新時期直管公房管理的發展思路與對策

劉 平

(無錫市梁溪區住房和城鄉建設局 江蘇 無錫 214023)

因為我國直管公房的產權來源是比較多樣化的，且產權經過了不同的歷史演變，所以導致了直管公房管理起來比較特殊。由于我國住房管理中缺乏全面的法規制度，直管公房管理的體系每隔一段時間都會進行補充，所以直管公房的產權歸置與我國的法律法規及政策有著密切的聯系，因此，直管公房與單位房產及私人房產有著較大的區別，具有特殊性及政策規范性。另外，直管公房的本質就是社會福利性住房，其目的就是解決一些城鄉困難戶的住房問題，所以目前的承租金額較低，遠遠不能滿足直管公房的正常維護管理費用的支出，因此要想有效的解決社會低收入人群的住房問題，就必須對直管公房管理中所存在的問題的采取有效的解決的對策。

一、直管公房的界定及房屋使用功能類別

(一)直管公房的界定

直管公房是指由政府指派的全國住房管理處直營的各類住房，產權還是歸屬于政府的各種公房。根據《城鎮住房保障辦法》的規定，保障性住房的來源分為六大類別：1.政府建造和購買、租賃、合法回收、回購或沒收住房方面投資；2.政府委托企業進行建設、配套的住房，或者是企業按照和政府約定進行建設、配套的住房；3.企業單位自建的住房；4.產業園區建設的配套住房；5.社會贈予的住房；6.其他途徑籌集的住房[1]。相比之下，直管公房的原型是各級行政機關、政黨和組織使用的公用公房，其來源的構成和保障性住房的來源有一定的相同之處，但也存在著一些差異之處。直管公房課可以在一定的范圍內歸屬于保障性住房，但歷史上直營公房也具有福利性質。

(二)直管房房屋使用功能類別

由于住宅功能上的差異，直管公房分為住宅用和非住宅用兩類。

住宅是指住宅專用的房屋，如別墅和公寓，但不包括那些被用于防空及人無法居住的地下室。非住宅，即住宅以外房產類別的所有不動產。主要包括生產性的非住宅和非生產性的非住宅地產[2]。商業地產是指城市的商業單位和企業用于貿易和商業服務活動的房地產，例如商店，餐館，銀行，酒店和其他直接從事商業活動的房產及其輔助住房。由于這種類型的房產為第三產業提供服務，其所有權形式比生產性房產的形式更為客觀靈活。非商業房產，也稱為商業房產，是指黨、政府、軍事、保健、文化、教育、科技、宗教和其他部門使用的非生產性房產。不動產的這一部分是國家履行政府職能和確保所需社會福利服務的正常運作和發展的重要條件。

二、當前直管公房管理存在的問題

(一)產權不清晰

直管公房在住宅系統的優化中承擔了房改功能，大部分的獨套住宅公房已經在房改過程中售予個人(現在一些直管公房因較多沒有廚衛、位置地段不好、或者不是成套等一些原因不能房改，以及一些代管或者出租等原因未能按照相關政策進行房改遺留下來了)；在國營企業改革中，直管公房又承擔著困幫扶，以較低的租金或者是免租金給一些較困難的國企企業；近年來，直管公房也會被用置在一些突發事件及緊急情況用來應急及維護[3]。這些都是導致直管公房產權不清晰、租賃難管理、處置盤活難的重要因素，很多接管的直管公房沒有權屬證明，文件資料不完整，很難按照當前的政策進行產權處理。此外，在房屋改革期間，具備完檔案資料和產權證明的直管公房基本都經出售，目前現有的直管公房大多數都是沒收及其他企業轉交，檔案資料不齊全的，很難依照現行的政策辦理產權證。此外，部分房屋由于邊界位置不明確，與廚房共享衛生間，無法申請產權證書。依照我國《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國房地產管理法》、不動產登記相關法律法規，接管通知不是按照產權登記的法律依據，不符合尊重法治、全面治理國家、提高社會治理水平的要求。

(二)到期清退難

直管公房的來源性和歷史是較復雜的，住宅租戶大部分是搬遷時的歷史租戶，這種類型的承租人的租賃關系不同于普通住房，特別是拆遷和重新定居、承租人倒閉的破產單位、不符合條件的住房改革和參與住房改革等較多，很多租戶都會以各種各樣的理由拒絕退租或者漲租，甚至有的拒絕走租賃程序，也拒絕支付租金。對于被移交或原部門單位使用的房屋，單位工作人員在租用該房屋后，視為單位擁有，不與住房管理部門合作辦理租賃手續。在法律訴訟中，舉證也比較困難，大多作為普通的民事租賃關系看待，因此，大多直管公房到期度很難清退，及時訴訟贏了，在執行的時候也比較困難。原承租人租賃到期后，大多有抵觸心理，不愿意配合退房。另外，有些直管公房非住宅房子比較老舊，接管后也無法滿足現代商業化的裝修理念及要求，承租人也需要耗費大量的裝修資金。

有的直管公房在租期屆滿后，房屋會直接進行公開招租，承租人還沒有收費成本，也會有一定的抵觸情緒，有些人會放棄承租權，很難將房子清盤。此外，有些直管公房的承租人情況來源復制，有些是用來安置或者是拆遷或者其他單位一叫的原租戶，老承租戶會認為這是單位的福利，不愿意退房，如果強行執行，可能會造成一定的社會影響，如果通過法律途徑來解決，因為各種歷史的遺漏問題，訴訟起來會耗時耗力。

(三)規章制度不健全

直管公房現有的管理制度大多都無標準規范性的文件及規章制度，管理規章制度范圍太小，沒有較穩定的規范政策，無法從實際上解決問題。直管公房的管理制度構建中，主要出發點是解決歷史遺留問題，不要只是停留于直管公房管理部門的行政層面，應該深層次規范性的構建相應的管理制度。相比之下，住房保障政策的規章制度較為全面，有政府規范性和相應部門規范性的文件，住房保障的立法工作也一直在進行中。不過，各地區住房保障政策參差不齊，半數以上的市政府沒有制定住房安全保障政策，部分地區只有住房安全保障支持政策。盡管如此，近年來，城市保障性住房政策的制定和推廣遠優于直管公房的相關管理體系的建立。從管理實踐的角度來看，將直管公房逐步納入保障性住房管理系統類別是解決直管公房管理系統和社會發展之間不一致的方法。

在目前的法律狀況下，直管公房的法制化與現實之間存在著嚴重的隔閡。從中央政府、地方政府的角度來看，作為一種歷史上存在的保障性住房，目前有效的法律法規是較久遠的一些法律文件。我國民法學界目前的法律聚焦于民法法律，住房法律也局限于房產稅的相關法律上。保障性住房法律尚未啟動具體的修改程序。因此，當務之急是促進各級地區及政府監管并促進有關的立法工作。

三、新時期直管公房管理的發展思路與對策

(一)建立集中統一的直管公房管理新體系

1.構建直管公房管理法制化體系

政府應通過政策對直管公房的存量和維護力度進行一定的強化。在《直管公房管理辦法》中以規范性的形式文件明確直管公房資產、產權、產業管理，安全、修繕管理、征收補償等具體管理細則，尤其是要明確“實行統一管理，不得無償劃撥”的細則。同時需要對直管公房管理相關單位的職責職責作出明確規定，以便充分發揮相關管理單位的行政管理功能，從而確保國家和承租人的合法權益。

2.創建統一的直管公房信息管理共享平臺

市級直管公房由市人民政府授權市住保房管部門管理，具體的管理由市公房管理處承擔。各區人民政府對轄區里的直管公房的經營、修繕維護、安全管理等工作負有責任，具體的管理則由區住保房管部門負責。市住保房管部門和各區人民政府決定各管理權限，根據市、區分別設置管理賬戶，直管公住房相關的出售房款、租金及征收補償款等收益[4]。同時，需創建統一的直管公房信息管理共享平臺，對接公房信息系統及各區直管公房信息，實現互聯網操作公房承租權變更、接、撤、管等業務，使工作流程更規范化，形成公房業務管理、資本運作、檔案信息管理等功能齊全的系統化信息平臺。這對提高系統運營效率，加強行業監管，對直管公房的信息、租賃、維修進行動態監管，與地方政府的保障性住房信息掛鉤，進行編制條理、標準化的網絡化公共住房信息統計分析報告，確保管理決策的實施具有重要參考意義。

(二)整合資源，有效銜接直管公房與保障性住房信息

我國應該整合相關的資源，降低直管公房的管理成本，實行施“統一管理，分類整合”的直管公房和公共租賃住房。具體老說，就是政府來統籌房源的供給問題，將目前的直管公房、單位自管公房及其他住房以廉租住房配租的形式用于公租房使用的現象進行合理的清空。對于困難群眾且滿足住房保障條件的直管公房住戶，可申請承租直管公房為廉租住房，且能享受到實物配租形式的保障，享受廉租住房規定下相應的權利和義務。隨著社會經濟的不斷發展，住房政策在準入門檻、退出機制及租金等方面也應作出相應的調整，從而有效減少轉租牟利等不良現象，同同時能為保障性住房提供穩定的財政預算，保障住房的修繕和維護。

(三)分項施策，妥善處置歷史遺留問題

1.建立標準分類清理，穩推進非住宅公房租金市場化

直管的非住宅公房承租是計劃經濟時代的資源配置方式下的產物之一，主要為當時政府為機關事業單位及商業網點配套的用于辦公辦學分配的公房租戶，即“歷史租戶”，其租賃情況相當復雜，這些租戶享受的是成本租金為基礎的福利租金。隨著社會經濟的發展變革，原來的公房租賃制度與經濟的發展需要不相符。尤其是2000年之后，大多數國有或集體企業實施了轉改制為民營企業，不再承擔以前的社會負擔，如繼續實施傳統的公租標準，對于同行業競爭者是有失公允的，也違背了社會主義市場經濟的初衷。因此，根據承租單位性質分類清理不應享受“政府規定租金標準”的公房租賃的承租戶是相當必要的。對機關事業單位租戶，未出臺新政之前仍沿用原標準；對改制為民營企業的歷史租戶，為了保證能順利過渡，應予以一定的適應性政策并做好政策宣傳，根據合同到期順序分步有計劃實施公開招租和調租，計劃一到三年內能接軌市場租金；新配置的公房就必須一律實行市場租金標準，委托市財政定點的評估機構進行評估后，經由第三方平臺公開租賃。

2.加強公房征收補償管理，維護國有資產權益

有部分實施征收的單位為完成進度目標，從公房所有人權益中挖出部分補貼承租人或者故意壓低公房的評估價格，挪用公用資金。法律程度上，房屋的權利人是特定的，所有權是自物權，所有權人共同決定才能行使收益權，且享有法律的絕對保護，而非物權人都不得侵犯和妨礙，房屋所有權人才能取得房屋的價值。因而，法律上，承租人只能享有房屋征收消除使用權的損失補償，主要包括承租期間投資的裝修、附屬實施及相關搬遷費(包括停產停業補償)，依照損失多少賠償多少的等價賠償原則。因此，需加強公房征收補償管理，杜絕國有資產流失，維護國有資產權益。

(四)引入政府購買服務，推進市場化維修養護服務

探索公房基礎服務市場化招標運作，實施服務外包，試點引入社會服務競爭機制，以購買直管公房基礎性養護工作服務的形式實施外包，為廣大租戶用戶提供更專業、更滿意的服務。公房管理部門可以根據房屋的特定條件每年制定收集指標和維護計劃，并采用社會化、市場化的委托方式，讓有資質的相關企業實施特定指標和維護計劃的服務。相關費用是通過第三方審計估計的，公房管理部門按照企業的費用和微薄的利潤原則根據審計結果，付給企業相關的服務費用。

四、結論

直管公房是國有資產中相當重要的資產之一，應根據市場運行規律進行深化改革，做好相關直管公房的管理工作，從而維護國家的應當利益。當前，直管公房的管理過程中還存在眾多困難，進行積極有效的探索是非常有必要的，而提高直管公房的管理效率，需要大家共同出策出力，為維護社會穩定，推進市場化，創建和諧社會貢獻力量。