公民住房權：國際視野與中國語境*

金 儉 梁鴻飛

住房權作為一項基本人權早已被國際社會公認。解決弱勢群體的住房已經成為各國社會治理中的重點與難點。我國也不例外。在城市普遍高房價的背景下，賦與公民“住房權”的呼聲此起彼伏。早在1983年《住宅法》就被正式納入全國人大法制委員會的立法部署中，住建部曾形成過《中華人民共和國住宅法草案》（征求意見稿）。但基于當時住房制度改革進展等種種原因而被擱置。2004年我國第一部住宅法專著《中國住宅法研究》出版，專章對公民住房權進行研究，首次從國際視角提出了中國語境下的公民公平住宅權及內涵。①參見金儉：《中國住宅法研究》，法律出版社2004年版，第54頁。2008年首都高校“住宅保障”博士生論壇上，三百余名博士生向十一屆全國人大代表發表公開信，要求制定一部保障公民住房權的法律，并附上了建議稿。②參見張清、吳作君：《住房權保障如何可能綱要》，載《北方法學》2010年第4期。2008年十一屆全國人大常委會立法規劃終于將《住房保障法》列為五年立法規劃之一。然而，近20多年過去了，《住房保障法》始終與我們緣慳一面。黨的十九大報告中，習近平總書記提出堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”定位，再次將公民住房權推向了輿論焦點。公民有無住房權？該權利的法源是什么？是國際公約還是國內憲法？實現該權利的責任主體是政府、社會或個人？該權利的救濟是基于行政給付或是可訴權？本文以國際公約及外國法為視野，聚焦中國語境下的公民住房權的法源與實現模式。

一、國際視野下的公民住房權

1948年《世界人權宣言》第25條提出：“人人有權為維護他本人和家屬的健康和福利所需的生活水平，包括食物、衣著、住房、醫療和必要的社會服務；且于遭受失業、患病、殘疾、寡居、衰老或其他不可抗拒之環境時，有享受保障之權利。”之后，住房權逐漸被各國法律承認并為國際社會所接受。無論是在國際上還是各國國內法各個層面上，與住房權相關的領域都正發生著令人鼓舞的巨大變化。各國政府要承擔比任何時候更多更明確的責任去尊重、增進和實現居住權，并承認獲得足夠、安全、舒適和健康的居住條件是一項基本人權，其地位等同于其他傳統的人權，如言論自由權、宗教信仰權等。③RajindarSachar.The Right to Adequate Housing , UN New York and Geneva, 1996.United Nations Publication. p3.《國際人權宣言》常被看作一部“世界性的憲法”，由此發展出來的《經濟、社會、文化權利國際公約》和《公民權利和政治權利公約》兩大公約羅列的人權清單為國際社會提供了一套普遍的國際標準，并構成檢驗各國進入現代文明社會的標尺。④徐爽：《公民基本權利的憲法和法律保障》，社會科學文獻出版社2016年版，第6頁。我國政府作為《經濟、社會、文化權利國際公約》和《公民權利和政治權利公約》的締約成員國，自然要遵守公約的規定，負擔起國際義務，積極采取適當措施以保證我國公民住房權的實現。⑤金儉：《論公民居住權的實現與政府責任》，載《西北大學學報》2011年第3期。從法理上說，住房權的最初效力基礎乃是國際人權公約。為兌現國際承諾，政府將制定住房保障政策并采取各種保障措施逐步推進住房保障。但國際公約并不具有國內制定法直接的強制力，如果公民住房權的效力基礎僅僅停留在國際人權公約而并未成為國內法上的規范要求，那么，實現住房權的職責是兌現公約，而并非是國內法上的法律責任。享有住房保障的公民將僅僅是政府保障政策標準篩選出的“合格者”，他們是被救濟的客體，而不是權利的主體。“人權是一個以個人作為人道主體的主體性概念”，⑥夏勇：《人權的概念起源——權利的歷史哲學》，中國政法大學出版社2001年版，第176頁。其基本內涵乃是尊嚴、自由、平等、獨立等價值精神。“為了保持人類尊嚴，食物權乃是獲取食物的權利，而不是被喂養的權利”。⑦AnnarieDevereux.Australia and the Right to Adequate Housing.Federal Law Review.Volume 20,1991, pp. 225.住房權亦然，它應是公民的一項基本的權利，是指每個公民有獲得維持其本人及家庭成員生存、生活必需的住房權利。這項權利不是基于政府政策而獲取的“恩惠”，而是政府的一項法律義務與責任。當前各國普遍的做法是將憲法中的基本權利內容與國際公約標準相一致。⑧同注④，第7頁。住房權作為國際普遍承認的基本人權應該由國內憲法所肯認。例如南非憲法第26條第2款明確規定，國家必須在可茲利用的資源范圍內采取立法或其他措施積極增進此項權利的實現，而且設有專門的憲法法院保護此項基本權利。在美國，無產者為爭取住房權發起了此起彼伏的社會運動，他們以人權作為價值橋梁進而聯系到既定的憲法條款，并且在法律意識中建立起表彰人權價值的住房權，旨在將住房權推進到憲法基本權利位置。⑨Lisa T. Alexander.Occupying the Constitutional Right to Housing.Nebraska Law Review.Volume 94, 2015, pp. 258.總的來說，唯有將住房權的效力基礎推升至國內憲法規范的層面，其源于人權的價值精神才可能得以闡揚，同時政府的國際承諾也才算是完整兌現。

德國《基本法》中雖然無直接的公民住房權表述，僅在第13條規定“住宅不受侵犯”，即將國家義務限定在消極性的不干預公民住房范圍內。但《基本法》第21條第1款同時規定：“德意志聯邦共和國是民主的和社會福利的聯邦制國家。”該條款是一項具有直接效力的條款,雖然其表述是抽象的且可以在很大程度上被解釋，立法者應當建立一種適當的社會制度，司法權與行政權也同樣必須保障社會福利國家原則在其適用范圍中的實行。⑩參見［德］ 彼得·托比亞斯·施托爾:《經濟憲法與社會福利國家》，載《中德法學論壇》第7輯。也就是說，德國基本法的“社會福利國家原則”與具體的基本權利一樣包含了客觀的價值內涵，同樣對國家公權起著約束的作用。正是該條款使得抽象的公民基本權利獲得了通過司法實現的通道。德國聯邦憲法法院曾對一公立高校入學名額限制作出判決，法院根據《基本法》第12條第1款規定，所有德國人均享有自由選擇職業、工作崗位和培訓場所的權利，并根據《基本法》第21條第1款社會國家福利原則的條款規定，將自由選擇培訓場所這一權利推導為公民有進入高校的請求權，使《基本法》第12條職業自由這一基本權利成為具憲法地位的可直接請求權。自此，政府的積極保障也就成為了法定責任。“這個案例遵循了國家救濟請求權的行使，這一請求權是因社會福利國家原則的引用，從基本權利中推導得出的”。?同注⑩。同理，德國《基本法》第13條的“住宅不受侵犯”條款雖然只是將國家義務限定在消極性的不干預的范圍內，但是不可否認住房權同樣是擁有基本權利地位的自由權。根據此項具有消極地位的基本權利結合《基本法》第20條第1款的“社會福利國家原則”亦可推導出直接請求權。亦即，積極面向的住房權獲得了憲法層域的規范性效力。所以，縱然德國《基本法》雖未明確政府負有積極面向的住房權保障義務，但這也沒有妨礙積極面向的住房權保障是作為有形的法律義務而存在。在實踐中，德國形成了全面責任型的住房權保障模式，聯邦政府與州政府皆負有保障義務，約有86%的德國人可以享有不同額度的住房補貼。?金儉等：《中國住房保障——制度與法律框架》，中國建筑工業出版社2012年版，第22頁。

二、中國語境中的住房權

住房權即獲得適足或充分住房的權利（the right to adequate housing）,指每個公民有權獲得可負擔得起的適宜人類居住的，具有安全、健康、尊嚴、有良好的物質設備和基礎服務設施且不受歧視的住房權利。國內最早于上世紀90年代引進這一概念并翻譯成住宅權。?同注①，第59頁。隨著住房制度的深化以及住房保障體系的完善，住房權的含義從一開始的“居者有其屋”到“住有所居”轉變。在國內法律規范層面論及公民住房權時，可直接據以引用的國內法源基礎一是《中華人民共和國憲法》第39條規定的“公民的住宅不受侵犯，禁止非法搜查或非法侵入公民的住宅”。二是《中華人民共和國刑法》第245條的關于非法侵入住宅罪。三是《物權法》第42條“征收單位、個人的房屋及其他不動產，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件”以及《物權法》第70條“業主對建筑物內的住宅、經營性用房等專有部分享有所有權，對專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權利”。但是，無論是憲法、刑法等公法或是物權法等私法對公民住房保護的法律規定均是建立在住房所有權的基礎之上，是住房財產權保護的法源基礎，但并非公民有獲取住房居住的作為基本權利的法源基礎。住房權作為一項涵括廣泛的權利（如尊嚴、自由、平等、自決等），它既關照有產者，也關照無產者，蓋已超越國家的財產法調整范疇。?Lisa T. Alexander.Occupying the Constitutional Right to Housing.Nebraska Law Review.Volume 94, 2015, pp. 248.盡管有學者認為《憲法》第39條可以視為住房權的“憲法默示的權利”，政府有著不可推卸的保障責任。?聶鑫：《如何保障住房權? ——比較憲法的案例思考》，載《比較法研究》2013年第4期。然而，學理上所謂的“憲法默示的權利”并不能直接構成公民住房權的法源基礎。換言之，它無法形成約束政府而成為其法定責任。

在現實需要溢出法律調整范圍的情況下，住房的社會秩序尚可勉力維持乃是因為：一方面，住房保障事業被政府作為一項社會改造計劃予以貫徹落實。自1998年住房市場化之后，國務院通過《進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》與《關于促進房地產市場持續健康發展的通知》這兩份規范性文件確立了“經濟適用房”政策，它旨在為多數家庭提供能夠負擔的普通商品住房。在進入21世紀之后，政府在對急遽上漲的房價進行持續性宏觀調控之同時，也通過《城鎮最低收入家庭廉租住房管理辦法》等行政規章的制定與頒布確立了主要面向城市低收入家庭的“廉租房”政策。由之，形成了調控住房市場與供給經適房、廉租房的雙軌保障模式。另一方面，在國際層面，住房權業已被承認為基本人權，而我國也加入了《經濟、社會、文化權利國際公約》，政府對于住房保障的積極作為實質上是兌現國際承諾。可以說，內在的能動型性格與外在的國際承諾共同構成了住房保障的“源動力”。不過，如此一來，住房保障就僅僅停留在單向度的行政政策或計劃層面，自然不能有效地回應社會權利需求。

“當下國際共識是，對于住房權的實現，更多的是保證獲取住房的平等機會，并非帶有強制性的住房計劃。”?AnnarieDevereux.Australia and the Right to Adequate Housing.Federal Law Review.Volume 20,1991, pp. 226.換言之，僅僅是落實政策計劃或兌現國際承諾，政府之努力不能視為對于普遍性權利的義務履行，相反地，這些政策似乎支持了一個相反的觀念，即住房權是一種可獲取的“特權”。?同注?。顯然，我國的住房保障還沒有上升到權利層面，與國際共識標準也尚有一段亟待彌補的差距。

既然在國際人權的認知層面，住房權的地位等同于其他傳統的人權如言論自由權、宗教信仰權等已別無二致，?RajindarSachar.the Right to Adequate Housing,UN New York and Geneva,1996.United Nations Publication.pp.3.我們就應該在憲法層面確證住房權的基本權利地位，進而構成約束立法、行政以及司法的客觀價值秩序。由之，政府單向度操作的住房保障才能邁向住房權的保障。因此，本文擬用憲法理論細加探究，從效力基礎、責任主體以及保障方式三個方面更為立體地還原住房權的憲法原貌，并依此為我國的住房權保障進路標明方向。

對于具有社會權屬性的住房權，我國可借鑒德國的進路在憲法的規范層面確立住房權的社會基本權。我國《憲法》第39條規定：“中華人民共和國公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。”這表明，憲法首先明文肯認了處于消極地位的住房權。而我國《憲法》第14條又規定：“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度。”此項條款恰與德國基本法的“社會福利國原則”條款相類同，可將其視為“社會保障原則”。顯然，通過引用我國《憲法》第14條的社會保障原則亦可從第13條的“住宅不受侵犯”條款中推導出完整意義上的住房權。基于此，可以說，住房權其效力基礎乃是憲法規范，而國家自當負有保障此項基本權利的義務。換言之，“居者有其屋”乃是國家應當全力維持的客觀法秩序。只是，在這里還需全國人大常委會通過憲法解釋予以明確，茲以構成公民住房權的堅實法源基礎。

三、住房權的義務主體：政府還是社會

住房權作為一項基本權利（人權），受一個國家或地區自然資源、經濟發展水平、政治、文化以及個人與家庭收入等諸多條件的制約，特別是對于低收入人群而言，僅憑自身的努力不能完全實現，國內外皆是如此。?同注⑤。我國自福利房制度取消之后，公民住房的獲得大多依靠個人在市場中解決。隨著房地產經濟的發展，再加之人口流動性的不斷增強，市場住房近乎成為“奢侈品”，政府雖然出臺了廉租房、經適房等政策安定住房秩序，但也是疲于應付。除卻基本的住房矛盾難以完全化解之外，也引發不少社會問題，譬如群租房的安全隱患等。國家九部門于2017年7月聯合發布了《關于在人口凈流入的大中城市加快發展住房租賃市場的通知》，其意在開拓與規制房地產租賃市場。茲后，國土資源部與住建部又聯合發布了《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》，將租賃市場擴展到集體土地領域。相應地，有些試點城市也制定頒布了具體實施的細則。不過，這些政策主要還是通過規制或調控房地產市場與潛在土地市場為低收入者騰挪可能的住房空間。究諸實際，政府構想在保全房地產經濟穩定發展的前提下，再開辟出廣泛的租賃市場，茲以緩解目前的住房矛盾。

不過，我們要認識到，住房權應該是公民的基本權利，其對應的義務主體乃是國家。國外有學者認為，“國家對于公民住房權的義務是尊重責任的具體化，比如遷移貧民窟中的公民，消除任何歧視，保護租戶權利與房屋所有權的責任，通過補助津貼保證住宅供給的責任，通過住房項目提升住房供給的責任。”?同注?。誠然，住房權的保障義務就是在平等尊重的價值前提下，政府盡其所能回應公民的住房需求。而如今，我國的廉租房、經適房等政策尚未被按照基本權利的價值邏輯加以改塑，政府卻又試圖通過規制和開拓房地產租賃市場來緩解前項政策不能完全解決的住房矛盾，這必然不能推求出完整周全的住房權保障范式，而只是將政府未經完整履行的責任轉嫁給社會。

不可否認，政府對于住房權保障的責任存有宏觀經濟與利率調控等方面。?同注?。可是，住房權的保障責任并非全系于此，政府更不應用之以轉移負擔。好比說，食物權的政府責任是保障公民獲取食物的權利，并非僅僅通過調控的手段使得弱者可負擔得起的溫飽廉價食品充裕于市場之中就算盡到了責任。至于說，住房權中是否存有社會責任，有學者認為，如果將無家可歸者放置于更加廣義的社會語境中，所強調的共同責任，既涵括了地方政府部門，也涉及公共實體、私人組織以及志愿者機構的緊密的合作關系。?Fiona King.Scotland: Delivering a Right to Housing. Journal of Law and Social Policy, Volume 24, 2015, pp. 158.也就是說，所謂住房權的社會責任乃是在政府履行保障義務的過程中所形成的合作關系，旨在幫助政府在實踐中更好地履行責任、兌現承諾，其中也蘊涵現代文明社會的人道關懷精神，但這并不意味著社會必須得分擔政府的住房權保障責任。

再者，住房權的內容不止于基本住房的供給，還涵括了隱私權、環境權以及平等共享公共服務的權利。在風險社會，這些權利也都需要政府采取積極的措施予以保全。如今，所謂的“租購并舉”政策并不能達到媒體所解讀的“租購同權”境界。譬如，“租購并舉”政策的試點城市廣州，其制定的政策在“租購同等入學”上依然設置了身份要件，要么要求具有本市戶籍，要么要求父母為“人才綠卡持有人”等特定人群，要么是符合“積分入學安排學位條件的來穗人員隨遷子女”。顯然，這樣的區別對待只能表明政府未盡住房權的保障責任，同時也有違公民身份平等的憲法原則。關于住房租賃市場的進一步開拓，即解禁集體土地用之于住房租賃市場，固然可以釋放出一些資源空間。但如果政府將其責任停留于此，此外皆任由市場自主調控，那么無異于促使那些無家可歸的弱勢群體更加邊緣化。這方面，美國的經驗教訓足以借鑒。美國政府在上世紀中發起了都市更新計劃，這項計劃的本意乃是消除嚴重的住房短缺，并透過清除貧民區及頹廢的區域，給每一個美國家庭一個體面的住家及舒適的生活環境，但是在交由私營企業運作的過程中，發生蛻變，它淪為“移走黑人”的措施。?［美］ 勞倫斯·弗里德里曼：《二十世紀美國法律史》，周大偉等譯，北京大學出版社2016年版，第496～497頁。之所以會如此，無非是因為，一方面，政府的住房保障計劃在邏輯上并非對應法定義務的履行。所以，時至今日，美國民眾仍在努力將住房權推升到憲法基本權利的位階。?Lisa T. Alexander.Occupying the Constitutional Right to Housing.Nebraska Law Review.Volume 94, 2015, pp. 258～259.另一方面，政府完全借助市場運作以免去負擔、轉移責任。

總的來說，就住房權的保障義務而言，主責任主體還是政府。“關于政府責任的具體承擔，既涉及政府宏觀調控，又包括具體措施的落實”。?同注⑤。如果過分依賴政策調控，只會將政府保障責任轉嫁社會。當然，在廣義的語境中，社會在安居保障工程的征收配合、社區公共環境的維護等方面存有一定的配合，但這并不能取代政府應盡之責。

四、住房權實現途徑：行政給付還是司法救濟

當住房權被肯認為憲法性基本權利，自然形成了約束國家公權的客觀法秩序。或是說，要求國家積極作為的義務。在論及此項義務時，學界討論的往往是政府或法院的應有作為。問題在于，住房權保障這樣一項受限于國家資源的義務主要承擔者究竟應是政府還是法院，或是說，住房權保障的主要路徑是行政給付還是司法救濟。實質上，這乃是住房權保障的權能分配問題。

在傳統觀念中，住房權等需要是一種不同于自由權的權利體系，其權利的實現不具有司法適用性，不能通過司法強制進行有效救濟。?參見張清、梁軍：《適足住房權的司法救濟研究》，載《學習與探索》2012年第12期。一方面，基于國家財政能力有限、影響既定的分配秩序以及可能挑戰憲法權威性與可信賴性這些原因，法院一般不愿冒險以司法權來兌現憲法的基本權承諾，?參見趙宏：《社會國與公民的基本權：基本權利在社會國下的拓展與限定》，載《比較法研究》2010年第5期。更何況許多是抽象性或隱含在條文之后的承諾。所以，關于住房權是否具有可訴性一直存有爭論。另一方面，“根據行政法原則，行政決定之作出必須是影響個人或個人組成之團體的利益或合法性期待。考慮到在住房領域的國家行為往往涉及關于國家借貸與避難場所的財政補貼的一般性政策，它很難被隔絕為一個行政決定，可以由司法正當性予以審查”。?同注?。

事實上，從憲制邏輯來說，住房權既然是憲法意義上的公民基本權利，就可以推導出國家救濟請求權，而司法機關（法院或憲法法院）作為憲法的守衛者，司法救濟應是請求國家救濟的方式之一。從世界范圍來看，有些國家已經在憲法中明確規定了積極面向的住房權，如南非憲法。?南非憲法第26條：（1）所有人皆有權獲取適足住房；（2）國家必須在可茲利用的資源范圍內采取立法或其他措施積極增進此項權利的實現；（3）沒有法院深思熟慮所作出的命令，任何人在住房中皆免受驅逐，或房屋免受拆毀，任何立法也不能準許任意性的驅逐。Lisa T. Alexander.Occupying the Constitutional Right to Housing.Nebraska Law Review.Volume 94, 2015, pp. 255.而且，格魯特布姆案，?Government of the Republic of South Africa and Others vs. Grootboom (Grootboom) 2001 (1) SA 46 (CC), 2000 (11) BCLR 1169 (CC).更是開創了住房權作為社會基本權適用司法救濟的先河，這對于住房權可訴性的支持者來說無疑是一針強心劑。基本案情是，申請人（包括兒童）因其簡陋住房非法占據私人土地而被驅逐，以致于無庇護之所。此后，他們向法院提起訴訟，要求政府提供適足住房直至他們擁有永久性住處。本來該案只涉及憲法第28條，即所有兒童皆應被提供居所，但南非人權委員會與西開普大學的社區法中心作為法庭之友介入訴訟，將訴訟爭議擴及至憲法第26條，即不只是兒童，沒有子女的所有成年人也應被提供住房。在審理該案時，南非憲法法院根據憲法第26條第2款將政府的住房政策納入司法審查的范圍內，并確立了“合理性審查標準”，最終依此認定政府沒有采取“合理”的措施為處于住房危機中的群體提供即時的救濟，故而違憲。毋庸置疑，格魯特布姆案確有里程碑式的意義，南非憲法法院以承認憲法賦予了個人“合理的政策請求權”的方式確證了住房權的可訴性。

但是，像住房權這樣需要以消耗有限資源為代價的基本權利的實現受制于各種因素，僅憑司法力量予以成全時常就顯得獨木難支，而且存在著不可轉移的風險。一方面，像住房權這樣需要國家積極給付的權利是“以定量分配和配給的形式”來滿足的，?參見［德］ 卡爾·施密特：《憲法學說》，劉鋒譯，上海人民出版社2013年版，第169頁。法院不可能代替政府進行資源的“合理”分配以確保弱勢群體“居者有其屋”，這不僅突破了權能區分的邊界，而且使司法關于公民社會基本權的回應道德意味有余，而規范性不足。另一方面，國家的財政資源畢竟是有限的，倘若法院枉顧這一點而直接援引憲法判決政府立即為公民提供住房，而政府無力兌現，其結果反倒是貶損了憲法的權威性，置司法于尷尬之境。這方面的教訓通過美國的公益訴訟歷程亦可窺見一二，法院無視資源的有限性，按照其美好愿望改塑社會福利政策，最終卻適得其反。?John Denvir.Towardsa Political Theory of Public Interest Litigation.North Carolina Law Review,Vol 54, 1976,p.1150～1151.

因此，南非憲法法院在審理格魯特布姆案過程中也表現出了相當大的保守性色彩，并沒有賦予公民住房請求權，直接判決政府立即為公民提供住房，甚至要求為兒童提供居所的憲法第28條也被排除適用（法院解釋是，只有兒童被其家庭所驅逐才能適用憲法第28條，而此案中的兒童尚在父母或家庭的照顧之下）。在判決后的數年內，格魯特布姆案中原告的居住條件仍然難以達到令人滿意的標準，而且對于南非社會中廣泛存在的住房危機問題的解決也沒有明顯的助益。?同注?，第333頁。

這種局面絕非是法院的保守性使然，而是現代社會經濟權利保障的復雜性使然，像住房權這樣涵括廣泛需要付諸大量資源作系統性規劃的權利尤是如此。可以看到，“聯合國經濟、社會、文化權利委員會也不得不承認，沒有任何國家能夠完整執行他們擬定的住房權標準，事實與規范存在著廣泛而巨大差距。”?Lisa T. Alexander.Occupying the Constitutional Right to Housing.Nebraska Law Review.Volume 94, 2015, pp. 255.夢想的陽光總是在照進現實的過程中傾斜了它的角度，寄望司法權超越現實國情支撐起公民住房權的美好愿景顯然是不現實的。?同注②。

當然，這么說并不是徹底否定住房權司法救濟的實質意義。司法固然不能直接判決政府立即為處于住房危機的群體提供住房，但司法判決就如同“正義”這一抽象價值可以作為法律提供方向正確的演進動力一樣，它也可以促動政府住房政策的不斷合理化。再回到格魯特布姆案來看，南非憲法法院以承認個人的“合理政策請求權”的方式回應公民的住房權訴求，但并不決定既定資源的分配順序、分配額度或分配方法，而把這一問題留給行政機關來具體性地操作與實施，巧妙地反映了司法機關審查經濟、社會權利的界限。?參見余南平、凌維慈：《試論住宅權保障——從我國當前的住宅問題出發》，載《社會科學戰線》2008年第3期。由此觀之，法院在恪守權能邊界的前提下意在促動住房政策趨近于憲法所意旨的“合理”，而住房權保障的任務最終還是回落到行政之上，也就是以行政給付的方式履行住房權保障義務。只是，南非憲法法院在此案中并沒有確立一個明確可行的司法審查標準，以至于未能為行政政策的“合理化”提供一個正確的形塑方向。

無論是要經由基本法原則性條款補缺證立的住房權，還是諸如南非那樣由憲法直接明確政府具有積極保障義務的住房權，住房權保障的主要進路還是表現為政府以行政給付主要手段在各類專業政策領域規劃調節，而嵌入司法救濟機制旨在為政府的住房政策合理化或是行政在履行住房權保障義務的專業進程中提供動力，這種動力對于行政而言并不是源于宣告違憲的刺激，而是司法以憲法的“客觀價值秩序”為基準，在宏觀方向上標明偏差，提示路向。不過，還是需要一個明確可行的司法審查標準。

五、結論與討論

眾所周知，自改革開放以來，我國就一直處于急速的社會轉型期，國家在不斷調適出臺各類政策促進經濟與社會發展的同時，因為各種政治經濟關系嬗變也催生出不少社會問題，公民的住房權問題就是其中之一。一方面，由于房地產經濟的興起，住房權淪為住房所有權的附屬權利；另一方面，隨著計劃經濟時代的遷徙管制政策逐漸瓦解，在市場的促動下，大規模人口流動的現象開始出現。在此背景下，原有的住房秩序不斷遭受沖擊，只是由于廉租房、經適房等政策的勉強應付，才未至崩塌。那么，如何保障公民住房權，進而型塑出較為理想安定的住房秩序。筆者認為，可從以下三個層面入手。

首先，從客觀價值秩序層面來說，公民住房權應邁向憲法基本權利的位階。由之，政府的住房政策才會按照基本權利的價值邏輯被加以改塑，住房權才是一項每個公民平等獲取住房的權利，而并非自主的行政標準所篩選出的“特權”。同時，這也就與人權價值理念相一致，算是完整認真地兌現國際承諾。一般而言，權利入憲無非兩種路徑，一是通過對憲法相關條款的解釋引申出住房權；二是通過修改憲法的方式增加一個獨立的住房權條款。筆者認為，鑒于我國憲法中已經有住房權不受侵犯的條款，選取第一種路徑較為妥適。亦即，由全國人大常委會通過憲法解釋加以明確公民住房權。

其次，從立法的操作層面來說，應該在立法層面明確“無家可歸者”的定義，即具體列舉其特征情形，使得政府的住房保障平等地取向于每一個有住房需求的公民。而問題的關鍵在于，如何從法律層面定義“無家可歸者”。在大多數國家，立法上對無家可歸者的定義通常與露宿街頭相聯系，?同注?。而這種狹隘的特征涵括實質上會剝離住房權本身所蘊含的平等獲取住房的價值取向，許多沒有露宿街頭卻有住房危機的公民享有住房權的途徑被堵塞。而且，以避免“露宿街頭”為住房秩序的核心，政府的住房權保障義務也很可能就僅僅局限在維持公民最低生活水準的層面。蘇格蘭在住房權立法方面對“無家可歸者”的定義頗具借鑒意義，根據其《住宅法》《無家可歸者法》等，“無家可歸”的具體情形包括：沒有住處或住所被家庭成員合法占據；擁有住所，但進入其中不能保證安全，或居住其中遭受暴力威脅；住所太過擁擠以至于可能危害居住者的健康；沒有永久性居所等等。?同注?， pp. 156.同時，蘇格蘭在對于住房保障需求的優先與否已不作區分，所有無家可歸者皆平等享有住房權。?同注?。

就我國而言，鑒于目前的實際情況，在立法上可將“無家可歸者”作如下涵括：具有公民身份然而無財產權意義上的住房；雖具有財產權意義上的住房，然而遭受家庭成員的暴力威脅，或過于擁擠，以至于在原有的住房內生活存有安全隱患；在原住址之外的行政區域務工、就業、求學等而無住房。此外，在當下的風險社會，關于無家可歸者的定義，是與這樣一種親和的連接紐帶的失聯，即將有固定居所的人們聯成一個具有相互聯系的社會服務功能的網絡。?Maria L. Ciampi.Building a House of Legal Rights: A Plea for the Homeless.St. John's Law Review.Volume 59, 1985, pp. 530.換言之，政府對公民住房權的保障應當更加周延完整，不僅為公民提供適宜之居所，而且在可資利用的資源范圍內將公民納入以“居住”為中心的社會服務網絡中，諸如社區服務、子女入學以及醫療保障等公共服務應予以配套。

再次，從司法救濟層面來說，應將“平等原則”作為住房權保障的司法審查標準。在現代憲治國家，“在人與人之間，法律適用不應有差別”。?［德］ 克里斯托夫·默斯勒：《德國基本法：歷史與內容》，趙真譯，法制出版社2014年版，第52頁。我國《憲法》第33條規定：“中華人民共和公民在法律面前人人平等。”住房權作為憲法的基本權利，其本身就是約束國家公權的客觀法秩序。所以，平等原則的堅守與落實無疑是政府積極履行住房權保障義務的絕對標準。

司法審查固然很難企及一般性行政政策的合理性，但行政機關之裁量是否違反平等原則，法院仍得借助平等權審查之。?參見黃茂榮：《法學方法與現代民法》，法律出版社2007年版，第25頁。一般而言，如果相同情況被恣意地差別對待或者不同情況被恣意地同等對待，則公權行為違反憲法的平等原則，或是說平等條款。?參見［德］ 克里斯托夫·默斯勒：《德國基本法：歷史與內容》，趙真譯，法制出版社2014年版，第52頁。那么，法院可借助此項公式審查行政政策是違反平等原則，進而為公民住房權的司法救濟開辟一條可行之徑。倘若付諸實施，住房權所涵蓋的其它權利，亦可由此獲得救濟。事實上，在美國，憲法固然還沒有明確公民住房權，但是，一方面，民眾通過訴諸司法，以公民住房權所蘊含的人類繁榮、尊嚴之內涵與憲法上的平等尊嚴、平等機會、平等關切等條款的價值關聯為立足點試圖推求出一個憲法層面的規范性框架。?同注?， pp. 260.另一方面，得益于“平等原則”的牽引，公民可以合理正當地要求共享政府已經給付的住房資源，這也不失為緩解公民住房危機的現實性策略。?同注?。總之，無論是由憲法判例推演住房權，還是救濟已經被明確的住房權，以“平等原則”為司法審查標準皆是可行的。

就我國而言，如果將公民住房權保障的政府義務履行視為一個行政過程，那么“平等原則”作為司法審查標準應貫穿始終。在標準階段，可由檢察機關對違反平等原則的公民住房權保障政策提起行政公益訴訟。?參見梁鴻飛：《檢察公益訴訟：邏輯、意義、缺漏及改良》，載《安徽師范大學學報（人文社會科學版）》2019年第3期。在實施或執行階段，則應允許遭受差別對待的公民提起行政訴訟。如此，對公民住房權而言，有望形成相對可靠的司法保護屏障。