環境稅規制農業面源污染研究

張 嫚

(西南石油大學 四川 成都 610500)

近些年社會經濟高速發展，與此同時越來越多的環境問題也逐漸暴露，據環保部公布的《中國環境狀況公報》顯示，農業面源污染已經成為中國環境污染的最大來源。相比點源污染而言，農業面源污染則更為突出，由于其本身具有分散性、隱蔽性以及空間異質性等特征，目前我國在農業面源污染方面的研究比較薄弱且相對有限。作為一個農業大國，我國政府始終秉持“以農為本”的治國理念，為遏制農業面源污染擴大趨勢，2015年4月13日農業部發布《關于打好農業面源污染防治攻堅戰的實施意見》，就防治農業面源污染提出了“一控兩減三基本”目標。為進一步解決農業面源污染問題，2019 年中共中央、國務院提出要“加大農業面源污染治理力度”。積極采取科學的污染防治措施，對農業面源污染展開全面、系統的綜合防控和有效治理，對推動我國農業生產可持續發展具有重大的現實意義。

一、農業面源污染的成因分析

農業面源污染是指在農業生產活動中，因種植業的化肥、農藥、農膜等要素的過量施用以及養殖業畜禽糞便的亂排亂放，超過了農田的養分負荷，遺留在土壤中的氮、磷、鉀等過剩養分，在雨水等的作用下進入水體，從而導致了水體的污染。

我國農民群體龐大、農業用地面積廣泛，因此農業環境污染也成為一個重要問題。為此，農業部提出要打好農業面源污染治理攻堅戰。農業生產要素污染、禽獸養殖業污染以及農村生活垃圾污染是目前我國農業面源污染的主要成因。

農業生產要素污染主要是化肥、農藥以及農膜等的過度使用或濫用，農民為了提高農作物的產量，往往會通過施化肥、噴農藥以及鋪農膜等方式來保證農作物的經濟效益。然而市場上的化肥和農藥有效成分含量低、見效慢，因此農民會加大使用量，從而導致土壤富營養化；而農膜被隨意棄置或焚燒，也對水體、土壤以及大氣造成了極大的污染①。

在農村飼養家禽是農民獲得經濟收入的一種重要來源。然而，隨著農村養殖業的不斷擴大，由于管理方式粗放、畜禽排泄物的有效利用率較低，且其中氮、磷等含量高，甚至有可能帶有病菌，不僅污染環境還影響人們的身心健康。農村的養殖戶較為分散，缺乏統一管理，禽畜排泄物往往被隨意丟棄和堆積，成為造成農業面源污染的一大原因。

相較于城市的一些垃圾治理措施，農村的管理則較為粗放。雖然目前很多鄉村對生活垃圾進行定時統一收集并處理，但這一措施并未改善農村生活環境現狀，仍然遺留了諸多問題，例如公共場所的垃圾無人管理、收集后的垃圾仍然是采用傳統的填埋或焚燒等方式處理以及農村居民缺乏垃圾分類的意識等，因此農村生活垃圾治理問題仍然有待加強。

二、環境稅規制農業面源污染的必要性

環境稅(Environmental Taxation)指將環境污染所產生的負外部性，通過政府稅收手段進行宏觀調控，增加污染者的成本，規制和引導環境污染者的行為，進而實現資源配置帕累托最優的一種經濟手段。環境稅最初被廣泛應用于點源污染的防控，后來隨著環境稅等環境規制工具在點源污染方面的治理，點源污染問題得到了有效控制。然而隨著社會經濟的快速發展，面源污染開始出現并成為環境治理中的重難點問題。

農業面源污染本身所具有的復雜性和空間異質性等特征，使得治理點源污染有效的手段并不適應農業面源污染防治，這也是面源污染治理發展較為滯后的主要原因。然而，根據發達國家在農業面源污染治理領域的有益探索，可以發現環境稅能夠有效規制農業面源污染，因此我國在農業面源污染治理方面有必要進行借鑒。環境稅規制農業面源污染的必要性可以總結為如下三個方面：

(一)有助于充分發揮市場自發調節作用。采用環境稅規制農業面源污染，一方面，可以通過經濟刺激手段，引導農戶減少對化肥、農藥等的使用量，改善農戶的生產生活方式；另一方面，也可以激勵生產者提高生產技術，減少產品本身可能對環境造成的危害。采用合理多樣的稅收機制，結合實際情況依法落實稅收優惠政策，并通過直接返還和間接返還手段充分發揮市場自發調節作用，進而有助于推行環境稅規制農業面源污染。

(二)有助于全面深化我國財稅體制改革。環境稅規制農業面源污染是一個涉及環境經濟、財政稅收等多個領域的難題，因此采用環境稅這一經濟手段解決農業面源污染問題，需要從不同領域和角度去展開研究，雖然具有一定復雜性但已被證明是有效的。采用環境稅規制農業面源污染，在優化農業生產環境的同時，對于完善稅收體系，全面深化財稅體制改革以及形成環境稅收治理現代化格局也有著重大的現實意義。

(三)有助于實現資源配置帕累托最優。征收環境稅可以增加財政收入和擴大環境投資，是“污染者付費”原則的體現。政府制定有效的環境稅征收政策，向破壞生態環境的生產者和消費者征收環境稅，并根據實際情況將所得稅款用于環境綜合整治、重點污染項目治理等，以最大限度地實現經濟、社會、環境以及資源的協調發展，使資源配置達到帕累托最優狀態。

三、農業面源污染治理的現狀及困境

目前，農業面源污染已成為制約我國綠色農業和經濟農業可持續發展的重要原因，因此有必要采取措施加強農業面源污染治理，通過了解我國農業面源污染治理的現狀，分析其面臨的困境，并進而提出具體的完善建議。

(一)農業面源污染治理的現狀。我國是一個農業大國，且人口總量大，為了滿足人們對糧食的需求，發展農業成為我國的不二選擇。近年來，我國的農業生產水平得到了較大提升，糧食產量也穩步上升，但隨之而來的是農業生產環境在不斷惡化，農業面源污染問題更加突出。為了改善這一現狀，近幾年來，我國采取了各種治理農業面源污染的措施，各地各部門緊緊圍繞生態環境建設目標，深入落實多項措施，農業面源污染治理取得了初步成效。然而，相較于其他國家，我國在農業面源污染治理中所面臨的問題也更復雜，因此當前農業面源污染治理形勢仍不容樂觀。

在立法層面，我國對農業面源污染治理的立法研究起步較晚。1982年《憲法》中沒有關于農業面源污染的規定。2002年修改的《農業法》中第八章規定了“農業環境保護”，當時國家已經在適用稅收手段規制農業生產。2015年實施的《環境保護法》初次使用了“農業面源污染”一詞，其中第49條對各類成因作出了詳細規定②。此外，該法第22條和第43條對環境稅進行了規定，主要體現為獎懲制度，如對于在排放污染物方面符合法定單位和個體經營者，政府將采取財政、稅收等措施予以鼓勵和支持；而對于違法排放者，則應當依法繳納排污費。2018年實施的《環境保護稅法》，對環境稅的計稅依據、應納稅額、稅收減免等內容作了專門性的規定，對農業面源污染治理有著重大的意義。

(二)農業面源污染治理面臨的困境。盡管近些年我國致力于農業面源污染治理研究，并取得了階段性成效，然而目前這一領域仍存在著諸多困境，如法律體系不健全、經濟政策較為單一、監管和執法力度不足以及宣傳力度欠缺等。

1.法律體系不健全。從上述立法現狀可以看出，目前我國對于農業面源污染防治的立法體系還不夠完善，相較于點源污染和城市污染防治的規定，面源污染規定的內容過于單薄，僅僅體現在某些部門法中的零星條款上，缺乏系統的基礎性法律規定。此外，農業面源污染屬于世界性難題，而我國的情況又異常復雜，因此有必要從立法層面制定完善的法律體系，就如何治理、監管、追責等內容作出詳細的規定。

2.經濟政策較為單一。在實踐中，政府控制農業面源污染的方式主要有兩種：一種是鼓勵性措施，例如對于保護環境有積極影響的行為，政府對其進行獎勵；另一種是懲罰性措施，“誰污染，誰治理”就是典型代表，通過稅收和排污費等經濟手段，引導人們減少對環境的污染。從發達國家的實踐經驗來看，如丹麥、荷蘭等國實施征收化肥稅的措施，但效果并不理想；而美國則通過綠色農業補貼的正向鼓勵政策，取得了良好的效果。我國的農業面源污染治理經濟政策較為單一，可以積極借鑒其他國家的有益經驗，將多種經濟政策相結合，優化農業面源污染治理路徑。

3.監管和執法力度不足。農村的農業生產者比較分散，管理部門很難監測到個體農業用戶違反農業面源污染治理相關規定的行為，因此監管方面難度大且難以掌握有效的證據。此外，在執法方面同樣存在一些難題，一是執法缺乏，在農業生產過程中，農民使用化肥、噴灑農藥、焚燒秸稈、亂丟廢舊農膜等污染行為缺乏有效的管理；二是處罰較輕，對于一些嚴重破壞農業生態環境的行為，有關主管部門多是采用罰款方式追責，并沒有更為嚴厲的懲罰手段，往往難以形成威懾力。

4.農民環保認知水平較低。在農業面源污染治理過程中，農民是直接參與者也是最主要的主體，然而有大部分農民對于國家的相關政策和法律規定并不了解，甚至有些農民的環保意識非常淡薄，認為農業生產不會對環境造成污染，很難自覺地以相關政策法規來約束自身的生產生活行為。此外，我國尚缺乏統一、完善和制度化的農民專業培訓教育，農民關于農藥、化肥以及畜禽養殖等專業知識了解不足，環保認知還處于較低水平。

四、環境稅規制農業面源污染的完善路徑

針對我國目前農業面源污染治理面臨的上述問題，筆者認為應當從建立健全法律體系、多種經濟政策結合、加強監管和執法效力以及加大宣傳力度，提升農民認知四個方面去完善。

(一)建立健全法律體系。鑒于目前我國在農業面源污染防治方面的立法還較為單薄，制定專門立法缺乏現實基礎，因此可以考慮從農業生產要素污染、畜禽養殖污染和生活垃圾污染三個方面去分別立法，在原有相關法律規定的基礎上進行細化和完善。第一，在農業生產要素污染方面，應當將關于化肥、農藥、種子等相關規定上升到法律層面，減少耕地土壤污染。第二，在畜禽養殖污染方面，應當對獸藥、飼料添加劑等的生產和使用作出嚴格規定，促進源頭減量并對畜禽的糞便進行綜合利用。第三，在生活垃圾污染方面，應當根據《環保法》《固體廢棄物污染防治法》等制定出治理農村固體廢物和生活垃圾的實施規范，引導人們分類投放和收集，以促進垃圾的減量化、資源化、無害化。

(二)多種經濟政策結合。首先，關于采取征收環境稅規制農業面源污染，應當保持稅收中立的原則，以化肥、農藥、農膜等農用產品的生產企業而非個體農戶為納稅主體，并且要做到環境稅收專款專用。將環境稅用于環保事業，同時還要細化計稅依據并做到信息公開，根據法律依據和實際情況，落實稅收優惠政策。既要充分利用好環境稅這一規制工具治理農業面源污染，又要充分考慮個體農戶的利益，在環境保護和經濟發展之間兼顧平衡。其次，現有環境規制經濟政策單一，政府應當將多種經濟政策結合，綜合運用環境稅、排污費、補貼等多種環境規制手段提高環境規制強度。

(三)加強監管和執法效力。根據國家統計局在2019年公布的《中國統計年鑒》可知，我國2018年農用化肥的使用量分別為：氮肥2065.4萬噸，磷肥728.9萬噸，鉀肥590.3萬噸以及復合肥2268.8萬噸。關于牲畜飼養情況，主要飼養的是牛、豬、羊、驢等動物，其中牛8915.3萬頭，肉豬69382.4萬頭，羊29713.5萬只③。整體來看，我國的農業生產要素和畜禽養殖數量都是非常龐大的，如果對可能的污染行為不做好監管工作，必然會導致農業面源污染進一步加劇，基于風險預防原則，應當在事前和事中做好監管工作，預防或及時制止污染行為的發生，事后做好執法工作，嚴格追究生態環境破壞者的法律責任。

(四)加大宣傳力度，提升農民認知。農民是參與農業面源污染直接的行為主體，目前學者的相關研究表明，農民對農業面源污染治理的意愿強弱程度與農民自身的認知水平、政府宣傳力度以及農民技術培訓的開展之間呈正相關。因此，要有效治理農業面源污染，提高農民對農村環境治理的認知，加大對環境保護專業知識的宣傳力度則必不可少。政府可以通過發放宣傳冊、舉辦講座等傳統方式，再結合廣播電視、新聞媒體以及互聯網等現代化宣傳手段加大宣傳力度，提升農民對環境保護的認知，敦促他們積極參與到農業面源污染防治工作中。

農業面源污染是一個綜合性問題，其涉及面廣、且具體呈現形式較為多樣，僅僅依靠單一的防治辦法是難以解決的，因此應當采取綜合有效的農業面源污染防治方案，從建立健全法律體系、多種經濟政策結合、加強監管和執法效力以及加大宣傳力度等多個層面去綜合完善，同時適當借鑒其他國家的成功經驗，提升農業面源污染防治的效果，促進我國農業經濟的可持續發展。

【注釋】

① 李富田等：《循環經濟視角下的農業面源污染治理機制建構》，載《農村經濟》，2016年11期。

② 《環境保護法》第49條：“各級人民政府及其農業等有關部門和機構應當指導農業生產經營者科學種植和養殖，科學合理施用農藥、化肥等農業投入品，科學處置農用薄膜、農作物秸稈等農業廢棄物，防止農業面源污染。禁止將不符合農用標準和環境保護標準的固體廢物、廢水施入農田。施用農藥、化肥等農業投入品進行灌溉，應當采取措施，防止重金屬和其他有毒有害物質污染環境。畜禽養殖場、養殖小區、定點屠宰企業等的選址、建設和管理應當符合有關法律法規規定。從事畜禽養殖和屠宰的單位和個人應當采取措施，對畜禽糞便、尸體和污水等廢棄物進行科學處置，防止污染環境。縣級人民政府負責組織農村生活廢棄物的處置工作”。

③ 國家統計局：《中國統計年鑒2019》，網址：www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2019/indexch.htm，訪問時間：2020年4月18日。