關的人民政府的各種權力，如第9條規定完善疫情防治的相關制度，第13條組織開展群眾性衛生活動，第20條制定疫情防治預案，第42條采取緊急措施等，這些權力涉及政府對疫情防治的全過程管控。《突發事件應對法》中有103處規定了人民政府的權力，其模式與《傳染病防治法》基本一致，即政府權力作用于疫情防治的全過程。鑒于疫情發展變化的難以預測性，法律通常作了兜底性規定，如《突發事件應對法》第49條規定：政府在處理過程中，可以采取防止發生次生、衍生事件的必要措施。“必要措施”屬于不確定性法律概念，實質上是授權政府便宜行事，只要措施有利于疫情防治便具備合法性。常態下，行政機關對普通居民的日常生活并不干預，但在疫情防治過程中，行政機關基于抗疫目的便可以限制人身自由，如對居民出入小區的行為進行管控。這就屬于法律條款沒有明確列舉，但又合法且必要的措施。

2.《傳染病防治法》中有73處規定了相關行政部門的義務，主要是配合人民政府開展疫情防治工作。如第3條規定的國務院衛生行政部門可以增加或減少傳染病病種；第25條規定的農業、林業行政部門對與人畜共患傳染病有關的動物傳染病進行防治管理；第53條規定的省級以上人民政府衛生行政部門負責組織和處理傳染病防治重大事項等。《突發事件應對法》中與行政部門相關的規定有44處，其基本模式與《傳染病防治法》類似，即行政部門主要是配合政府實施具體的疫情防治措施。

3.在《傳染病防治法》《突發事件應對法》中，與社會力量的組成部分（其他單位及個人）相關的規定主要涉及種類配合義務，社會主體并不享有實權。如《傳染病防治法實施辦法》第12條規定：托幼機構、學校在辦理入托、入學手續時，應當查驗預防接種證，未按規定接種的兒童應當及時補種。該規定并不是賦予托幼機構、學校行政職權，其查驗只不過是對國家預防接種制度的具體執行，本質上是一種服從義務。

綜上所述，立法將控制疫情防治活動的權力賦予國家，根源在于國家在此領域享有壟斷性權威。中國地域遼闊，民眾生活模式多樣，如果社會的多種主體都享有此權力的話，則權威過多，疫情防治工作容易陷入混亂。國家壟斷權威可以高效地消除社會生活的無序和混亂。權威由國家統一掌控，則規訓出自國家一處，疫情防治能夠實現秩序化。國家是抽象主體，國家壟斷權威具體表現為行政機關的權威。

行政機關權威經由《傳染病防治法》及《突發事件應對法》所規定的法定程序和職權授予而獲得，行政機關通過立法強化自身權威。此次，行政機關依據《傳染病防治法》第41條、第42條實施的隔離、停業、封閉相關場所等疫情防治措施，得到了公眾的支持，無疑進一步強化了國家的權威。

但在社會治理中，國家壟斷權威也存在一些問題。國家壟斷權威的單一性與社會需求的多樣性、利益復雜多元性時常發生沖突。國家壟斷權威對解決單線程任務及單一利益性事務，如國家生死存亡等重大問題十分有效。但對于日常生活中出現的多線程、利益多元，甚至相互對立矛盾任務，如經濟發展與歷史文化保護之間的矛盾等問題時，效率并不高。這就導致兩類問題在此次疫情防治中表現突出：

首先，立法設計的國家抗疫模式使行政機構傾向于向上級負責，而彼此間的溝通不足。如《傳染病防治法》第45條規定：縣級以上地方人民政府有權在本行政區域內緊急調集疫情防治的相關設施、設備。為了完成國家布置的疫情防治任務，各地政府都在依據該條征用防疫物資，此時難免發生沖突，如此次新冠肺炎防治中就出現了重慶市抗肺炎物資中途被云南省大理市征用的事件。〔12〕參見張曉暉：《重慶市抗肺炎物資中途被大理征用 已無法追回》，載經濟觀察網 ，http://www.eeo.com.cn/2020/0206/375650.shtml，2020年2月6日訪問。從大理市的執法行為來看，法律依據沒有問題，但與重慶市政府缺乏溝通。

其次，國家壟斷權威之后，權威主體單一，這就導致處理疫情防治之時大局掌控的比較到位，但當具體執行中涉及不同的利益群體時，往往會出現利益分配不均等問題。如本次疫情防治中，國家從全國調集了大量的醫療資源支援武漢，說明國家在大局上處理較好，但局部醫療資源分配不均會導致疫情傳播加劇，或者使病人延誤治療的最佳時機。武漢防疫初期，有一些患者難以入院醫治。〔13〕參見陳月芹：《為給高燒8天的父親找一個床位 她撥通了自我舉報電話》，載經濟觀察網 ，http://m.eeo.com.cn/2020/0201/375381.shtml，2020年2月2日訪問；《統計數字之外的人：他們死于“普通肺炎”？》，載搜狐網 ，https://www.sohu.com/a/370032279_120094087，2020年2月2日訪問。這一現象充分說明疫情防治中所存在的醫療資源不平衡及配置失控問題。

（二）疫情防治執法中的國家替代社會

《傳染病防治法》及《突發事件應對法》中的“國家主導—社會服從”法治模式，在疫情防治中被層層放大。當社會完全服從于國家權威后，具體的防治活動就出現了“國家替代社會”現象。

“國家替代社會”現象是基于《傳染病防治法》及《突發事件應對法》中的相關條款而形成的，這些規定在實際運行中經由疫情催發，最終導致國家作用擴大至替代社會的程度。正常情況下，一個社會的生產、生活都由社會自行安排。但在疫情防治過程中，這些由社會負責的事情會被國家替代。如《傳染病防治法》第41條、第43條中規定：國家可以封鎖疫區，調用人員或物資，并且對被隔離人員提供生活保障。這直接導致普通社會生活被國家所管控。《傳染病防治法》第45條還規定了政府可以臨時征用房屋以及相關設施、設備。這導致在疫情防治期間，政府接管社會生產，如對服務業中酒店運營的接管，對與生產疫情防治物資相關的工業企業進行接管等。根據《傳染病防治法》第45條的規定，政府還可以臨時征用交通工具。基于此，武漢市在“封城”期間，為了解決居家市民出行不便等問題，全市緊急征招6000臺出租車，分配給中心城區，由社區居委會統一調度使用。〔14〕參見《武漢市新型肺炎防控指揮部通告》（第8號），載中國政府網，http://www.gov.cn/xinwen/2020-01/24/content_5472045.htm，2020年4月2日訪問。另外，武漢市政府還基于《突發事件應對法》第45條規定，在宣布進入一級預警之后，對全市7148個小區實行全封閉管理。在武漢全面封閉期間，按照《突發事件應對法》第49條的規定，政府要供應食品、飲用水、燃料等基本生活必需品。為此，武漢市商務局統一調度各類運輸車輛，分配到各個區的大型商超和電商企業，采取“社區團購”方式解決居民食品、蔬菜等生活必需品問題。〔15〕參見《社區封閉式管理下市民如何采購生活必需品？武漢市商務局局長回應》，載央廣網， http://china.cnr.cn/yaowen/20200303/t20200303_525000251.shtml?from=timeline&isappinstalled=0，2020年4月2日訪問。人們正常的居住、工作、交通、食品等領域原本由社會承擔，在被政府替代之后，政府已依法全面接管社會。國家安排疫情防治期間的社會生活，社會只需服從即可。行政權力接管社會，甚至包括每家每天誰可以出門，誰不可以出門之類的生活細節也由國家安排。

“國家替代社會”現象的產生有其法律依據，即在緊急情況下，政府基于法治生態而對社會管理承擔無限責任。尤其是面臨新冠肺炎這樣傳染性強、易于造成社會恐慌情緒的疫情之時，更是將政府的“有限”責任轉化為“無限”責任。

盡管從依法行政的角度來看，政府應當為有限政府，即政府行為應當承擔法定責任，而不應超出法律的界限。但是，有限政府只是依法行政的一種樣態而已，法治是基于社會規則及社會生活的全部而生成的一種社會規范狀態。中國當前的法治生態中有4點因素可以作為支撐無限政府的基礎。（1）基于服務職能的需要，政府可以擴大行政行為范圍，從而形成無限政府。服務型政府是納入法律體系中的規定，而不是簡單的政治口號。〔16〕參見《國務院工作規則》（國發〔2018〕21號），第2條。加之服務能力的基本原則是“堅持以人為本，回應民生訴求”。〔17〕中共中央辦公廳、國務院辦公廳：《關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見》（2017年2月20日）。而法律無法全面規制人的訴求，這就導致政府在回應民眾各類訴求時，不斷擴大能力范圍而形成無限政府。（2）在特定時期，社會發展依然需要無限政府。隨著社會的發展，政府會隨之出現“有限政府”與“無限政府”之間的演化。〔18〕如在鄉村振興的不同階段，基層政府在有限政府和無限政府之間不斷地進行動態轉化。參見張高軍、易小力：《有限政府與無限政府：鄉村振興中的基層政府行為研究》，載《中國農村觀察》2019年第5期，第44頁。尤其在疫情防治期間，公眾需要強力的政府以解決疫情防治中復雜的問題。當政府強力化解疫情之時，容易因力度過大而超出自己的責任范圍行事，從而形成無限政府。（3）大眾能夠接納廣泛行使行政管制權力的無限政府。中國公眾有接納行政權力管制的心理傾向，如稱呼官員為“父母官”，既然官員為“父母”，當然容易接受其管制。中國的第一部憲法將全體人民的權力匯集至全國人民代表大會手中，國家因此行使人民手中的一切權力，能夠領導社會并改造社會。〔19〕參見《中華人民共和國憲法》（1954年）第2條、第3條。從制度上看，我們在新中國成立之初就有國家主導、社會服從的法治傳統。所以，中國人對行政管制的接納程度遠遠高于西方國家。實際上，無論是政界還是理論界，也一直有我國政府應當是“無限政府”的觀點。〔20〕參見江宇：《王岐山強調“政府無限責任”，糾正“小政府”誤區》，載《經濟導刊》2017年第4期，第32頁。（4）最重要的一點是，《傳染病防治法》及《突發事件應對法》為疫情防治期間的“無限政府”提供了制度可能性。在這兩部法律規定政府權力時，都使用了一個在其他法律規范中較少使用的名詞，即“措施”。該詞在累計150條的兩部法律中共計出現了87次，足見其重要。在《傳染病防治法》中，有些措施有明確的法律規定，典型的如第44條、第45條，但更多的措施并沒有明確規定其含義，典型的如第20條、第31條。而《突發事件應對法》中關于措施的規定與《傳染病防治法》類似，只有少數有明確含義，大部分只是規定政府可以采取相應措施或者必要措施，但是并沒有規定具體措施的類型。《突發事件應對法》第11條對措施有原則性規定，即應當與突發事件可能造成的社會危害的性質、程度和范圍相適應；有多種措施可供選擇的，應當選擇有利于最大限度地保護公民、法人和其他組織權益的措施。可見法律使用了“措施”這一沒有明確含義的概念，即法律上的不確定性法律概念，而且只是原則性地限制了“措施”的使用，這便賦予政府極大的裁量空間。該空間能夠使政府便宜使用各種有利于消除疫情的手段，但基于權力與義務相對等法則，當政府因便宜使用“措施”而獲得了無限權力的時候，無限的責任也隨之而來。

因此，一旦危機來臨，政府為了更好地維護公共利益，基于法律規定以及規定背后的社會心理傾向，國家全面替代社會的無限政府樣態便會出現。但國家全面替代社會之后會出現許多問題，比較嚴重的有：

首先，國家執法隊伍人數有限，無法應對無限政府情況下的巨量執法需求。當出現無限政府狀態時，迅猛發展的疫情使對執法人員的數量需求在短時間內激增。合格的執法人員數量無法全面覆蓋社會的各個角落，勢必出現一些協助執行國家命令卻沒有執法資質的人。這些有權力卻沒有執法能力的群體出現后，會導致大量的執法失誤出現。如引發公眾關注的一家三口在自己家中隔離期間打麻將被處理的事件，最終以鄉長登門道歉了結。〔21〕參見孝昌縣新冠肺炎防控指揮部：《關于“勸阻一家三口打麻將發生沖突”事件的情況說明》（2020年2月18日），載孝昌縣門戶網，http://www.xiaochang.gov.cn/xcxw/751227.jhtml，2020年4月2日訪問。此類事件極大地損害了政府的權威。

其次，無限政府自身也存在許多缺點。最顯而易見的問題就是，無限政府會導致政府承擔無限責任，長期來看會造成政府事務不斷增加，最終政府不堪重負而無力解決“無限”的社會問題。

三、公共理性核心要素的變化對疫情防治模式產生重大影響

隨著社會的發展，公共理性興起，即社會公眾以公共善為目標，基于社會政治正義觀念之共同表達所形成的理想和原則。公共理性是平等公民的理性，他們——作為一個集體性的實體——在制定法律和修正其法律時相互發揮著最終的和強制性的權力。〔22〕參見［美］約翰·羅爾斯：《政治自由主義》，萬俊人譯，譯林出版社2000年版，第227頁。因此公共理性的變化對法律的制定及修改有著強大的影響力，探究公共理性的核心要素變化就可以預判法律修改變化的方向。

公共理性核心要素的變化可能會沖擊國家控制全部疫情防治活動的立法原則以及執法中的國家替代社會現象。該變化會削弱這兩者的基礎，從而構建新的國家治理模式。公共理性是在對社會一般公眾理性抽象概括后而形成的共同理性集合，其基礎因素會隨著社會發展而變化。當今世界正經歷百年未有之大變局，我國社會主要矛盾也發生了變化，這些社會結構方面的重大變革因素也會影響公共理性的內容。相對于社會的公共理性因素變化來說，國家立法具有滯后性，但國家的政策性文件往往與時代相隨，因而可以通過考察黨中央、國務院關于社會治理的綱領性文件，觀察公共理性之變化。其實，公共理性并不介意各種不同政治、哲學學說間的理論差異有多大，只要這些不同并不影響各自在同一個社會中進行公正的合作即可。構成公共理性的基礎變化因素主要是協同治理理念的興起以及第三領域的發展。

（一）協同治理興起

協同治理的本質是不同社會主體共同處理社會治理問題。行政法治中，協同治理體現為相對人、社會組織在行政權力行使過程中的參與權利。該現象已經在國務院的相關政策中有所規定，如國務院要求在行政決策機制以及政府立法工作引入公眾參與。〔23〕參見《國務院關于印發全面推進依法行政實施綱要的通知》（國發〔2004〕10號）。實際上，公眾參與使其與行政機關協同治理現存的社會問題，為提高立法與執法的質量貢獻各自的力量。

現代社會的多元性必然導致協同治理興起，參與協同治理的社會主體因此獲得一定的權威，從而弱化了立法中國家對疫情防治活動的壟斷。協同治理興起的根本原因在于現代多元社會發展中，沒有任何一個單獨的公共治理主體具備足夠的知識與能力來主導整個治理過程，公共治理的主要參與者在國家與社會間的互動愈發重要，參與治理的主體需要相互協作。進入新時代，我們越來越認識到，社會治理應在黨的領導下，實現政府、社會組織、公民以及各方的良性互動，為促進社會協調運轉而共同治理。〔24〕參見涂永前：《危機治理中的政府主導與公民參與》，載《光明日報》 2020年3月25日，第16版。因此，黨中央指出，我國是在“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的總體格局下運行的中國特色社會主義社會治理體制。〔25〕參見《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗》，載人民網，http://cpc.people.com.cn/18/n/2012/1109/c350821-19529916.html，2020年4月2日訪問。這種社會治理實際上就是在黨的領導下的協同治理。

協同治理興起的根源在于國家壟斷權威的單一模式在多元社會中難以實施。不同主體的利益存在差異，相互之間的溝通與交流存在成本，如果無法協調，則交易成本過大，必然導致社會運轉失靈。而利益的共享能夠促進不同主體快速形成共識，減少交易成本。因此，在多元社會中需要構建利益共享機制，通過減少交易成本使社會高效運轉。對國家來說，最容易實現的利益共享機制就是分享權威，多元社會中的權威必然走向多元化。尤其是在防疫領域，醫學權威大于行政權威，一個沒有行政級別的醫學專家對防疫工作的影響可能比高行政級別官員的影響更大。如此次疫情處理中，鐘南山院士對媒體明確表示存在人傳人，并首次證實有醫務人員感染。當鐘院士表態后，武漢市衛健委的通報就再也不提及“持續人傳人風險較低”的說法。〔26〕參見崔笑天：《新冠肺炎12月中旬已出現人傳人？》，載華夏時報網，http://www.chinatimes.net.cn/article/93925.html，2020年1月31日訪問。

黨中央要求“發揮群團組織、社會組織作用，發揮行業協會商會自律功能，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動，夯實基層社會治理基礎”。〔27〕《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（2019年10月31日中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過）。此種模式下，國家與社會不僅沒有二元對立，反而相互協同。舉例來說，中國存在著大量的行業協會與國家協同治理社會，甚至有些協會還因能行使一定的行政權而成為行政訴訟中的被告，如律師協會等。顯然，這些協會與國家之間存在著協同關系。

疫情來臨之際，只有協同治理才能使國家充分動員社會，才能使社會一致認可國家決策。國家的疫情防治措施只有在取得社會的支持后，社會的最底層組織才能被充分動員起來。底層組織的社區、村莊以及每一個小區的物業管理才能采取符合國家要求的行動支持疫情防治工作。為了貫徹黨中央的決定，底層防疫人員在主要交通路口、集鎮等人口密集區域設置宣傳牌，或使用車載流動廣播，或走街串巷地告知民眾加強疫情防治。這種全民動員式的“網格化”“地毯式”管理，編織出一張滲透到各個社區的疫情防治之網。其他國家難以想象它的廣度和深度，這展現了國家與社會協同治理背景下的強大動員力與治理能力。

（二）第三領域的發展

第三領域存在于國家與社會之間，受到兩者的影響又不會消融其中。〔28〕參見黃宗智：《實踐與理論：中國社會、經濟與法律的歷史與現實研究》，法律出版社2015年版，第123頁。目前，中國第三領域的典型表現便是社區，社區廣泛存在于城鄉，但是該機構既不是社會組織，也不是行政機構。

社區的存在起到了連接國家與社會間的橋梁作用。政府要通過社區發展政策，動員社會力量和社區居民，一起承擔社會經濟發展的責任，共同為實現國家的現代化而努力。〔29〕參見李東泉：《中國社區發展歷程的回顧與展望》，載《中國行政管理》2013年第5期，第80頁。此次疫情防治中，黨中央要求要廣泛組織、建立健全城鄉社區防護網絡，構筑群防群治抵御疫情的嚴密防線。〔30〕參見中共中央：《關于加強黨的領導、為打贏疫情防控阻擊戰提供堅強政治保證的通知》，載《人民日報 》2020年1月29日，第 1 版。第三領域的發展與成熟使國家無須替代社會就可以實現疫情防治中的某些治理目標。成熟的第三領域本身有著強大的行為能力，可以完成一些國家力量都難以處理的事項。隨著經濟與社會的發展，公眾在對自身利益維護的過程中會自發形成一些第三領域的行為規范。當然，這些規范也需要國家引領，社會參與才能更好、更快地形成。

作為第三領域中公共理性的形成因素，國家與社會共同發揮著作用，兩者形成“重疊共識”，共同治理可能更符合中國的傳統文化與權力治理架構。從我國的實際情況來看，社會治理呈現三種基本狀態，即政府對社會的治理、政府與社會組織和公民的合作共同治理以及社會自治。〔31〕參見王浦劬：《國家治理、政府治理和社會治理的含義及其相互關系》，載《國家行政學院學報》2014年第3期，第15頁。傳統上中國的公權系統會吸納民間力量，而民間力量也會在價值一致的情況下配合公權力的行動。如在政府要求武漢“封城”之后，各地的社區系統被迅速動員起來。村干部從大年初二就開始全天值班，不讓“聚堆兒”，不讓打麻將，疏散人群，廣播、微信群、電話輪番提醒，村里只留一個通道，外來人不許進村，進村的人需要測體溫。〔32〕參見《我親身體驗的“硬核河南”：手段硬，心卻暖》，載“瀟湘晨報官方百家號”，https://baijiahao.baidu.com/s?id=16570718 49948838316&wfr=spider&for=pc，2020年1月30日訪問。若有老家從武漢回來的務工人員，則全村人去門口送糧食，讓他不要出門。〔33〕參見《硬核河南，刮目相看》，載鳳凰網，https://fashion.ifeng.com/c/7tXkuMoANim，2020年1月30日訪問。農村自治能力的提升過程必然是第三領域的發展與成熟過程。該過程中，社會力量會自覺參與國家權力的行使，并維護社會秩序的穩定。此次新冠肺炎防治中，無論是出于國家要求，還是出于社會自愿，國家與社會都必須統一力量，共同防治疫情。國家強制與社會自治在新冠肺炎的防治中既相互支持，又相互融合，共同推動著第三領域的發展與成熟。

在疫情治理中，社區工作人員對疫情的基礎查控作了大量細節性、末梢性的工作。而社區工作人員并不是正式的國家力量，充其量屬于一種半正式的行政人員。疫情治理過程中，國家借助社會力量，社會力量借助國家力量，兩者相互扶持，形成了良性互動、互補關系。這種治理融合了國家與社會的優勢，形成了與完全國家治理相區別的半正式治理制度。

由此觀之，第三領域的發展能夠促進社會參與國家治理，并形成自我治理，即社會本身也具備了參與權力行使的條件與能力。

四、疫情防治中國家和社會互動方向的變化

此次疫情防治模式中，從公共理性的變化因素來看，當前國家與社會的互動模式需要隨著社會結構的變化而調整。現有的疫情防治模式由國家主導，但在某些特定環節中，社會也可以起到主導甚至是決定性作用。此時，便在堅持黨的集中統一領導下，形成了“國家主導全局—社會主導局部”的新型法治化社會治理模式。

國家與社會互動模式的改變需要基于法治機制的變化，即在法律中涉及國家與社會關系之規定時，應當依照公共理性變化的因素及邏輯進行相應的調適。當法治機制變化后，國家與社會互動的模式也就隨之變化。基于前述疫情處理過程中的問題及分析，為實現國家治理現代化，國家與社會的法治角色互動模式需要重點創建以下機制：

（一）疫情防治立法架構中提升專家地位

此次疫情防治過程暴露了國家控制全部疫情防治活動模式所存在的一些問題。在國家與社會的關系中，需要調整社會力量的地位。由于疫情防治涉及比較專業的醫學知識，加之醫學專家也在此次疫情防治中展示了專業力量。因而，在疫情防治立法架構的修改與完善中，應當重點提升醫學專家的法律地位。

疫情暴發初期，最主要的責任主體是湖北省衛生行政機關，但在以《傳染病防治法》及《突發事件應對法》構成的疫情防治體系中，行政機關掌控著疫情防治活動的全部。作為行政機關的湖北衛健委壟斷了疫情防治初期的信息披露權力，但卻沒有專業能力來處理疫情相關信息，也無法采取有效的疫情防治措施。這也是該委在疫情初期處置不力的一個重要制度性原因。該委的劉主任本身是管理工程專業畢業的博士，并不是醫學專家，而且作為與衛生相關的湖北省衛健委本身有二十六個處室，卻沒有一個類似醫學專家委員會的機構。〔34〕參見湖北省衛生健康委員會官方網站，http://wjw.hubei.gov.cn/fbjd/xxgkml/jgzn/nsjg/#test，2020年2月16日訪問。也就是說，一旦湖北有了新冠肺炎之類的突發疫情，作為專門處理全省突發公共衛生事件的湖北省衛生健康委員會衛生應急辦公室只能在連一個醫學專家都沒有情況之下作出醫學方面的專業判斷。而按照《傳染病防治法》的規定，與湖北省衛健委配合的是湖北省疾病預防控制機構，由其提供與疫情防治相關的專業支持。這種由疾病預防控制機構處理衛生專業問題，而由衛生行政部門享有與衛生專業相關的行政職權的二元衛生體系存在天然缺陷，即把專業技術人員的工作和政府的行政管理完全分開，導致需要專業把控的行政領域出現了外行指導內行的情況。

二元衛生體系將疫情防治的專業性與疫情防治的權力相互分立。而疫情防治方面做的比較好的國家，通常都將專業性與防治權力結合在一起，如美國疾控中心，只有國家一級，實質上是將中國的疾病預防控制機構與衛生行政部門合而為一。美國的機構疾病控制中心Centers for Disease Control and Prevention （CDC）有1700多個醫學方面的專家以及遍布全美的200多個最先進的實驗室。〔35〕See Laboratory Science & Safety, https://www.cdc.gov/about/lab-safety/index.html，last visit on Feb 12, 2020.更為夸張的是，CDC的主任、副主任以及5個主要分支機構的負責人全部都是Doctor of Medicine degree（M.D.），即醫學博士。〔36〕See CDC Organization, https://www.cdc.gov/about/organization/cio.htm, last visit on Feb 12, 2020.美國CDC可被視為專家主導型的行政機構，該機構中對類似新冠肺炎的傳染病之判斷是以專家為主作出，而非以職業官僚為主。因此，美國CDC的構成實際上是將疫情防治的行政權力放置于醫學專家手中。該模式中，由專家作出醫學上的權威意見，而行使行政權力的人本身也是醫學上的權威，因而能夠保證作出的疫情防治行政決定符合醫學專業要求，并能夠得到實際執行。在此模式之下，疫情防治的專業性及行政的效率性能夠得到良好的整合，也會提升疫情防治的效果。由此觀之，本次疫情處理結束后，如能融合基于《傳染病防治法》而形成的疫情處理二元結構，將中國CDC的職能與衛健委的職能融合在一起，在立法中提升醫學專家的法律地位，那么在下次疫情來臨之時，我們的制度便能更加妥善地應對疫情。

這需要修改《傳染病防治法》第6條、第7條規定的衛生行政部門與疾病預防控制機構之間的二元架構，將衛生行政部門與疾病預防控制機構合并為一個機構。由此，該機構既有疫情防治方面的行政權力，也具有醫學方面的專業能力，有助于提高疫情防治信息處理的專業性，減少信息披露過程中的審批環節，從而提升疫情信息披露的時效性。這樣修改法律之后，再遇到新冠肺炎類似的情況，疫情防治機構就可以直接作出是否存在疫情、是否需要公布疫情的專業性判斷，而不是像此次疫情防治初期那樣出現信息公布上的遲緩及前后矛盾。

（二）疫情防治執法中增加社會參與

社會力量參與行政執法能夠提升疫情防治的效果。社會力量參與行政執法依托于第三領域的發展，從而使社會本身可以內生性地服從并遵守國家制度。因此，需要針對《傳染病防治法》中的相關條款增加社會參與的內容。

社會參與到疫情防治行政權力的行使中，能夠使國家不需要強行推動，基層民眾就能夠內生性地接受并自覺遵守疫情防治措施。其原因在于，國家與社會兩者形成了共同的知識背景與價值認同，國家與社會之間就有了對“什么是國家治理的主要工作”以及“如何完成該工”的高度共識。共同的知識和價值，使地方官員與士人能夠互相信任和合作，地方官員積極包容具有自認意識的人參與地方治理，并通過地方民眾的社會網絡將新治理方式向其他地區擴展。〔37〕參見羅祎楠：《中國國家治理 “內生性演化”的學理探索——以宋元明歷史為例》，載《中國社會科學》2019年第1期，第132頁。此次疫情防治中，基層社區充分執行國家政策，甚至還創新地使疫情防治中的隔離措施達到僅靠傳統的行政強制難以實現的效果。充分發揮基層智慧參與權力行使，是提高國家治理水平的原動力。社會力量參與行政權力的行使中的技術性操作是將《傳染病防治法》中規定的疫情防治行政權力再分層后，由社會力量參與行使不同性質的行政權。

疫情防治的行政權力實質上可以進一步分層，即按照權力運行的開端、過程以及反饋這三個層面，將行政機關的疫情防治權力劃分為決策性、執行性以及監督性的權力。決策性的權力最重要，屬于決定事態發展方向性的權力，社會力量只可以對此提供建議，最終由行政機關決策。而執行性及監督性的權力屬于決策之后的附屬性權力，這部分權力可以委托社會力量行使，也可以由國家及社會共同行使。社會力量參與權力行使可以提高權力決策的質量，而行政機關掌控最終決策可以保證行政目的與公共利益不會在疫情防治權力行使中發生異化。實際上，此次疫情防治中的一些關鍵性措施都是社會力量參與權力運行后才得到實施的，如對疫情防治起關鍵作用的方艙醫院，便由中國工程院副院長、呼吸與危重癥醫學專家王辰到武漢調研后提出建議，行政機關才開始大量實施建設方艙的疫情防治措施。而在疫情防治中起重要作用的全面排查和分層隔離法，最初也是由一些學者提出之后，才逐漸形成社會共識，最終轉化為一場超級行動。〔38〕參見《武漢會戰：一場史無前例的超級行動》，載《中國新聞周刊》2020年2月17日。在此之前，武漢衛健委對突飛猛漲的感染病人及疑似病人束手無策。可以說，社會力量介入權力行使后，行政機關行使疫情防治權力的質與效均得到顯著提升。

由此觀之，如在權力行使中引入權力參與制度，則會提高社會治理的水平。這就需要對《傳染病防治法》 中與疫情防治相關的行政權力進行分析，將其中的行政權力按照前述邏輯重新分層。原則上，執行性及監督性權力可以完全由社會力量參與行使，決策性權力則可以由社會力量部分參與，但最終決策還應當由行政機關作出。如《傳染病防治法》第63條規定：縣級以上人民政府負責儲備防治傳染病的藥品、醫療器械和其他物資，以備調用。該條款中就可以將政府的權力分層為儲備疫情防治物資的決策權與執行權，具體而言，是否儲備的決策由政府作出，但是如何儲備的執行性權力則可以由社會力量參與行使。再如《傳染病防治法》第9條規定：各級人民政府應當完善有關制度，方便單位和個人參與防治傳染病的捐贈活動。按照前述邏輯，可以將該條款中的行政權力劃分為政府決定開展捐贈活動的決策性權力、使用捐贈物品的執行性權力以及監督使用的監督性權力。社會力量就可以主要參與疫情防治中的后面兩個層面上的權力行使。由此對《傳染病防治法》進行逐條分析，按照權力參與的原則重新論證修改后，我國疫情防治的效率與質量均會有重大提升。如果如此修改立法，那么此次武漢疫情防治中的紅十字對物資配置方面的問題就可以在制度上得到化解。