協同治理：地方政府政務誠信建設的路徑

郭永芳 胡轉生

（安徽財經大學財政與公共管理學院 安徽蚌埠 233000）

地方人民政府代表地方人民的利益，并且維護國家利益，其行政權力來自國家法律和中央政府以及地方各級人民代表大會的授予，是民眾參與治理國家事務最直接的場所和重要環節，同時也為地方人民提供所需的公共產品和公共服務。因而，從地方政府政務誠信建設抓起，已成為深化政府職能改革的題中之義，一個首要的任務就是分析阻礙政務誠信建設的因素，才能精準提出應對之策。

一、地方政府政務誠信失范的典型表現

（一）政策主觀隨意性。政務誠信失范突出表現之一就是政策的主觀性和隨意性，基于長期以來地方政府績效考核方式所帶來的弊端，一些地方政府領導形成了“唯GDP”的功利主義，導致公共政策朝令夕改，短命工程頻現，不僅加大了政策生命周期的阻力，還削弱了政府的權威性和公信力，增加了群眾對政策的不適應性，造成人財物資源的嚴重耗損，加重政策成本。例如，據新華網報道，2010年杭州市蕭山區鴻達路改造完成的園區公路，短短十幾天之內又進行了一次新的“徹底改造”。原因只是杭州市相關部門認為該道路會影響杭州的整體形象。僅僅是領導人員一句話就決定了重大政策的改變，極大地損害了政府在公眾心中的信任形象。

（二）濫用行政職權。隨著社會主要矛盾的轉變和全面深化改革的不斷深入，人們對于物質生活檔次的追求也呈上升趨勢。基于經濟人假設理論，一些地方行政人員在追求物質利益的享受過程中，選擇違法途徑，濫用國家和公眾委托的公共權力。即使是處在“打虎拍蠅”強烈打壓下，仍心存僥幸，“不收斂、不收手”，屢次忽視法律的權威，挑戰國家和公眾的底線。盲目追求個人的利益，“失去靈魂式”的大肆斂財，以權謀私，忽視集體的榮譽和群眾的公共利益，毀壞政府組織在群眾心中的權威地位，嚴重阻礙政府誠信的建設。據新華網報道，十九大以來，全國共查處群眾身邊腐敗和作風問題達23.87萬個，處理31.60萬人。“蠅貪”“蟻腐”數量龐大，令人瞠目結舌。這些“蛀蟲”不僅斷送自己的前程，還嚴重破壞了群眾對政府的信任。

（三）數據瞞報。部分地方政府官員在行政過程中，基于追求自身利益的最大化、取得輝煌政績，不惜與地方企業相互串通，欺騙上級行政單位，損害群眾的利益；另一方面，為了規避自己的行政責任，穩住自己的行政地位，蓄意利用行政職權，收受賄賂，制造假數據，以此逃避紀律檢查委員會的問責。部分地方政府行政人員的這些行為導致群眾對政府失去信心，對政府的宗旨、職責產生質疑，從而使得政府與群眾之間良性互動紐帶出現裂痕。南方周末曾刊登，2010年河南平頂山發生“4?22”礦難事件，造成49人遇難。在短短的兩個月后，同一企業的礦難事件再次發生，只因當地政府對前期事件進行事故瞞報，而不是對企業進行安全管理，因而引發了后期嚴重的事故。

（四）承諾卻不作為。言必行，行必果，不論是個人還是組織，都應繼承發揚傳統的信任品德，履行自己的承諾，守信于人、于己。然而在實際的生活之中，基于主觀或者客觀因素的影響，行政管理者角色錯位、相互扯皮等一系列因素，一些地方政府組織隨意定下對群眾的承諾，而在執行過程中，卻充當了“行動上的矮子”。部分地方政府在介入市場經濟的活動過程中，政府項目批了，項目開始實施了，但資金卻不到位，拿政府的權威來給自己作擔保，最后卻不兌現承諾。據新浪網報道，2014年承建安徽某市政工程的楊某,在完成與政府簽訂的工程合約后，因政府拖欠巨額工程多次索要無果而絕望投毒自殺。這種政府不作為在社會上引起了強烈的反響，使得政府在公眾心中的權威地位受到極大挑戰。

（五）招商引資“JQK”。“JQK”這一撲克術語來源于2016年國務院督查組赴黑龍江專項調查時，民營企業家反映的政府失信現象。實際上，招商引資“JQK”現象不僅局限于黑龍江民營企業，其他區域同樣也會受到該問題的困擾。“J”意指地方政府在招商引資過程中，信口承諾多種優惠政策，先將企業“勾”住；“Q”是指企業引進之后，安置于某個地方“圈”起來，之前的承諾不兌現或者緩兌現；“K”為企業投產后，相關政府部門經常過來“揩油”，最后導致企業可能被“KO”，即地方政府在招商引資時先用“空頭支票”把企業“勾住”“圈起來”再“揩油”的“JQK”現象。[1]這種“前恭后倨”行為恰好生動形象地反映了地方政府嚴重欠缺誠信意識，極大地損害了地方政府與企業以及廣大社會公眾合作互動的凝聚力、號召力、影響力。

二、政務誠信建設阻力耗散分析

耗散結構理論強調一個遠離平衡的、非線性的開放系統，通過與外界進行物質、能量和信息的交換，從而可能產生內部自組織現象，從無序走向有序狀態。地方人民政府的主要職責是管理社會事務，是整個社會公共利益的代表者。其在政務活動過程中，既有公共利益的內達與外輸，也有公共信息的輸入與輸出，因而，地方政府符合耗散結構的基本特征，是一個開放的動態系統。那么，基于耗散結構理論分析地方政府政務誠信建設阻力，則形成了一個動態視角。

（一）地方政府內生性阻力。非線性關系是開放系統形成耗散結構的重要動力機制，其強調系統內部的各要素之間相互關聯、彼此制約或促進，其相互作用的結果也會依據外部環境的改變而不同。[2]這也決定了地方政府政務誠信建設的內部影響因素之間的復雜性，這些復雜因素自組織的作用結果直接決定了系統內部正熵流的強弱，進而影響地方政府政務誠信建設的整體熵增。可是，地方政府政務誠信建設的進程中，仍存在一些不利的內部因素，如政務主體的自利性、官僚作風、制度規范缺失、政務主體信息優勢等，這些不利因素的整體合力將導致地方政府內部子系統的正熵流不斷增大，使得地方政府行政人員的公權力逐漸擴張，進一步增加了政務誠信失范的趨勢和最終形成。

1.部分行政主體借權尋租。政務人員是地方政府政務誠信建設的關鍵，也是政府組織系統必不可少的內部因素。然而，政務人員履行政務職能時易受主觀意識的影響，通常需要進行“經濟人”理性與有限理性的博弈，當“經濟人”有限理性占據優勢時，此時政務人員的自利性將呈增長態勢，極易出現借助于公共權力謀求個人利益最大化的現象，逐漸走向法律邊緣，以一己之力損害整個部門或者集體的公信力，導致地方政府政務誠信建設受阻。并且，地方政府部門及其政務人員的“經濟人”自利性通常具有不可逆的增長態勢，若無外界力量的有效制衡，其將成為地方政府政務誠信建設的一道屏障，隔斷了社會公眾與地方政府的良性互動。

2.“官本位”思想根深蒂固。“官本位”是一種以“官”為權威的價值取向，以是否在黨或國家行政機構任職以及所處的職位高低作為依據，據此來判斷一個人的社會地位和社會價值。[3]而這種價值取向正是部分地方政府政務過程中官僚作風嚴重、服務觀念淡薄以及誠信意識欠缺的重要誘因。即使在高壓反腐持續推進與互聯網指數化發展的強勢背景下，“官本位”陳舊思想亦然難以“連根拔起”。另外，意識文化具有潛移默化的作用，部分地方政府領導及干部的“官本位”思想會影響整個系統官僚思想的形成，一旦官僚作風侵蝕地方政府系統，將進一步增強政務誠信建設內部子系統的正熵流，為地方政府政務誠信建設又增添了一道的思想障礙。

3.政務誠信建設制度非均衡。制度雖不是地方政府政務誠信建設的關鍵因素，但也是保障誠信行政必不可少的必要條件。新制度主義主張制度是一系列被制定出來的規則、守法程序和行為的道德倫理規范，旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個人行為，并受觀念催化產生變遷，以適應改革發展。[4][5]政務誠信建設制度完善與否直接影響地方政府部門行政的價值觀念。在2016 年《國務院關于加強政務誠信建設的指導意見》出臺之前，政務誠信建設問題并未單獨形成成文的規章制度或法律規范，僅在宏觀戰略層面以及其他政策制度方面做出細微規范。并且，受“上有政策，下有對策”政策執行困境影響，黨內以及國家行政機關不少廉政規范制度無法得到有效實施。因而，非均衡的制度體系無法對地方政府政務誠信建設形成強大的威懾作用。

4.公共信息不對稱。在公共管理領域，公共信息不對稱現象同樣存在。然而，市場中交易雙方的關系轉化為了政務活動中不同政府層級或政府部門之間、政府組織與社會公眾之間的關系。[6]如2018年曝光的長春長生生物疫苗造假案一定程度上反映了地方政府部門之間的公共信息不對稱，從而引發了危害如此巨大的醫藥案件，損害群眾健康及合法權益，進而增加了公眾對地方政府的不信任。

部分行政主體借權尋租、“官本位”思想根深蒂固、政務誠信建設制度非均衡以及公共信息不對稱等一系列地方政府內生性阻力，一旦發生，就具有不可逆的屬性。如果沒有外界環境的加壓，地方政府內部的這些不利因素在經歷過陷入無序、混亂與適應之后，陷入短暫的穩定、靜止狀態，潛規則戰勝顯規則。[7]此時，政務誠信失范將成為地方政府政務活動的慣性，使得政府組織的政務誠信建設呈現無序之勢，政務建設將不能取信于民，極易跌入“塔西佗陷阱”（當政府或部門失去公信力時，無論其說真話還是假話，做真事還是假事，公眾都會認為是假話、壞事）[8]。

（二）地方政府外生性阻力。

1.政務誠信監督長效機制不足。《意見》提出構建誠信專項督導機制、橫向督導機制以及社會監督與第三方評估機制相并列的縱橫交錯的立體式的監督體系，通過多元主體監督倒逼地方政府政務誠信建設。然而，《意見》只是提供了一個原則性、方向性的政務誠信建設意見，而沒有形成一個完善的監督體系。一方面，政務誠信監督部門缺乏獨立性。上級政府對下級政府監督、人大及其常委會監督、人民政協監督等監督機制宏觀上是切實有效的，但落實到各地方、區域時，鑒于層級博弈以及部門合作“孤島現象”，具體應是組織中哪個部門負責？以及縱橫向的負責部門是否應形成一套聯通體系？另外，民意訴求渠道不暢通。社會公眾是直接與地方政府及其公務人員接觸的目標群體，對于政務誠信監督具有客觀公正的作用。然而，世紀政治活動中，一些地方政府官網的“投訴”欄目形式大于實質，微博、自媒體等客戶端對于不利于地方政府利益的信息將內部截留，公眾信訪遭阻等“下有對策”的方式使得民意訴求難以上升為社會輿論，不足以引起政務誠信監督相關部門的重視；再者，社會公眾監督、網絡媒體監督以及第三方機構評估缺乏相應的制度保障，以及外界監督意識欠缺。這些不利因素都將減弱外部負熵流的強度，從而直接影響地方政府系統整體熵值。

2.政務失信成本過低。不論是政府、政府部門還是行政執行人員，明知道失信是一種違背政府原則、本質的行為，卻屢次在道德、法律的邊緣涉水，最根本的因素在于失信的成本太低，失信懲戒力度隔靴搔癢。行政執行人員缺乏集體感、服務感，心存僥幸，一方面失信懲戒成了企業“背黑鍋”，另外一方面即使責任追究也只是領導干部受罰。當前，隨著信用懲罰機制的全國推動，如若地方政府被確定為失信被執行人，將被納入“黑名單”，被執行人及其法定代表人、主要負責人、影響債務履行的直接責任人員、實際控制人被采取高消費及其非生活或者經營必須的有關消費，通過曝光措施督促其踐行生效法律文書。雖然目前這種措施能在一定程度上取得效果，但僅限于“黑名單”限制，而沒有一套長效的、高成本的、權威的失信懲戒治理機制。此時，容易導致地方政府引進的外部負熵流不足以對內部要素形成震懾作用，從而內部子系統的要素之間不能形成有序的非線性機制，地方政府失信行為將藕斷絲連、時有發生，政府誠信建設將仍然舉步維艱。

3.社會誠信文化氛圍缺失。在權力與物質利益誘惑面前，僅靠地方行政主體主觀意識的道德約束，不足以抗衡“經濟人”自利性的驅動，自然不能形成濃厚的誠信文化底蘊，從而導致整個社會整體誠信意識和守信踐諾觀念淡薄，地方政府及其公務人員自然也沒有形成以誠實守信為榮的道德行為準則和約束機制。

一旦地方政府政務誠信建設的外部約束環境沒有得到完善和強化，表現為監督乏力、誠信文化欠缺、懲戒力度薄弱等現象，系統外部的負熵流將不能達到一定正效應，因而，也就無法對系統內部的正熵流（日益增長的個人利益驅動、官重民輕的錯誤意識、信息渠道閉塞等）形成制約作用。此時，系統整體熵達到一定閾值，系統將處于平衡狀態，失去生機活力，政務誠信失范行為形成。[9]因而，隨著我國社會主要矛盾的變化，經濟轉型升級，政府職能改革進入深水期和攻堅期，克服阻礙政府誠信建設的阻力，建設一套適合本土國情的協同治理機制將是歷史的必然追求。

三、地方政府政務誠信建設的路徑：協同治理

協同理論（Synergetic Theory）源于德國物理學家赫爾曼·哈肯（Hermann Haken）1976年在其《協同學導論》、《高等協同學》著作中的系統闡述，主要包含協調效應、伺服原理以及自組織原理，旨在推動系統結構的有序運行。將協同理論應用于地方政府政務誠信建設領域，既是實踐的迫切需求，也是理論的拓展深化。地方政府政務誠信建設難，源于主觀意識、制度規范、外部監督、社會誠信氛圍的不均衡及其低效組合，制約了地方政府政務誠信的建設和發展。因而，推進地方政府政務誠信的建設不是各項要素的簡單疊加，而是各項要素的整合與協同。

（一）加強“為政以信”倫理教育。在市場經濟向高質量轉型發展而社會信用度卻呈下降態勢的嚴峻形勢下，政務誠信作為引領社會信用體系建設的風向標，積極克服地方政府推進政務誠信建設的系列道德障礙，是新時代地方政府職能轉變亟需解決的難題。首先，將“執政為民”的服務理念貫徹于心，形成自我約束機制。地方政府代表一方人民的公共利益，是受人民委托代為管理公共事務，其行使公共權力的本質在于謀公共利益，服務于廣大人民群眾，而非以一己之權尋私人之利。因而，加強地方政府及其政務人員服務意識，用強烈的“執政為民”“服務于民”的執政理念克服其“經濟人”的自利性，端正“官本位”的錯誤意識。其次，行政決策以道德誠信為價值導向，摒棄功利主義思維模式。“小康路上一個都不能少”同樣也適用于政府誠信建設領域，現階段地方政府政績考核唯GDP、公共政策少數服從多數，單純追求效率的功利主義模式，通常忽略其他少數群體的利益訴求。改變傳統的功利主義決策模式，將道德誠信貫穿于行政決策的過程中，改革地方政府政績考核方式，真正地將公平正義落到政務活動之中，才能提升公眾的獲得感、幸福感，構建良好的政府形象。

（二）積極推動“立法+重點制度”建設。當下正處深化改革的攻堅期，克服地方政府政務誠信建設阻力，亟需加強制度規范構建特別是政務誠信立法的建設。一方面，目前我國行政法律體系不完善，主要在于行政法律研究起步較晚，加上國內改革形勢嚴峻，大量法律法規亟待制定和完善，立法任重而道遠。對政務誠信建設內容及其相關原則作出明確規定，推動地方政府政務誠信建設有法可依。另一方面，鑒于當前政務立法空間的局限性，應重點加強行政程序改革、政務公開、信用評價、失信懲戒、失信補償和救濟、行政機關公務人員誠信等具體制度建設，形成微觀上每個環節都有據可依。

（三）構建“互聯網+政務誠信”互動路徑。基于現階段已經建立的“全國信用信息共享平臺”以及最高法建立的“中國執行信息公開網”，對于地方政府違背政務誠信建設的行為形成了一定的制約作用。但我國幅員遼闊，地方政府群體數量龐大，外加上各地行政環境的差異性，使得高層建設的失信約束機制范圍受限，另外，地方政府推進社會信用體系建設的行政舉措關注點在社會誠信、商務誠信，而對于自身的誠信建設投入度不足。因而，鑒于新形勢下網絡工具大眾化的發展趨勢，人人會使用自媒體已形成大勢所趨。借助于網路工具，設計一款針對于政務誠信建設的APP，內容既涵蓋中央以及各地紀委查處的失信案件，也包括政務誠信法律法規、規章制度以及政策內容的學習，還可以設置多元主體參與舉報板塊等政務誠信內容，并實行學習積分制，從而形成多元主體共同參與、監督的有效制約途徑。

（四）營造“內部+外部”誠信環境。地方政府政務誠信建設是雙向互動的積累過程，一方面，作為政務主體的地方政府及其政務人員，一切行政活動首先要秉持誠信原則，堅持公平公正。通過網絡誠信學習、不定期舉行誠信主題教育生活會、誠信行政檢查督查等實際活動，使得地方政府內部自上而下形成濃厚的誠信行政氛圍；另一方面，政務活動的目標群體——社會公眾，要客觀地了解、參與地方政府的政務活動，采取正確的態度、行為支持、參與政務活動，正確利用網絡工具，網絡并非法外之地，對伺機擾亂政務誠信建設的“鍵盤俠”、惡意污蔑的輿論行為要給予相應的行政懲罰，并通過網絡、媒體等方式進行公開，倒逼社會公眾遵守政務誠信相關建設，共同營造一個風清氣正的政治環境。最后，充分利用當下信用建設契機，有效結合政務誠信、商務誠信、社會誠信以及司法誠信，構建一個互通互聯、成熟的社會信用體系。

結語

地方政府政務誠信建設是整個社會信用體系建設的關鍵，對商務、社會以及司法誠信建設都有一定的深遠影響。目前存在的阻礙地方政府的影響因素，極大地限制了政府誠信的構建，挑戰了法律以及黨中央的權威形象，從而影響政府公信力的提升。通過從政府組織內生以及外生性阻力的視角，結合協同理論，有效整合道德倫理約束、法律制度制約、多元主體切實參與監督以及誠信文化環境塑造等因素，致力于促進地方政府由政務誠信失范向政務誠信轉型升級，構建政府與社會公眾的和諧關系。