鐵路建設資金流向網絡監管平臺應用

賀坤寧，韓海龍，劉博華，劉鳳娟

（中國鐵路北京局集團有限公司 地下直徑線工程項目管理部，北京 100045）

0 引言

近年來鐵路建設投資規模持續高位運行，每年數千億資金投入到鐵路工程建設，資金流向監管的任務十分艱巨。如何保證建設資金安全并依法合規使用，是建設管理者必須解決的重大問題。挪用、轉移、截留建設資金等現象時有發生，對工程建設進度和工程質量產生嚴重影響，甚至導致影響社會穩定的群體性事件發生，使建設資金流向監管工作越發重要和突出。《中國鐵路總公司基本建設財務管理規定》等文件明確要求建設單位必須對施工單位資金流向實施有效監管，防范資金風險［1-3］。采取網絡化手段建立并應用鐵路建設資金流向網絡監管平臺（簡稱監管平臺），有利于對被監管銀行賬戶進行集中控制，提高資金流向監管的效率和效果。

1 背景

1.1 鐵路建設資金流向監管的現狀與問題

鐵路建設資金流向監管通常有線上、線下2 種模式。線上模式：通過持有施工單位網銀密鑰，對單筆超過300萬元以上的大額支付進行審核；施工單位支付前提供相關證明資料，建設單位審核通過后進行線上審批。線下模式：委托開戶銀行對大額資金支付進行柜臺審核；施工單位編制月度支付清單，交由建設單位審核后，送監管銀行進行備案，施工單位支付指令到達銀行，由銀行工作人員對照備案清單進行人工復核。既有鐵路建設資金流向監管存在的問題如下［4-5］：

（1）監管效果差。對使用柜臺支付、倒交票據等非網銀支付形式的資金支付不能控制，對資金后臺歸集無有效約束。

（2）資金使用信息集中度低，不利于充分利用。資金使用信息分布在各個網銀系統中，不能進行整合，不利于分析使用，甚至無法獲取資金使用信息。

（3）工作效率低。對每個銀行賬戶都需要持有1個復核盾，審核過程中頻繁切換，施工標段多、銀行賬戶多的情況下，審核工作效率低；審核資料傳遞的流程長，需要往返于建設單位與開戶銀行，鐵路工程點多線長，造成很大的時間浪費。

（4）人工審核及時性差。審核過程容易受到人為因素的影響，出現推諉扯皮的現象，影響工程建設資金正常使用。

（5）資金風險未有效控制。由于缺少系統化的風險管理手段，不僅存在資金被盜取、侵占、轉移、挪用、占用等風險，還存在由于拖欠支付帶來的行政處罰風險。

1.2 選擇監管平臺的主要原因

（1）踐行鐵路“強基達標、提質增效”發展要求。隨著鐵路改革發展的進程不斷深入，高標準、高效率地開展各項經營管理工作，成為企業發展成功的重要保障。“強基達標、提質增效”將成為常態化要求。建設資金流向監管是建設管理工作的重要組成部分，在新發展形式下，亟待引入新思維、新舉措來提高工作質量與效率。建設資金流向監管通過網絡平臺來實施將提高工作效率與質量。

（2）適應傳統業務與互聯網融合發展的趨勢。傳統經濟業務在與互聯網融合后都取得了長足的高質量發展，管理活動信息化的進程也越來越快。施工單位生產經營中的管理活動已經與互聯網高度融合，如網上銀行、電子票據、集團化企業管理信息系統等，而在建設資金監管方面仍然發展緩慢，需要創新與突破。建設和運用監管平臺是適應互聯網融合發展的具體體現。

（3）有助于獲取更多對企業決策有幫助的數據信息。生產經營活動中的各項數據經過分析能夠獲取很多有價值的信息，對企業決策意義重大，所以數據的獲取與分析工作越來越受重視。建設網絡平臺將會關聯所有施工單位的監管賬戶于一個虛擬體系之中，監管與資金支付的信息都有效地整合于平臺之內，有利于資金使用信息的獲取，進而對建設資金管理活動產生積極的影響。

（4）全面落實資金風險防控要求。當前鐵路工程建設投資持續高位運行，鐵路建設資金撥付數額巨大，資金管控潛在風險高。如何提高建設資金管控能力，有效降低建設資金使用風險，是必須解決的問題，選擇實施監管平臺有助于落實好資金風險防控要求。

2 總體設計

2.1 應用監管平臺的目標

利用監管平臺實現鐵路建設資金流向全方位監管，大額資金支付事前審批，保證資金專款專用；實現資金余額與交易明細實時查詢，有效利用各項資金使用信息，切實提高建設資金使用的效果與效率［6］。

2.2 應用監管平臺的總體思路

按照鐵路建設資金流向監管有關制度要求，梳理監管流程，包括合同備案、資金預算申請、預算審批、線上維護支付清單、線上審核、發出支付指令、系統審核、查詢分析等關鍵節點，進行資源配置，搭建資金流向網絡監管平臺；利用網絡銀行等信息化手段，實現施工單位資金支付申請、建設單位審核、銀行系統受理支付等工作全部線上操作。實施過程通過監管規則設置、角色授權、電子信息傳遞、反饋報告、持續改善、評價考核、流程再優化實現平臺運轉閉環式管理。

2.3 監管平臺的創新

（1）構建虛擬的集團賬戶等級系統。在平臺中建設單位的銀行賬戶處于虛擬集團賬戶地位，施工總包單位的銀行賬戶設置為下屬一級子賬戶，施工參建分部賬戶可設置為二級子賬戶。集團賬戶對子賬戶擁有查詢、審批權限。虛擬集團賬戶體系見圖1。

（2）網絡監管平臺對各種類別付款形式都有剛性約束作用（除例外事項），覆蓋任何形式的資金歸集，為嚴格審核資金支付提供先決條件。

（3）資金使用信息集中度高。在網絡監管平臺中被監管銀行賬戶收支信息和余額可實時查詢，便于匯總分析。

圖1 虛擬集團賬戶體系

3 應用過程

3.1 監管平臺運行流程

施工單位將合同等資料交建設單位備案作為支付依據，按月編制資金支付預算清單，并同步在平臺上提交電子支付清單，建設單位依據預算清單對比電子支付清單，線上審核通過后，被監管銀行賬戶打開相應的付款通道，施工單位按照支付清單信息發出支付指令，平臺自動匹配信息，匹配一致的支付成功，匹配不一致的支付失敗。建設單位通過平臺實時查詢被監管賬戶余額和交易明細數據，對資金存儲與零星小額支付情況進行監管。資金流向網絡監管平臺運行流程見圖2。

圖2 資金流向網絡監管平臺運行流程

3.2 參與部門和單位

監管平臺實施需要建設單位計財部、工程部、物資部、征拆部，開戶銀行，施工單位財務、業務部門參與。建設單位負責對資金監管規則和流程設計、審核施工單位提報的資金支付申請資料；開戶銀行負責銀行賬戶開立、建立虛擬集團賬戶體系、資金收付業務辦理、平臺維護完善工作；施工單位負責定期報送合同備案和月度資金預算、維護支付清單信息、支付資金。

3.3 監管平臺實施的條件

（1）監管平臺實施需要增加一部分維護成本，用于平臺系統的正常運轉，包括平臺服務費用等。

（2）監管平臺實施需要開戶銀行的技術支持，只有具備相應技術條件的銀行才能完成平臺的建設與實施。銀行應當配備專門負責的技術人員與建設單位充分溝通，共同參與監管平臺規則設計與需求開發。

（3）基于網絡銀行的監管平臺需要各方銀行賬戶開通網銀功能、同處一個銀行系統才能順利實施。

3.4 監管平臺實施的具體步驟

（1）在招標文件、施工合同中明確建設單位要對施工單位的資金使用進行監管，確定監管內容、要求、期限，確保資金流向監管的合法性。

（2）銀行開戶。建設單位與施工單位共同選擇具備監管系統技術支持的銀行開立銀行賬戶，并開通網銀功能。

（3）資金監管三方協議。由建設單位、施工單位、開戶銀行三方簽訂建設資金監管協議。約定各方權利與義務，重點對施工單位銀行賬戶的開立、資金的流向、農民工工資的發放等進行監管，明確監管責任、方式等。

（4）建立資金流向網絡監管平臺系統，由開戶銀行負責將建設單位與各施工單位賬戶建立虛擬集團賬戶關聯，同時授予相應權限。

3.5 實施中的主要問題和解決方法

（1）預算支付清單不準確的問題。由于資金預算按月度編制，實際支付金額會與預算產生差異，特別是對同一收款方當月多次付款，每次支付金額無法準確估計，而平臺審核時需要匹配金額信息，造成無法匹配，影響支付效率。解決方法：通過與銀行溝通，優化了監管規則，采用支付白名單規則，即把收款單位維護為支付白名單，設置一個上限數值控制月度支付總額，在限額內當月可對同一收款方多筆任意金額支付。

（2）零星支出問題。實施平臺后，所有支出都要采用維護支付列表或付款白名單的形式才可支付，而實際中存在數量眾多的零星支出，隨意性很強，無法準確列出明細預算。解決方法：通過與銀行溝通，加入金額控制規則，設定一個固定金額30 萬元為分界，30萬元以上的由支付清單或支付白名單來控制，30萬元以下支付由月度零星支出總額來控制，不再維護交易對手。

4 取得成效

4.1 資金監管效率效果顯著提升

資金流向網絡監管平臺實施后支付端口控制由人工復核改進為系統自動匹配，明顯提升審核的準確性和及時性；監管覆蓋的支付方式由僅限于柜臺和網銀大額支付擴大到多渠道、多類別，確保資金監管的剛性約束；資金歸集監管由人工檢查變更為系統自動排斥，有效防止建設資金被歸集；被監管賬戶資金使用信息查詢由不可實現或分散查詢優化為可實時集中查詢。自2019年7月—2020年7月，虛擬集團子賬戶支出10 236 筆，總金額45.85 億元。與舊模式相比，資金監管效率效果提升顯著（見表1）。

表1 監管平臺實施前后效率效果對比

4.2 建設資金流向風險顯著降低

（1）資金存儲環節：消除惡意侵占、挪用、歸集、限定用途無法支付等風險，網絡監管平臺鎖定被監管賬戶資金，未經審核不能對外支付、辦理理財投資、資金歸集；明顯降低大額資金長期閑置風險，通過實時查詢，對閑置資金的賬戶，延遲撥付工程款。

（2）資金使用環節：消除無據支付、向上級調劑、套取資金、違法分包支付、超額上繳管理費、違規購置固定資產等風險。施工單位在網絡監管平臺提交電子支付清單，必須將合同等資料提前進行備案，備案資料由建設單位各職能部門進行合規性審查，支付清單與備案資料比對一致方可通過審核并對外支付。

（3）拖欠支付：明顯降低各種拖欠支付帶來的行政處罰風險。利用網絡監管平臺鎖定足額農民工工資保證金，實時監控農民工工資賬戶資金支付情況，發現拖欠立即責令整改，保證按時足額發放農民工工資；通過實時查詢被監管賬戶資金付款情況，結合實地檢查、工程收入分析等手段掌握施工單位支付中小企業款項、各項稅費狀況，督促及時支付。

5 經驗總結

5.1 實施監管平臺的基本應用條件

（1）建設單位、施工單位在施工合同中約定資金流向監管的權力與義務。

（2）建設單位、施工單位、開戶銀行簽訂三方資金監管協議，明確資金監管的形式、分工、權責。

（3）開戶銀行具備實施資金流向網絡監管平臺的技術支持，建設單位與施工單位在同一銀行系統開戶并具備網銀功能。

5.2 監管平臺成功應用的關鍵因素

（1）嚴密的流程設計。在平臺應用過程中，施工單位線下合同備案、月度資金預算清單報審，兩者之間要有嚴密的對應關系，便于核對；線上維護支付列表或付款白名單，要與月度資金預算清單相對應，要排序一致，便于核對。諸如此類的細節要設計完善才能保證平臺運行的效率提升。

（2）完善的監管規則設置。由于工程建設資金支付具有形式多樣、數量雜多、周期不定等特點，這就需要完善的監管規則來滿足實際需求。從實際運行效果分析，以付款白名單為基礎的監管規則較好地滿足了實際監管需求。

（3）平臺要有不斷改進的能力。平臺運行中會不斷出現新問題，銀行技術團隊要能夠給出解決方案，及時對平臺優化完善。平臺在初期運行出現了很多問題，銀行技術人員不斷維護改進系統功能，保證了平臺的正常有效運行。

5.3 對改進監管平臺應用效果的思考

監管平臺較好地滿足了實際需求，但是仍舊存在較大提升空間。要提高應用效果應從以下2 個方面改進：

（1）平臺自動審核的信息參數需更加全面。現階段，能夠實現對收款人名稱、金額、賬號、開戶銀行、單筆金額、一定周期內支付總金額等信息的自動審核，對于業務有關其他信息審核功能有待進一步拓展，例如合同金額信息、支付進度信息等。

（2）平臺智能化程度需要提升。信息系統智能化發展趨勢越來越明顯，平臺在運行過程中智能化程度不高，例如在監管規則組合使用上仍有不兼容之處、信息查詢條件設置較少、操作界面友好度較差等。

6 結束語

鐵路建設領域積極發展資金流向監管網絡平臺正當時，黨的十九大作出建設交通強國的重大決策布署，國鐵集團提出了“交通強國、鐵路先行”的奮斗目標，鐵路建設規模持續高漲，建設資金投入數額龐大，建立并應用高效完善的網絡監管平臺防范風險十分必要，管理者應當與時俱進，踐行“強基達標、提質增效”的理念，積極推動資金流向網絡監管平臺的發展和完善。平臺實施有賴于銀行的技術支持，但目前具備技術支持的銀行較少，建議由鐵路局集團公司牽頭各建設管理機構共同與合作銀行進行系統平臺深度開發，以獲取銀行方面更多的資源支持，為資金流向網絡監管平臺的優化完善、長期發展、廣泛應用創造有利條件［7-8］。