老城區控制性詳細規劃問題及優化方式研究

甘秋林

(深圳市蕾奧規劃設計咨詢股份有限公司 廣東深圳 518053)

1 研究背景

20世紀80年代以來，控制性詳細規劃(以下簡稱控規)成為中國城市土地開發建設的基礎性、法定性的規劃管理要求，約束和引導城市地塊的建設規劃，是城鄉規劃管理體系的核心組成部分。在中國經歷了雛形探索期(1980～1990)、規范發展期(1991～2000)、全面推進期(2001～2007)、規則變革期(2008以來)四個時期[1]。2018年3月，隨著自然資源部的設立，城鄉規劃管理體系發生重大變革,國土空間規劃開始編制，學界認為城鎮開發邊界內控規通過“控規+規劃許可”落實用途管制，城鎮開發邊界外控規通過“指標約束+分區準入+村莊規劃”落實用途管制。即在全域空間規劃體系中，控規仍是落實用途管制、推進規劃實施和項目落地的重要且法定規劃層次，是城鄉規劃向國土空間規劃轉型過程中的基本規劃手段。

同時，老城區雖然人口過度密集、用地相對混雜、產業發展滯后、服務設施多寡不均、開放空間形態長期失控，但其作為城市最原始的細胞，承載著城市最初的歷史記憶，發掘老城區控規現有的問題，并針對問題提出解決方案。

2 控規指導老城區發展遇到的主要問題

控規指導老城區發展遇到的主要問題有編制、實施和績效層面的問題。其中編制層面的問題包含劃分的地塊過于規整或粗放、對產權地塊的重視不足和公眾參與度不夠。實施層面的問題包含控規體系的缺陷、市場改造模式的局限和與城市設計銜接的不足。在老城區控規編制和實施層面出現問題將會導致老城區控規績效層面的問題，其中主要包含肌理格局的解體、空間形態的失效和歷史價值的缺失。

2.1 編制層面的問題

老城區控規編制在地塊劃分上過于規整或粗放，對產權的重視不足與公眾參與度不夠構成了老城區控規編制層面的主要問題。

在控規地塊劃分形式上過于追求規整的地塊，對于未開發的新城區而言，可以形成較強的秩序感，可對于老城區而言，現狀肌理復雜，在尊重現狀肌理的地塊劃分在形式上將會不規整。而如果過于粗放地劃分地塊，也會造成老城區肌理格局的解體與空間形態的實效。同時，控規地塊劃分采用模塊化、經驗化的方式，將控規的地塊邊界以用地性質和自然地貌邊界進行劃分，這種情況下劃分的地塊對于有獨特肌理形態和產權復雜的老城區而言無疑是粗放的。因為老城區內同一性質地塊內，經常會存在保護等級不同、保護屬性不同的情況。與此同時，模塊化的地塊劃分方式也會造成老城區地塊過于規整和千篇一律。

產權邊界不明晰現象產生的原因有兩方面，一是客觀條件所限，未建立完善的產權制度，在歷史遺留問題下產權的邊界越來越模糊；二是在中國的傳統文化中，人我界限十分淡薄，對于個人的隱私不敏感。老城區控規應在妥善處理權屬調整和利益分配的基礎上，充分尊重土地使用權人和土地所有者的意愿，維護集體經濟組織和個人的合法權益。在尊重物權法的基礎上，還需尊重土地發展權、土地環境權和土地資源權，在配置公共設施時，明確公共利益。

公眾參與度不夠的原因主要由機制和公民兩大主體構成，機制的局限性體現在中國公眾參與的法律機制不健全和管理方式的封閉，公民的局限性主要體現在公民參與的意識薄弱、自身素質和教育水平的不足。

2.2 實施層面的問題

老城區控規實施層面的問題，其中包含控規體系的缺陷、市場改造模式的局限和與城市設計的銜接不足。

控規自20世紀80年代建立，來源于美國的區劃法。以區劃為代表的土地利用規劃，在地塊層面的控制本身較少，特別是對于具有歷史格局的老城區而言，對于老城區地塊層面并沒有相應的控制體系。控規體系缺乏對產權地塊的詳細設計控制，無視老城區已有產權肌理形態類型，而劃定統一的方格形路網，將老城區中低密度、低強度、均質化的空間逐步轉化為高密度、高強度、混雜化的空間，不僅會破壞老城區肌理格局和空間形態，還會增加其實施難度。同時，對于老城區，規劃師往往習慣于運用新城區追求整體美學布局的方式來進行老城區的控規編制，按照路網的組織方式對老城區地塊進一步細分。當前土地儲備制度由政府主導，鼓勵大規模城市更新，在老城區控規中，可建立一套以保護中小地塊為目標的“地塊單元”機制，鼓勵以“地塊聯合出讓”的形式促進中小地塊的生成和出讓。將老城區內多個非連續的小地塊聯合出讓，通過設定開發條件保護小地塊肌理形態。

其次，市場改造模式的局限也是造成老城區控規實施層面問題的主要原因之一。老城區更新如需達到自我經濟平衡和遵循市場改造模式，開發商一般會以更高的容積率換取開發資金。市場改造模式的局限主要體現在開發主體的開發項目一般以經濟收益為主，亦即以市場為導向。這種單一只以經濟效益為目的的方式在老城區發展中體現為開發價值單維，可能使歷史城發展動力不足。實際上，除了經濟效益單一的評判標準，規劃情懷、鄉土情結、人群集聚活力、社群再造、或者未來持續性收益等能使老城區除了延續可見的老城區肌理格局和空間形態，還能使其不可見的人為歷史空間活力繼續得到保持和延續。

在老城區控規實施階段開展城市設計工作，需將老城區肌理形態視作具有生命力的有機體，統籌老城區物質空間形態和社會人文因素，深化控規的內容，為其提供相應的指標依據，使老城區的功能更完善、肌理形態類型更完整。老城區控規在與城市設計銜接的過程中可對建筑高度、建筑貼線、建筑間距、建筑形態、建筑風貌和建筑密度等進行引導，給予剛性或彈性指標，以期形成有秩序感、多元的老城區肌理形態[2]，塑造良好的老城區基本尺度，引導老城區空間形態。

2.3 績效層面的問題

老城區地塊劃分績效層面的問題主要包含老城區肌理格局的解體、空間形態的失效和價值特色的缺失。

老城區傳統地塊肌理格局主要由大量小尺度地塊構成，其重要的形態指標之一是地塊面寬。這些大進深小面寬的地塊沿街道排布，形成“梳狀”“格狀”富有韻律感的地塊排列。若干有秩序感的地塊進一步規律地排列組合填充一個街坊，形成地塊細分格局，進而形成傳統的老城區肌理格局。老城區控規劃分的地塊很少考慮與老城區的肌理格局是否適應，使得出讓地塊的尺度急劇擴大，甚至以街坊為單位進行劃分，不再進行相應的地塊細分。如需要保護和延續老城區肌理格局，一方面需要保持地塊本身中小尺度具有相似的形態類型，另一方面老城區地塊也需要規則控制。

老城區的空間形態特征能夠反映老城區的活力度，作為其基因要素的肌理形態織體結構銜接著著微觀與宏觀，連接著未來與過去。控規劃分的地塊雖然不是可見的肌理形態要素，卻反映老城區的土地產權結構[3]，是塑造老城區肌理形態的基礎要素。對于老城區如何延續其空間形態也無更多方面的控制，在這種缺少肌理形態約束的粗放的控規地塊劃分方式下，新建建筑出于自身使用便利的考慮更傾向于把建筑位置放于地塊中心而不是積極面向街道，這樣則難以形成連續的街道界面和連續的空間形態。

老城區建筑形態是老城區空間形態的另一體現，建筑形態能夠直接反映老城區的空間形態特征。這種缺乏對老城區整體空間形態的引導方式，新建建筑形態種類繁多，不一定和原有的建筑形態相協調，造成了碎片化的老城區空間形態，傳統具有價值和底蘊的老城區空間形態開始失效。控規最初是為了解決城市擴張中大量的新城而設定，控規體系中對于地塊劃分的規定本身較少，多由相關規劃師經驗式地進行地塊劃分，在這種層面上控規的很多標準和經驗式理念并不一定適合老城區地塊更新。只有通過基于地塊的控制法則，才能使老城區的空間形態得以修復，而不使其空間形態一直失效，歷史價值繼續缺失。

3 控規協調老城區發展的優化方式探索

針對控規指導老城區發展遇到的編制、實施和績效層面的問題，提出橫向“分層分級分類式” 管控、豎向“立體化”管控、斜向“智慧共治化”管控。

3.1 橫向 “分層分級分類式”管控

“分層分級分類式”管控需要 “統籌化”管控。北京市委、市政府的2016年6月的《關于全面深化改革提升城市規劃建設管理水平的意見》中指出推進控規層面的“多規合一”，將街區作為控規編制的基本單元，逐步推動生態環境、基礎設施、公共服務、公共空間等專項規劃與控規融合，實現多規劃在街區層面要求銜接、內容統一、管理協調，構建規劃建設管理的“統一坐標系”。老城區也應強調以城市地理位基底，進行多規融合。

“分層分級分類式”管控需要“動態階梯化”管控，老城區分層控規編制可將控規分為單元和地塊兩個層次進行編制，單元控規實現全覆蓋，地塊控規根據項目需求進行動態控制，在土地出讓前完成編制。老城區分層編制中單元控規可制定城市發展底線和公共利益等剛性要求，實現城鎮建設用地全覆蓋。在不降低控規強制性管控內容的前提下，根據項目實際需求制定建設地塊的各項控制指標和管理要求。“分類管控”可針對現有控規未合理區分公益性與經營性、不確定性與強制性的管控方式導致的問題，改革方案創新控規編制方法，根據區域發展和規劃內容的明確程度進行分類管控。

“分層分級分類式”管控需要“整體化”管控，老城區因現狀用地混雜，在控規編制地塊劃分時常會遇到地塊碎片化，而不重視地區整體性的情況。控規除了加強老城區風貌整體性、平面協調性、空間立體性等方面的管控，全面提升老城區的空間品質之外，對其開發方式也應強調整體性原則。整體化管控應從管控舊城全部元素到結構關聯、從風貌連續到歷史可讀的整體性空間認識和理念轉變[4]。控規的“地區整體化”首先體現在土地的混合利用。一方面，在老城區的土地使用時，鼓勵多種形式和使用期的混合而不是按照不同的密度或戶型來分區，增加全局的密度；另一方面，鼓勵兼容混合增加使用的多樣性，例如在商業和辦公區增加高密度居住用途被證明是兼容的，因為靠近商業居住的居民可以光顧或工作在那些商業中。其次，“地區整體化”管控可結合步行系統綜合考慮各類商業與公共配套設施的布局，發展綠色交通和十五分鐘生活圈。最后，老城區控規應整體布置防災減災安全格局。

“分層分級分類式”管控需要“導則化”管控，從“單一雷同化”到“因地制宜適應性”管控。老城區導則化是指將老城區各要素進行導則式規定與指引。街區不是“文物”，它是活的、動態的，隨著百姓生活質量的提高，有更新和改造的需求，保護與更新的度需要專業的技術導則來規范和引導，否則就會出現過度粉飾、風格不一、私搭亂建等現象，破壞老城的原有風格和韻味。老城區導則化主要體現在保護老城區特有風格和底色、非物質要素納入保護范圍、街區保護與更新并舉等方式。

3.2 豎向 “立體化”管控

豎向立體化管控強調從地上管控到地下立體化管控，老城區中心、交通樞紐、核心區等城市地下空間重點開發的區域，開發深度大、功能復合、系統繁雜，常規的單一層控規圖則無法全面、清晰、明確地表達出地下各維度空間的控制要素，所以立體化方法嘗試。地下空間圖體系包括地下土地使用規劃控制、地下建筑建造規劃控制、地下交通設施規劃控制、地下環境與設施配套規劃控制、地下市政設施規劃控制、地下防災設施規劃控制。

城市土地資源的稀缺以及交通擁堵、環境污染等城市綜合癥促使地下空間的開發利用越來越得以重視，特別是在城市中心、交通樞紐、高強度開發的商業商務區等區域，需要大力開發利用地下空間以使單位土地資源價值最大化，并有效改善城市綜合癥。由于地下工程建設量與難度大、造價高、并具有很強的不可逆性，因此，在建設前期進行科學合理的控制與引導，以保障地下功能與系統的完善與協調，避免工程浪費，顯得尤為重要[5]。

城市地下空間重點開發區域一般需要結合軌道交通進行地上地下一體化綜合開發建設，并需要把相鄰地下空間資源進行整合，成為集交通、市政、商業、公共服務于一體的地下綜合區域。此類型的地下空間具有開發深度大、層數多、功能復合、系統繁雜等特性，常規的單一層控規圖則無法全面、清晰、明確地表達出地下各維度空間的控制要素。

3.3 斜向 “智慧共治化”管控

斜向“智慧共治型”管控提倡搭建數字化信息監測管理的智慧平臺，推動規劃信息系統的建設和規劃管理的數字化，在基礎地理信息系統(GIS)的技術支撐下，完善基于規劃標準分區的規劃管理信息平臺建設，在全市范圍內統一規劃成果的技術內容和數據格式，建立規劃信息即時更新的制度，為在規劃管理信息系統中運用最新的規劃成果奠定技術基礎，實現規劃管理的無盲點和全覆蓋。在規劃管理信息系統的基礎上，提供規劃公眾參與的平臺，方便公眾對規劃進行查詢、建議及申訴[6]。

同時，中國的城市建設行政管理體制經歷了從電子管治-智慧管治-市民共治的變化。市民共治是指市民共同建設、維護、提升城市的綜合品質。通過社區共治積極向弱勢群體提供公平的外部社會經濟環境。公共政策要力促就業機會、享有公共服務機會、社區參與機會均等化。應動員全社會形成關心弱勢群體，尊重弱勢群體權益的良好氛圍。同時，以公共治理的理念促進和諧社會的建設，建立能反映弱勢群體利益要求的渠道暢通、機構健全、結構完善的政治參與和利益表達機制，使其能通過合法的方式、暢通的渠道和途徑表達自己正當的利益訴求[7]。搭建公眾參與平臺，達到共建、共享、共治的老城區人本社區。

4 結語

國家空間規劃體系的重構對于控規的編制有一定影響，但這種影響不具有顛覆性，從控規的自身發展來說未來是光明的。控規需要不斷調整和優化編制方法以適應國家改革和市場的需求，打破各自擴張和管控的單一思維慣性和路徑依賴以適應新的規劃變革。并且，要堅持以人為核心的發展理念，尊重老城區發展規律，不斷提升老城區環境質量、改善人民生活的質量、提高老城區的競爭力，以建設和諧宜居的老城區。