鄉村振興戰略下農村產業結構調整的政策性金融支持

廖紅偉，遲也迪

(吉林大學中國國有經濟研究中心，吉林 長春 130012；吉林大學經濟學院，吉林 長春 130012)

“三農”問題既是關系國計民生的根本性問題，又是社會經濟不斷發展的重要基礎。為了更好地解決“三農”問題，黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，在黨管農村工作的基礎上，堅持農業農村優先發展，確保農民主體地位，完善城鄉融合發展的機制體制，從而實現鄉村的全面振興。

農村產業結構是指農村經濟中三大產業的構成及其之間的關聯和比例關系。產業結構變化與經濟增長之間存在著密切的內在聯系，推動農村產業結構的高度化和合理化將有利于農村經濟的穩定健康發展。在鄉村振興戰略的背景下，為了更好地適應我國當前社會需求結構的變化，農村產業結構需要進行相應調整，從而促進供給資源自由、高效地在各產業之間進行合理流轉。需要注意的是，資本是農村產業結構調整的重要影響因素之一，而資本要素投入又離不開農村金融支持。由于農村生產經營活動的特殊性，融資“貴”、融資“難”等問題較為普遍，商業性金融機構對農村提供金融服務的積極性較低，因此，僅依靠市場力量，將不足以解決農村融資問題。政策性金融支持是國家貫徹產業政策和彌補市場融資能力不足的重要手段，通過有取有舍地支持農村優勢產業部門的發展，能夠加速農村產業結構調整，這既符合鄉村振興戰略的要求，又有利于經濟結構向優質方向轉變。

一、農村產業結構調整的現實考驗

農村產業結構調整不僅影響鄉村振興戰略的推進，還關系到國民經濟發展全局。為了促進農村產業結構調整，應充分了解農村產業結構的發展現狀，從現狀中發現問題，抓住主要矛盾，從而克服農村產業結構調整中亟待解決的瓶頸問題，為農村產業結構高度化和合理化道路掃清障礙。

(一)農村產業結構現狀及存在的問題

我們以相關數據為依據，對農村產業結構現狀進行分析。如表1所示，從2000年至2017年全國糧食總產量來看，雖然有小幅波動，但基本上呈現出穩定增長的趨勢。糧食總量的穩定增長體現了國家發展基礎的穩定和生產力水平的提高。2000至2017年，全國的棉花、油料和糖料等經濟作物的產量，既出現了小幅度波動現象，又有增長速度減緩的跡象。從農村居民人均可支配收入來看，近年來農村居民人均可支配收入逐年遞增，但增長速度有所放緩。從全國鄉村人口和鄉村就業人員情況來看，如表2所示，鄉村就業人員數在第一產業中所占比重呈現出逐年降低的趨勢，但當前所占比重仍然較大。

表1 農村經濟主要指標

資料來源：《中國農村統計年鑒(2018)》

表2 全國鄉村人口和鄉村就業人員情況

資料來源：《中國農村統計年鑒(2018)》

以上數據表明，農村產業結構調整取得了一定的成果，農村工業和服務業得到發展和壯大，表現出良好的發展態勢。但是，在農村產業結構調整過程中仍存在一些問題，歸納如下：第一，糧食產量逐年遞增，產生一定的庫存壓力。糧食生產是農業發展的重要基礎，在生產力水平較低的情況下，滿足社會的糧食需求是農業發展的重要使命。然而，現如今我國生產力水平有了顯著提高，隨著國家經濟的迅速發展，人均收入水平逐年遞增，農產品需求彈性也隨著人均收入水平提高而發生變化。因此，在鄉村振興戰略背景下，糧食產量需要根據社會需求結構的變化而作出相應調整。資源是有限的，糧食生產活動過多地占用農業生產要素，勢必會影響到農業內部的結構調整。第二，農民收入增長速度緩慢，農村產業結構需要進一步調整。根據產業結構演進規律來看，服務業吸收的就業量最大，其次是工業，吸收就業量最少的是農業，而從收入水平來看，由高到底依次是服務業、工業和農業。農民收入水平增速放緩，說明農村經濟中第二產業和第三產業仍有較大發展空間，對于農村工業和農村服務業提高農民收入水平和就業量方面，仍有發展潛力可以開發。另外，農產品供給是否能適應市場需求的變化以及滿足市場需求的程度，也是影響農村居民收入的重要原因。第三，第一產業就業人數占鄉村就業總量的比重較大，勞動力的自由流動受到限制。農業生產分布較為分散，實行規模化和機械化生產具有一定難度，生產率水平的提高受到一定限制，使得較大比重的勞動力仍然被束縛在農業生產中，而勞動力供給又是農村工業和服務業發展的必要條件。因此，解放被束縛的農業勞動力并保證其自由地向工業和服務業流動，能夠為農村產業結構高度化和合理化創造有利條件。第四，經濟作物產量降低和增速下降，對于工業原料供給具有一定影響。經濟作物又稱工業原料作物，在農村工業發展過程中，會產生大量的經濟作物需求，而經濟作物產量和增速的下降可能會產生工業原料供給不足等不利情況，將導致農村工業發展速度受限等問題。

(二)農村產業結構調整的必要性

產業結構的合理化和高度化是農村產業結構調整的兩個維度，兩個維度互為條件和目標。農村產業結構調整的合理化是指，農村經濟中各產業之間協調能力的加強和關聯水平的提高。這一維度的核心在于農村經濟中各產業之間的協調。合理化的目標是為了更好地適應社會需求結構的變化以及實現各類資源的高效配置。農村產業結構調整的高度化是指，農村產業結構遵循經濟發展規律，由低層次向高層次不斷演進，在農村產業結構合理化基礎上，調整至最優產業結構狀態。區域經濟發展水平的提高與產業結構高度化是相互推動、相輔相成的。農村產業結構高度化的主要表現是農業所占優勢地位的下降和農村工業、服務業優勢地位上升的過程，生產要素配置方式也將從勞動密集型向資本密集型、技術密集型轉變。

新常態下，我國經濟增速放緩，在經濟下行壓力下，急需進行經濟結構調整和經濟增長方式轉變。社會需求結構是動態變化的，產業結構演進的動力就在于通過自身的不斷調整來更好地滿足社會需求。供給側結構性改革作為促進產業結構調整和落實鄉村振興戰略的重要途徑，旨在提高有效供給水平，將生產要素從無效供給中解放出來并保證其在各經濟部門之間合理高效地自由流轉(1)李鑠：《供給側改革與產業結構調整》，《統計與決策》2017第8期。。通過對農村產業結構問題的深入分析，可以總結出以下三點深層次原因：第一，農業內部結構急需調整。大量生產要素被束縛在傳統農業生產中，要素貢獻水平停滯不前，資源配置效率的提高較為受限。第二，農村工業和服務業發展受到農業發展的制約。良好的經濟運轉環境應確保生產要素由低效率生產部門向高效率生產部門流動。生產要素是農村工業和服務業發展的基礎因素，農業中生產要素得不到釋放，那么農村工業和服務業就會因為投入要素有限而不能充分發揮其經濟增長潛力。第三，農村產業結構的適應力和靈活性有待提高。社會需求結構在變化，農村產業結構的適應力和靈活性的不足將會導致較為嚴重的資源浪費，庫存壓力過重、產能過剩等問題將會隨之而來，不利于國民經濟持續穩定發展(2)陳會英：《中國農村產業結構演化問題研究》，《農村經濟與社會》1991年第3期。。從我國當前的經濟形勢和農村產業結構現狀來看，都迫切需要通過農村產業結構調整來加快鄉村振興戰略推進的步伐，進而優化農村經濟的供給質量，在適應市場需求變化的同時，突破農村經濟發展的瓶頸問題。

二、農村產業結構調整政策性金融支持的現實基礎

金融支持對農村產業結構調整而言至關重要，而商業性金融機構金融支農服務積極性的缺乏，導致了農村經濟主體融資“貴”、融資“難”等問題的產生，這是市場力量具有局限性的表現。政策性金融支持是政府校正市場行為的重要手段，以自身獨特優勢去解決農村優勢產業的融資問題，在響應鄉村振興戰略號召的同時，對于加速農村產業結構調整將會產生深遠影響。

(一)農村金融支持的發展歷程與現狀

建國初期，農村經濟發展百廢待興，資本要素稀缺問題尤為突出。改革開放以來，農村金融體系開始逐漸完善，其發展歷程大致可分為以下四個階段：第一階段，農村金融發展初始階段。國家建立農村信用社，以服務“三農”為宗旨，覆蓋了我國大部分鄉鎮地區。同時，將農業銀行設置為農村信用社的領導單位，這樣一來，以農業銀行為主導的農村金融支持格局基本形成。第二階段，農村金融發展階段。郵政儲蓄成為金融支農的重要力量，同時，國家對民間借貸的管制逐步放開，極大地滿足了農村經濟發展的資本需求。第三階段，農村金融完善階段。國家成立了農業發展銀行，作為政策性金融機構來彌補農村金融市場的不足。同時，農業銀行不再是農村信用社的上級單位，農村信用社的組織機構不斷完善，以便于更專業地服務農村經濟發展。與此同時，其他國有銀行紛紛撤離農村，農村信用社成為金融支農的主力軍。第四階段，農村金融深化改革階段。郵政儲蓄銀行成立，在一定程度上保證了農村經濟發展的資金供給，伴隨著農村金融市場改革的不斷深化，農村經濟發展的資金需求得到了極大滿足。

提供支農服務的金融機構主要分為兩大類，一類是非正規金融機構，另一類是正規金融機構。非正規金融機構由民間借貸組織構成。正規金融機構主要包括商業性金融機構和政策性金融機構。各商業銀行屬于商業性金融機構，由于農村經營活動利潤較低、風險較高且借貸周期較長等特點，以營利為目的的商業銀行所發揮的支農作用極為有限，其更傾向于撤離農村金融市場，這樣一來，政策性金融機構就擔負起了支持農村金融服務的重要角色。

本文對政策性金融機構的定義較為寬泛，即提供政策性金融服務的主要正規金融機構，而不是僅限定為農業發展銀行這一政策性銀行。現如今，擔負著政策性金融任務的主要正規金融機構為農村信用社、中國農業銀行、中國農業發展銀行和中國郵政儲蓄銀行。

(二)鄉村振興戰略對農村金融支持的現實性要求

按照鄉村振興戰略的指導思想，農村金融支持的有效供給水平需要進一步提升。通過改革來提高農村金融供給的適應能力和靈活性，以便更好地滿足農村金融需求結構的變化。農村居民的金融需求主要體現在消費類資金需求和生產類資金需求，消費類資金需求主要指農村居民日常生活中的資金需求，而生產類資金需求主要指對農村生產和經營活動的資金投入需求。

當前，在農村金融市場資本供給過程中，存在著一些金融供給與金融需求不匹配的情況。第一，農村居民抵押物不足，無法滿足信貸要求。抵押物是信貸工作順利進行的基本保證，不僅可以提高農村居民防控風險的意識，還可以控制金融支持的不良資產規模。由于缺少抵押物，致使不符合信貸要求的情況普遍存在，農村居民資金需求無法得到滿足。第二，農村居民缺乏金融知識，農村金融支持的資金來源有限。農村存款規模直接影響到農村金融市場的供給水平，由于金融知識相對缺乏，農村居民的存款和理財習慣相對較為落后，農村金融支持的貨金供給量略顯不足。另外，多數農村居民由于不符合信貸要求而得不到金融支持，導致農村金融市場中有效需求不足，使得農村存款很可能外流到城市信貸需求中，最終形成農村金融市場供給不足的惡性循環。第三，農村經營活動利潤低、風險高且周期長。金融機構提供的金融產品和金融服務，一般以追求較高利潤為目標，這在一定程度上加重了農村經濟主體的融資成本；金融機構嚴格把控融資風險，更傾向于提供短期金融產品，與農村經濟的經營特點和資本需求特征不匹配。第四，農村經濟主體分布較為分散，金融支持成本較高。受農村基礎設施較落后等客觀條件的制約，金融機構融資服務的對接較困難，無法直接服務于農村經濟主體的融資需求。由于供求雙方的交易成本較高，農村金融服務的供求結構難以匹配。第五，金融服務人員的服務質量有待提高。正規金融機構提供金融服務的程序對農村經濟主體而言較為復雜，如果金融服務人員不能耐心、專業地指導農村居民，會導致農村經濟主體抵觸心理的產生，使得農村金融支持的供給質量大打折扣。

農村金融支持所面臨的現實問題，是農村供給結構與需求結構不平衡問題的集中體現。農村金融支持通過鄉村振興戰略進程的推進，能夠促進農村金融體制改革，降低農村經濟發展的融資成本，增強農村金融對農村產業結構調整的支撐力度。供給側結構性改革是踐行鄉村振興戰略的重要途徑，有助于加快農村產業結構合理化和高度化進程，以擴大有效供給和提高供給質量的方式來調節農村經濟中供給結構與需求結構的匹配程度，最終實現社會生產力水平的顯著提高和農村經濟持續穩定的增長。

(三)農村政策性金融支持的優勢與潛在問題

與一般金融支持的融資性和有償性相比，政策性金融支持的特色在于政策性和優惠性。政策性主要體現在政策性金融支持是國家貫徹產業政策的重要途徑，能為國家產業發展提供必要的資金支持。市場機制存在的缺陷會限制資源優化配置的效率，需要政府來彌補市場缺陷，金融市場亦是如此，政府可以通過政策性金融支持來校正和優化金融資源的配置狀況。優惠性主要體現在兩個方面：一是政策性金融支持不等于無償奉獻，而是以相對較低的資本價格進行資本輸出，促使被支持者重視和珍惜資本價值，提高資本利用效率。二是有限度的盈利性能夠保證政策性金融支持的可持續性，同時盈利性也會激勵政策性金融提供者提高對金融風險的防范意識，強化其監管資本運轉的能力。

綜合來看，農村政策性金融支持的優勢可概括為以下兩點：第一，政策性金融支持具備突破經濟發展瓶頸的功能。在農村經濟發展中，常遇到基礎設施薄弱和產業結構不合理等瓶頸問題。瓶頸問題的解決會對其他經濟問題產生正外部性，然而僅僅依靠市場來解決瓶頸問題是不夠的，還需要國家制定相關政策，以便于聚集力量去突破瓶頸。政策性金融支持具有較強的聚集資本和貫徹國家政策的能力，有利于農村經濟發展中瓶頸問題的解決和重要經濟部門的快速發展，進而發揮其關聯效應和正外部效應，促進整個國民經濟持續穩定增長。第二，實現金融資源的優化配置是農村政策性金融支持的重要功能。在農村經濟中，金融資源的有效配置在于資本能在農村各產業之間和產業內部各企業之間的合理分配和有效利用。保證金融資源的優化配置，是農村產業結構調整的必要條件，而在農村產業結構高度化和合理化的過程中，資本的逐利性推動其由低利潤產業流向高利潤產業；在產業內部，資本傾向于從低利用效率企業流向高利用效率企業。因此，農村政策性金融支持是促進農村產業結構調整的重要動力之一。

按照支持方式劃分，政策性金融支持可分為直接方式和間接方式，直接方式的載體是政策性主體，即提供政策性金融服務的金融機構。政策性主體直接面向農村金融需求，主動提供農村金融服務，是農村政策性金融支持的中堅力量。間接方式的載體是政策性行為，即國家制定相關政策來鼓勵商業銀行等非政策性金融機構從事農村政策性金融服務。當商業銀行等非政策性金融機構為農村經濟投放規定數量的政策性金融資源時，國家以降低一定準備金率、貸款利率和再貼現率等優惠政策作為其回報，從而實現引導非政策性金融主體積極從事農村政策性金融支持事業的目的(3)李珊：《國外農村政策性金融發展對我國的啟示》，《時代金融》2007第5期。。

以政策性機構為主，以政策性行為為輔，可以擴大農村政策性金融支持有效供給的數量，同時能夠完善農村政策性金融支持體系并且擴大其惠及范圍，進一步改善農村政策性金融支持的供給質量。可以說，政策性機構與政策性行為兩種思路的綜合使用，是農村政策性金融支持的最核心優勢。

盡管農村政策性金融支持具備諸多優勢，但也存在與生俱來的潛在問題：第一，可持續性與政策性的沖突。一方面，政策性金融支持需要通過盈利性來保障自身的可持續性；另一方面，政策性金融支持的項目大都經濟效益較低、資金回報周期較長，側重于政策性目的則勢必會放寬金融支持的融資審批要求，這將引發較高的金融風險，加之管理者對市場信息把握不全面、風險監控不足等問題，使得資本的回收面臨較高難度，嚴重威脅著政策性金融的可持續性經營。第二，資金來源與循環經營的沖突。政策性金融的資金來源主要是中央財政支持，相關金融機構通過從中央銀行獲取融資的方式來滿足其政策性資金需求。然而由于資金來源單一，制約了政策性資金的供給，同時，政策性金融支持的項目一般回收資金難度較高、周期較長，長此以往，為農村政策性金融支持的自我循環經營帶來了一定難度。第三，供給方式與需求特征的沖突。金融機構應立足于金融市場需求，設置足夠數量的分支機構和服務網點，以便于更好地滿足市場需求和提供金融服務。然而，農村政策性金融提供單位的分支機構數量和服務網點數量較為有限，因此在農村政策性金融支持工作中，僅依靠政策性金融主體的力量是遠遠不夠的。雖然商業銀行等非政策性主體的分支機構眾多、服務網點廣泛，但是在通過政策性行為引導非政策性金融主體從事農村政策性金融支持的過程中，還伴隨著信貸資產質量下降、服務不夠專心、信貸門檻降低和政策性金融資金被擠占或挪用等資源配置不合理問題。與此同時，農村金融需求的分布較為分散且農村基礎設施較為薄弱，增加了農村政策性金融支持的成本，政策性金融的惠及范圍變得十分有限。

三、農村產業結構調整政策性金融支持的理論依據

以產業經濟學相關理論為依據，細致分析農村產業結構調整的影響因素，同時將政策性金融支持作為手段，改變各影響因素的狀態，進而闡述依靠政策性金融支持來影響農村產業結構調整的機制。

(一)農村產業結構調整的影響因素

從供給角度來看，資金供給狀況是農村產業結構調整的重要影響因素。資金供給狀況主要由兩個維度來考量：一個是資金供給數量，一個是資金供給質量。產業結構調整是在充足要素供給的基礎上來實現高度化和合理化目標的，資本是產業結構調整必不可少的生產要素之一，投入資金總量的提高將直接影響產業部門的發展速度，即充足的資金供給總量是保證產業結構調整順利進行的必要條件。資金供給質量體現在兩個方面：一方面，資源因稀缺而寶貴，因此，在產業結構調整過程中，需要將有限的資金集中投入到主導產業、新興戰略產業等具有較強關聯效應和較好發展前景的產業部門中，以優先發展的產業部門為先導，通過產業關聯效應和技術經濟聯系來帶動其他產業部門的發展，從而實現產業結構的合理化。另一方面，由于產業間要素生產效率增長速度的不同，將對產業結構的轉換和升級產生重要影響，因此，應優化資金的配置效率，保證其自由和合理地由低生產效率的產業流向高生產效率的產業，這樣一來，擴大資金有效供給和提高資金供給質量將成為產業結構高度化的重要途徑。

從需求角度來看，農村居民的消費需求和農村企業的投資需求將影響農村產業結構調整的進程。農村居民消費需求主要分為生活類消費需求和生產類消費需求，生活類消費需求影響著最終產品的生產，生產類消費需求影響著農業生產要素的供給狀況。隨著農村居民人均收入水平提高等因素的影響，其需求結構處于動態變化中，從而形成對農村產業結構調整的必然要求。以需求為導向，通過產業結構的調整擴大有效供給，提高供給質量，才能更好地適應農村居民需求結構的變化。農村企業的投資行為是擴大企業規模、擴大再生產順利進行的重要條件。企業投資需求的增強將促進其擴張速度的加快，并以三種路徑影響產業結構的調整：一是大量的企業投資資源流向新興產業，會加快新興產業的發展速度，從而改變原有的產業結構狀態；二是一定數量的投資資源流入部分原有產業，使其發展速度與其他產業相比明顯加快，進而改變產業結構狀態；三是投資資源均勻流入各產業部門，同比例地加快各產業的發展速度，從而改變產業結構狀態。

從政策角度來看，政府為了實現既定經濟發展目標，通過產業政策來影響農村產業結構調整。在促進資源在產業間優化配置的過程中，政府將有選擇地進行鼓勵或抑制部分農村產業的發展。針對戰略性新興產業、優勢產業等其他對國民經濟持續穩定增長具有積極作用的農村產業，政府可以通過鼓勵型產業政策，促進資源積極流入，以鞏固經濟發展動力。同時，對于基礎性產業及發展較薄弱的農村產業，也需要鼓勵型產業政策的支持，進而彌補經濟發展中的短板。對于那些供給結構不能適應需求結構變化或易產生負外部性的產業，政府可通過抑制型產業政策來限制其發展，同時引導要素資源向其他產業部門合理流動。產業政策既包括直接干預，又包括間接引導，兩種方法的綜合運用可以極大地改善市場固有缺陷，極大地優化資源配置，從而助推農村產業結構的調整(4)中國人民銀行上饒中心支行課題組：《農村產業結構調整與政策性金融支持的理論及實證分析——農村產業與金融視角下的市場融資失靈和政策導向》，《金融研究》 2006第10期。。

(二)政策性金融支持的供給性特征

政策性金融支持是農村產業結構調整順利進行的重要條件，現階段，我國經濟發展進入新常態，經濟增速有所放緩，通過政策性金融支持來推動農村產業結構調整過程中，應遵循供給側結構性改革的思路，以“三去一降一補”五大任務為目標，有選擇性地對農村產業部門提供金融供給。提供政策性金融支持的各政策性金融主體，具備供給性特征。以鄉村振興戰略的目標為出發點，深入剖析政策性金融支持的供給性，有以下五個特征：第一，區分產業類型，差別投入資金。為了達到“去產能”“去庫存”的目標，一方面，政策性金融支持應有區別地對待支持對象和選擇支持方向，將更多的政策性金融資源投入到附加值較高、能耗較少、需求持續增長、高新技術含量高等特點的農村產業部門；另一方面，應限制政策性金融資源流向低附加值、高能耗、難以適應需求結構變化、環境污染嚴重等粗放式發展的產業。有進有退，有所為有所不為，方能加速經濟結構調整和助推供給側結構性改革進程。第二，調整供給結構，適應需求結構。商業性金融機構一般傾向于為大型企業提供金融服務，而在農村經濟主體中，多為中小微型企業，這類企業融資難、融資貴的問題比較突出，產生了金融供給“短板”。然而中小微型企業在吸收就業人數、滿足市場需求和提高人民收入等方面具備強大的發展潛力，其生產經營方式具有良好的適應性和靈活性。綜合來看，政策性金融支持應大力扶植農村中小微型企業的發展，順應鄉村振興戰略的內在要求，彌補農村金融供給“短板”。第三，改善服務質量，降低融資成本。金融機構在提供金融服務時會產生交易成本，融資服務費用、融資程序復雜程度、服務人員業務素質和服務網點分布狀況等因素都會提高融資過程中的交易成本。在較高的交易成本面前，經濟主體融資后的收益效果或效用水平會受到較大影響(5)敬志紅、楊中：《論農業產業結構調整的政策性金融服務體系》，《中國農業資源與區劃》2016年第11期。。政策性金融支持的優惠性特征能夠極大地克服融資主體交易成本高的問題，能夠從供給角度出發，有效緩解經濟主體生活、生產和經營的負擔。第四，重視社會效益，擴大普惠金融。政策性金融支持以貫徹國家經濟政策為立足點，將提高社會效益為己任，致力于使最廣泛社會群體的融資需求得以滿足，特別是對于中小微型企業、農村各經濟主體等發展狀況和生活水平較為受限的群體。政策性金融支持力圖掃清這些融資障礙，以有效資金供給和高質量資金供給去滿足社會各階層的融資需求，有利于縮小收入差距、平衡公平與效率和實現共同富裕等目標的實現。第五，提升供給質量，控制金融風險。隨著我國經濟增速的放緩，融資風險發生的概率有所增加。這種客觀情況下，更應該注重資本供給質量的有效提升。作為間接形式的政策性金融支持，政策性行為可以對各金融機構的資金供給起到較強的引導作用。政策性金融在支持過程中會嚴格把控金融風險，積極引導商業性金融機構的融資行為，改善金融市場的供給結構，鼓勵各金融機構將資金投入到風險較低、經營狀況良好和發展前景樂觀的產業部門當中，在規避風險的同時降低金融資源的沉沒成本。

(三)政策性金融支持的制度性激勵

資本投入是農村產業結構調整的重要環節，我國農村產業結構調整過程中面臨著大量資本需求。政策性金融支持作為符合鄉村振興戰略要求的有效供給，能夠極大地改善農村產業結構調整融資難、融資貴等問題。建立并完善政策性金融支持的制度性激勵體系，使其制度性激勵作用得到充分發揮，對農村產業結構調整和突破農村經濟發展瓶頸將會產生深遠影響。目前，政策性金融支持的力量較為薄弱，且自身還存在一定問題，導致其支持農村產業結構調整的寬度和深度受到限制，需要深入挖掘政策性金融支持內在的制度性激勵作用，調動一切可利用資源，將各金融機構的資本供給匯集成政策性金融支持的合力，集中力量來解決農村產業結構調整中的融資問題。因此，通過政策性行為來激發政策性金融支持的制度性激勵是具有合理性的。

政策性行為是由政府構建合理的制度安排，以一定的制度性“補償”作為回報，進而積極引導各金融機構的融資行為，以便于組織和集中社會資本并投入到農村產業結構調整過程中。鄉村振興戰略與制度性激勵之間的互動關系，實質上是生產力變革與生產關系進步之間相互促進的體現。鄉村振興戰略會影響制度安排的構建，而合理的制度安排又會反作用于鄉村振興戰略的推進，兩者相輔相成，構成良性循環。政策性金融的制度性激勵目標是為農村產業結構調整的資本流入掃清障礙，為其資本的有效供給創造更為有利的條件。政策性金融支持所包含的制度性激勵，會促進各類金融機構的收益率接近于社會收益率，即以制度性“補償”來調動提供政策性金融支持的積極性，使金融資源的配置效率得到顯著提高。因此，發揮政策性金融支持的制度性激勵作用，構造合理的制度安排，營造優質的制度激勵環境，將是彌補農村金融市場缺陷的有效途徑。

四、國外農村產業結構調整政策性金融支持的經驗與啟示

政策性金融支持通過調整影響農村產業結構調整的決定要素即資本要素，來實現農村產業結構的高度化和合理化，同時貫徹國家產業政策，合理規劃農村經濟發展方向，重點支持關聯效應和擴散效應強的產業部門，充分發揮產業結構效應，實現我國農村經濟發展方式的根本性轉變和農村經濟持續穩定增長。在世界范圍內，許多國家在政策性金融支持農村產業結構調整方面，有著豐富的成功經驗。雖然各國國情不同，同一種成功的運作模式不一定適應于其他國家，但是從成功范例中探尋其背后的客觀發展規律是有必要的。借鑒國外相關經驗，以經濟發展規律為指導，以我國國情為現實依據，必將對我國政策性金融支持農村產業結構調整事業產生深遠影響。國外政策性金融支持農村產業結構調整的經驗可歸納為以下三個特點：

(一)以政策性金融機構為主體，引導農村金融體系構建

美國的農村金融體系屬于多元機構模式，聯邦土地銀行、聯邦中間信貸銀行和合作社銀行等機構共同組建成美國農村合作金融組織。該組織作為美國農村金融體系的中心，再加上政府主導的政策性信貸機構和私人主導的商業化農村信貸機構作為補充，共同擔負起滿足農村經濟發展融資需求的任務。各金融機構之間具有分工清晰、定位準確和效率較高的特點，而且美國多元化金融供給主體之間不存在交叉關系或監督管理關系，僅有業務往來關系(6)黎和貴：《國外農村金融體系的制度安排及經驗借鑒》，《國際金融研究》2009年第1期。。

法國政策性金融體系是按照政府主導并由政府監督管理的模式運行，由法國國家農業信貸銀行、互助信貸聯合銀行、大眾銀行和法國土地信貸銀行等金融機構共同組成。通過政府的政策性金融支持，能夠更好地控制農村經濟發展的規模和方向。國家農業信貸銀行作為法國最大的政策性金融機構，是混合所有制性質，這種官民合辦的經營模式，既有利于貫徹政府經濟政策和實現國家經濟發展目標，又可以及時掌握市場信息和提高資本運作的靈活性，便于適應農村金融需求結構的動態變化。

(二)以政府財政支持為保障，擴展資金來源渠道

首先，政策性金融的資金來源主要依靠政府的財政投入。美國多元化的政策性金融體系構建，主要依靠聯邦政府的財政支持。其次，調動社會閑置資本是必要手段。由于法國的政策性金融服務體系主要由政府來主導和管理，因此，政府財政投入是其政策性金融支持的主要資金來源，同時，通過官民合辦的金融機構，使民營資本積極投入到農村政策性金融支持事業中，便于集中社會資本力量來突破農村經濟發展和農村產業結構調整的瓶頸問題。德國政策性金融支持農村產業結構調整的資金主要來源于農村經濟主體，以其廣泛的農村金融分支機構和服務網點為媒介，吸收農村閑置資本，再將其用之于農村，實現農村金融市場內部的良性循環和供需平衡。再次，政府發行債券，為農村政策性金融支持提供資金補充。由政府擔保發行的證券，信譽高風險小，組織和集中社會資本的能力較強，可以滿足農村金融市場內中長期的資金需求。最后，中央銀行可以充當最后貸款人角色。由中央銀行或其他金融機構向政策性金融服務提供方借出資金，以補充農村政策性金融支持的資金供給。

(三)以法律法規為準則，監督管理資本運行

通過相關法律法規的構建，可以規范農村政策性金融支持有關各方的行為，維護農村政策性金融運作的市場秩序。由國家來加強相關法制建設，由地方政府制定符合區域發展要求的規章制度，構建多元化、全方位的農村政策性金融支持的監督管理體系，為符合相關規定要求的農村經濟主體提供政策性金融服務。同時，嚴格控制融資風險，提高資產質量。以法律為依據，嚴格界定農村政策性金融機構之間、農村政策性金融供給方與需求方之間及其他相關利益方之間的關系，嚴禁越過法律法規而強加干預的行為，這是維護各方合法權益和保證資產運作安全的重要保證。

五、政策性金融支持農村產業結構調整的策略

政策性金融支持農村產業結構調整的策略大致分為兩種思路：一是鞏固現有政策性金融主體的主導作用；二是拓展新方法、新方式，綜合運用政策性主體與政策性行為，充分發揮其優勢效應，逐漸完善農村產業結構調整的政策性金融支持體系。具體策略主要有以下六個方面：

(一)鞏固政策性金融主體在農村金融體系中的主導地位

由于政策性金融支持的政策性和優惠性等特征，必須由政府來主導政策性金融體系的構建和運作。政策性金融支農事業好比是龐大的“建筑工程”，而政策性金融主體就是“基石”和“棟梁”，其質量的高低直接影響到農村經濟發展全局。一直以來，中國農業發展銀行、農村信用合作社、中國農業銀行和中國郵政儲蓄銀行等政策性金融主體作為“基石”和“棟梁”，支撐起整個政策性金融支農體系，承擔了大部分政策性金融支持農村產業結構調整的任務，只有“基石”牢固、“棟梁”堅挺，才能支撐起萬丈高樓。因此，政策性金融主體的主導地位必須進一步強化和鞏固，這是加速農村產業結構調整和加大政策性金融支農力度的必然要求。

(二)充分發揮政策性金融支持的制度性激勵作用

商業性金融機構相對于政策性金融主體而言，具備一些獨特優勢：分支機構眾多，服務網點數量較多，金融服務范圍比較廣泛；組織和集中資本的能力較強，資金來源渠道較廣；長期從事競爭類業務，在資格審查、資本運作和風險管控等方面，具備服務專業、經驗豐富且專業技術熟練等特點；信貸產品種類繁多，符合農村產業結構調整中的資本多樣化需求；商業性金融機構的結算服務體系較為完善，可以為農村經濟主體的融資活動帶來極大的便利。政策性金融行為正是政府激勵其他商業性金融主體投身于政策性金融支農事業的重要手段。通過合理的制度安排，以相應的優惠政策來激勵商業性金融主體為農村產業結構調整提供必要的政策性金融服務。通過政策性行為，商業性金融機構的優勢有效彌補了政策性金融機構的不足。以政策性金融機構為主，以商業性金融機構為輔，多元化、多層次的農村政策性金融體系將得以構建和完善，使得由制度性“補償”激發出的制度性激勵作用得到充分發揮。

(三)以貫徹政府產業政策和實現國家經濟發展目標為政策性金融支持的首要任務

產業政策與經濟發展目標為政策性金融提供了支持農村產業結構調整的方向，政策性金融資源是寶貴的，需要提高資源的配置效率。將有限的政策性金融資本投入到符合國家產業政策和發展戰略的農村產業部門，以節約資源、提高效率的方式加速農村產業結構高度化和合理化進程，避免不必要的資源浪費。在鄉村振興戰略的要求下，應以農村經濟主體的金融需求為核心，調整政策性金融支農服務的方向和力度，提升政策性金融支持的供給質量，以政策性金融支持的有效供給去適應農村資本需求的變化。

(四)完善農村基礎設施建設，擴展政策性金融支持的服務渠道，降低農村經濟主體的融資成本

農村居民融資需求的分布較為分散，給政策性金融服務的對接帶來了一定困難，加之農村基礎設施比較薄弱，金融機構提供政策性金融服務的覆蓋范圍比較有限，農村居民尋求政策性金融服務也非常不便利。這些客觀條件導致政策性金融服務供需雙方的交易成本較高，致使農村金融市場供給結構與需求結構的匹配難度加大。解決辦法主要從兩方面入手：第一，改善農村基礎設施建設。改善通信、道路等農村基礎設施條件，不僅能減少政策性金融支持過程中所面臨的困難，還可以為農產品生產、加工和銷售等運營環節帶來便利條件。第二，擴展新的政策性金融服務渠道。可以利用互聯網和移動通信終端等工具，構建網上政策性金融服務平臺，解決政策性金融供給與農村融資需求間信息不對稱等問題，既有利于提高政策性金融的供給質量，又可以為農村經濟主體的融資需求帶來便利。當然，新型融資服務渠道的擴展狀況依賴于相關融資知識普及工作和政策性金融支持宣傳工作的推進。

(五)改善政策性金融服務質量，加大相關金融知識的普及力度和提升相關信息的宣傳效果，減少農村經濟主體的融資疑慮

農村經濟主體在面對正規金融機構復雜融資程序、嚴格融資要求和較高交易成本等情況時，往往會放棄正規金融機構的融資幫助，轉而從民間非正規金融機構尋求資金供給。然而，非正規融資渠道存在較多問題，如信息不對稱、資格審查不嚴格、融資利率較高和潛在金融風險較高(7)方陽娥、魯靖：《從我國農村金融機構經營行為看金融支持農業產業化發展的思路》，《經濟縱橫》2006年第7期。。為了緩解農村經濟主體對正規金融機構的疑慮和偏見，有必要在農村地區普及金融教育知識，宣傳政策性金融支持的相關信息，提高農村經濟主體對金融的認知水平。同時，正規金融機構應在嚴控風險的基礎上，簡化繁瑣的融資程序，盡量為農村融資活動提供便利條件；相關服務人員應提高服務質量，改善服務態度，緩解農村居民對正規金融機構的抵觸心理。

(六)嚴格控制融資風險，完善相關法律法規，擴展政策性金融支持的服務功能

作為農村政策性金融支農的重要環節，控制金融風險是融資過程中需要面對的嚴峻考驗。建立健全相關法律法規，有利于規范融資各方的行為，界定各政策性金融主體之間的關系，能夠有效控制濫用、占用、挪用政策性金融支農資金等行為，確保政策性金融支農事業能夠在正規的制度軌道上運行，進而有效地監督和防范政策性金融融資風險。政策性金融支持服務功能的擴展，是指參考格萊珉銀行的服務模式，在融資過程中加入跟蹤服務環節。為農村居民生活和生產活動提供專業性指導，包括介紹相關市場信息和國家相關政策、提供技術支持和協調經營環節等內容，以工作人員的服務質量和專業水平來提高政策性金融服務支持下農村居民的投資收益，間接地控制政策性金融支農的融資風險。