人口老齡化背景下養老服務業財稅問題分析

賈舒凡

(貴州財經大學 貴州 貴陽 550025)

一、我國人口老齡化背景

所謂人口老齡化是指總人口中因年輕人口數量減少、年長人口數量增加而導致的老年人口比例相應增長的動態。當一個國家或地區60歲以上老年人口占人口總數的10%，或65歲以上老年人口占人口總數的7%，即意味著這個國家或地區處于老齡化社會。近年來，我國人口老齡化不斷加劇，《2019年度中國老齡事業發展統計報告》顯示2019年全國65周歲及以上的老年人口約1.1883億，占人口總數約8.49%。社科院發布《大健康產業藍皮書：中國大健康產業發展報告》預測，2050年我國60歲及以上老年人口數量將達到4.38億，80歲及以上老年人口將達到1.08億。對比老齡化社會指標數據可見，我國已經逐步進入并將長期處于老齡化社會。

二、養老服務業現有財稅政策分析

(一)養老服務業現有財政政策。我國現有的養老服務行業相關財政政策可分為財政直接投入和政府購買服務兩種。

財政直接投入主要包括，財政投資，財政補貼和專項資金。財政投資主要體現在建設敬老院、養老院、療養院等方面的財政資金投入；財政補貼體現在高齡補貼、養老機構床位補貼等，例如，《中華人民共和國主席令第72號文件》中指出鼓勵地方政府為本地80周歲以上低收入老年人建立高齡津貼制度；專項資金是為養老服務發展設立的財政專項資金,例如，國家允許有條件的地區設立養老專項扶持資金,并規定地方各級政府用于社會福利事業的彩票公益金和民政部本級彩票公益金中,要將其中的50%以上的資金用于支持發展養老服務業，其中支持民辦養老服務發展的資金不得低于30%①。

政府購買服務是政府作為主體購買養老服務產品。2014年,財政部、國家發展改革委員會、全國老齡辦聯合發布關于做好政府購買養老服務工作的通知(財社[2014]105號),明確提出政府購買的原則，并對購買主體、購買范圍等做出相關界定。

(二)養老服務業現有稅收政策。目前養老服務行業的稅收政策主要有對養老服務企業的稅收優惠和養老業個人的稅收優惠兩大類。

對養老服務企業的稅收優惠，我國對養老服務企業稅費優惠政策有營業性和非營利性的區別，現有的優惠政策大多是針對非營利性的養老機構。例如，財稅(2014)77號規定對非營利性養老和醫療機構建設全額免征行政事業性收費。民發(2015)33號規定符合條件的民辦福利性和非營利性養老機構取得收入免征企業所得稅等。

對養老服務業個人的稅收優惠，主要集中于增加老年人可支配收入。例如：按照《個人所得稅法》規定國家統一規定發放的離休費、退休費、離休生活補助費等免征個人所得稅。而新個稅中首次將贍養老人支出納入個稅專項附加扣除中，這一扣除規定減輕子女個稅負擔，增加其可支配收入，一定程度上有效督促子女落實贍養老人的責任。

三、現行養老服務業財稅政策問題分析

(一)養老服務財政補貼橫向性失衡。由于養老服務的公共產品屬性，市場化機制不能滿足養老服務產品的自給自足發展，我國各地方政府紛紛對于養老服務機構的建設與運營進行財政補貼。但是，目前各地方養老服務的財政補貼沒有形成統一的標準，根據各地經濟發展水平的不均，養老補貼政策力度也不一，不同省份補貼呈現差異。尤其在床位補貼上，無論是公建民營或者民辦公助養老機構，東部地區補貼高于西部地區②。

(二)政府購買服務需結構性優化。政府購買養老服務可以有效的發揮財政資金的杠桿作用，調節養老服務產品供需平衡。然而，目前政府對養老服務的購買存在結構上短板。一方面，政府購買養老服務沒有形成統一的購買標準，使得政府購買養老服務標準不一，大大降低了政府購買的作用。另一方面，政府購買養老服務集中于生理層面，而缺少精神層面養老需求的購買。隨著社會結構的變化，獨居老人數量增多，老年人對精神文化的追求越來越多。政府購買服務支出應適當向老年大學、老年文體娛樂中心等精神文化層面傾斜，利于養老服務產業的轉型升級。

(三)稅收優惠政策存在差別待遇。現有稅收政策大部分集中于對非營利性的養老機構的保障，而營利性養老機構享受的稅收優惠較少。養老服務項目具有投資大、周期長、 利潤率低等特點，在市場化條件下不足以吸引民間資本流入。現有的民辦養老機構大多資金不足，發展前景不夠，如果不能得到較多的政策支持，很難維持經營。而稅收政策在服務提供主體上的差別待遇，難以引導資本的合理流動，不利于養老供給主體的平衡發展。

四、支持養老服務業發展的財稅政策優化建議

(一)構建橫向協調的養老服務補貼機制。以我國養老服務發展較好的區域為標桿，相鄰地區的養老服務政策進行對比，相互間不斷加強自身服務質量，減少養老服務地區質量差距。在此前提下，養老服務補貼機制以地方經濟水平、老年人口比等為依據，結合地方實際因地制，保證對養老服務的補貼投入公平合理。 同時，發展地區轉移支付及幫扶制度，盤活養老資源。在養老服務建設發展上采取對口支援的方式，部分養老服務提供較完善的省份，和服務能力較差的相鄰的省份展開幫扶合作，前者給予后者一定補貼及方法的幫助，后者可以對等為前者提供其優勢資源，使各地養老服務業均衡發展。

(二)優化政府購買服務結構。政府購買應考慮向老年人精神文化需求層面傾斜。家庭結構變化背景下，形成了城市獨居老人，這部分老年人生活自理、物質資料充實，但缺少陪伴，內心的孤獨。政府購買除滿足養老產品、養老機構等基本物質需求外，可以逐步向包括老年教育、文化、休閑等領域的文體娛樂服務項目傾斜。例如， 政府創辦老年大學，創辦老年娛樂中心，組織開展老年文體娛樂活動等。

(三)優化稅收優惠政策。針對稅收優惠政策對象差別化現象，政府需適度降低部分稅收政策的門檻，改變稅收優惠政策傾向于非營利性養老機構的現狀，給予營利性養老機構享受優惠政策的機會。用積極的稅收優惠政策，吸引更多的市場主體參與到養老服務行業中，市場形成競爭態勢，刺激經濟資源的流動及活力，逐步提高養老服務水平。均衡性的稅收優惠政策，不僅可以引導資本流入，激活養老服務供給市場，還能促進養老服務市場的健康發展，使老年人享受更好的養老服務，老有所依。

【注釋】

①《關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》(民發[2015]33號)

②皮國梅.我國社會化養老服務體系建設的財稅政策研究[J].河南教育，2019.9