新時代群團干部隊伍建設改革的創新路徑探討
——以專掛兼相結合的婦聯干部隊伍建設改革為例

張永英

(中華全國婦女聯合會 婦女研究所，北京 100730)

一、研究背景

在2015年7月召開的中央黨的群團工作會議上，習近平發表了重要講話，強調各級黨委要堅持德才兼備、五湖四海，加強群團干部培養管理，選好配強群團領導班子，提高群團干部隊伍整體素質[1]。同年印發的《中共中央關于加強和改進黨的群團工作的意見》，強調要“加強群團組織領導班子和干部隊伍建設”，主要內容包括：工會、共青團、婦聯負責人中基層一線代表人士的兼職比例應該適當增加，探索建立符合群團工作特點的群團組織領導班子和領導干部綜合考評機制；注重從企業、農村、城鄉社區等基層一線選拔優秀人才充實群團干部隊伍，更多采用兼職、聘用等方式吸引優秀社會人才加入群團工作隊伍，加強群團組織與黨政部門之間的干部雙向交流；支持群團組織根據自身工作特點按規定考錄和遴選機關工作人員等[2]。中央的要求為群團干部隊伍建設改革創新指明了方向，工青婦等群團組織積極落實中央要求，加強專職、掛職、兼職相結合的干部隊伍建設，加強專職干部的培養選拔和群眾工作能力，加大掛職、兼職干部的選配，壯大群團工作力量，增強群團工作隊伍的廣泛性、代表性。各地在推進群團改革過程中，探索形成了專掛兼相結合的干部隊伍建設的有效路徑，取得了一定成效，積累了一些好的經驗做法。對群團干部隊伍建設改革的創新實踐進行梳理總結，分析改革中還存在的問題與挑戰，對于進一步推進群團改革向縱深發展具有重要意義。

近年來，伴隨著群團改革的進程，學術界對于群團干部隊伍建設的研究也日趨關注，取得了一些研究成果。這些研究主要涉及群團干部隊伍建設的頂層設計、專職干部隊伍建設、掛兼職干部選配以及群團干部的能力建設等。有學者在對群團改革制度設計的探討中關注到群團干部管理制度改革，認為改革將在一定程度上破除群團組織的行政化取向，群團干部結構從固化向更為合理的流動轉變，群團組織的機關化傾向將會改變[3]。還有學者對群團干部管理改革的原則與內容進行探討，認為要在干部管理的一般原則與群團干部的特性問題的統一中尋找群團干部改革的基本方向，既必須堅持黨管干部原則、德才兼備的用人標準和有效管用、簡便易行的選人用人機制，還必須堅持“強三性”“去四化”的原則[4]。在群團改革背景下對群團干部隊伍建設的研究中，有關共青團干部隊伍建設的研究得到了較大關注。有學者認為，共青團加強掛兼職干部隊伍的配備，有助于打破原有以公務員身份與科層制方式進行安排與運作導致的體制性區隔，推動群團組織形態整體性重塑[5]。有研究者認為專職團干部兼職多、待遇不高、能力不足[6]，掛職、兼職干部還存在選拔管理制度不夠規范、作用發揮不足、培訓針對性不夠等問題[7]。關于婦聯干部隊伍建設的研究較少，其主要集中于對婦聯干部能力建設進行工作層面的探討，尤其是對群團改革背景下的婦聯干部隊伍的研究比較欠缺。

本文在總結梳理相關文獻資料的基礎上，基于對上海、寧夏、福建、云南四省份實地調研座談資料的分析，試圖對2015年以來婦聯干部隊伍建設改革創新的實踐進行初步總結，對當前婦聯干部隊伍建設中的重點難點問題進行初步分析，在此基礎上提出進一步加強專掛兼相結合的婦聯干部隊伍建設的對策建議，并為群團干部隊伍建設改革創新的推進提供參考。

二、專掛兼相結合的婦聯干部隊伍建設的創新路徑

在改革推進過程中，全國和地方各級婦聯積極探索專掛兼干部隊伍建設的有效路徑，積累了一些好的經驗和做法，就這些創新經驗進行總結梳理，對于下一步繼續完善婦聯干部隊伍管理制度具有重要意義。

(一)完善婦聯干部隊伍建設的頂層設計

為了落實中央關于加強群團干部隊伍建設的精神，實現中央對群團工作的“三性”要求，婦聯干部隊伍改革必須擴大干部隊伍來源與形式、提高干部隊伍素質。中共中央辦公廳批準的《全國婦聯改革方案》要求減少領導班子和機關各部門的專職領導干部數量，增加一定比例的掛職、兼職干部數量；要推進專職干部在婦聯系統上下交流和與黨政部門、企事業單位的雙向交流；掛職干部主要從地方黨政機關、地方婦聯、在京中央單位選拔，全面參與機關日常工作；兼職干部注重從先進婦女典型、專家學者中選拔，主要在重要事項決策和重點工作推進中發揮優勢和作用。同時方案還對干部的培養鍛煉和改進工作作風提出了具體措施。為了更好地落實掛兼職干部的選拔和管理，全國婦聯還出臺了《全國婦聯機關掛職干部選配和管理辦法(試行)》《全國婦聯機關兼職干部選配和管理辦法(試行)》《全國婦聯掛職兼職干部經費保障辦法》等配套文件。

各地婦聯的《改革方案》也把掛兼職干部的選配作為改革重點內容之一，并出臺了一系列的配套文件。比如，上海市委組織部印發了《關于工青婦領導班子專掛兼配備管理實施辦法(試行)》《關于工青婦機關和基層工作隊伍管理實施辦法(試行)》，規定工青婦機關工作隊伍按照“2+1”(專職干部、選派的掛職干部和志愿者)方式建立，增強做好新形勢下群眾工作的能力，同時對于資格條件、選拔錄用、管理考核、教育培訓等內容也作了規定。全國和地方婦聯的相關文件規定，為改革實踐中推進專掛兼相結合的婦聯干部隊伍建設提供了具體指導。

(二)婦聯專職干部選拔與管理的創新探索

專職干部是婦聯干部隊伍的主體和基礎。作為參照公務員管理的人民團體，婦聯專職干部的吸納和管理規則受公務員法的規范。在群團改革的背景下，為了增強婦聯組織的群眾性，各級黨委和婦聯組織從專職干部選配、考核到工作作風轉變等方面進行了制度和實踐創新，取得了一定的效果。

一是公開遴選婦聯專職干部。2015年12月，上海市委組織部、上海市公務員局聯合印發了《關于工青婦機關公開遴選專職干部實施辦法(試行)》，重點從基層人民團體、群團組織、企事業單位、社會組織等中選拔專職群團干部，要求一般需具有2年以上在基層人民團體、群團組織、企事業單位或社會組織等從事群眾工作的經歷；遴選程序是市公務員主管部門統一面向社會發布公開遴選工青婦機關專職干部的職位公告，報名以基層組織推薦為主，也可以個人自愿報名和組織推薦相結合的方式進行；專業測試可采取筆試、面試方式進行，測試內容結合群團機關工作的特點單獨命題；采取崗位聘任方式考察其實際工作能力，聘任考察時間原則上不低于一年。這種公開遴選的方式與公務員招考相比，更能夠體現群眾工作的特點，是群團改革新形勢下加強群團專職干部隊伍建設的創新實踐。

二是建立改進機關干部工作作風的制度。從全國婦聯到地方婦聯都建立了相關工作制度，以推進機關干部工作作風的改進，比如機關干部雙月下基層工作周制度、直接聯系婦女群眾制度等。調研中也發現了各地婦聯在這方面的創新做法。比如福建省建立了下基層蹲點制度，每年選派一到兩名年輕干部，到縣蹲點一到兩個月，使年輕干部了解基層婦聯工作，同時把基層婦聯好的做法和基層婦女的所需所盼反映上來。福建省三明市要求每個市、縣、鄉三級專職婦聯干部要經常性密切聯系十個以上的基層組織。

三是建立體現群眾性特點的專職干部考核機制。群眾性是婦聯工作的特點。群眾性要求婦聯工作需要群眾參與，工作的效果也需要群眾評議，確保群眾真正受益。比如上海市不僅要求在項目或者工作的設計或開展中要有群眾的參與，而且工作的成效和評價也要由群眾發表意見。福建省福州市婦聯在座談中介紹，巾幗文明崗由各級婦聯組織評選，服務對象的評選也占了一定的分值；在實施婦聯機關干部進社區報到制度的過程中，把對干部的評議表發到社區，由社區群眾對干部的工作情況進行評議。

(三)婦聯掛兼職干部選配與管理的創新探索

關于掛兼職干部的來源、條件與選配程序，各地婦聯都在探索適合本地實際情況和特點的做法，有些地方也有所創新和突破。

1.掛兼職干部的選配。關于掛兼職干部的來源，按照改革的方向，從方便干部管理的角度，掛職干部更傾向于從體制內的公務員隊伍中選拔，而兼職干部則沒有這一限制。從調研的4省區市的實際操作來看，大部分都是按照這一原則來選配的。例如寧夏回族自治區婦聯1名掛職副主席為自治區司法廳處級干部，3名兼職副主席中兩位為女企業家，一位為基層社區黨支部書記兼婦聯主席；自治區婦聯工作部門的掛職干部也均來自體制內。福建省和云南省的情況也大致如此。不過，上海市作為群團改革的試點省份，在掛兼職干部的來源方面有所突破。上海市婦聯掛職副主席為一位律師事務所的律師，這是一位來自新社會階層的優秀女性；工作部門的11名掛職干部有5人來自制體制內的機關事業單位，6人來自體制外，分別為三位律師、兩位互聯網行業的民營企業主、一位建筑師。從體制外選配掛職干部的好處，一是可以篩選出更符合婦聯工作要求的人選，比如法律專業人才、互聯網技術人才等；二是可以拓寬婦聯工作的思路和理念，來自體制外的年輕掛職干部更少行政化、機關化作風，思路更為創新開闊，對于新社會階層人士更為了解；三是可以為婦聯帶來更多資源，律師、互聯網企業主等本身具有較強的專業技術知識，可以提高婦聯工作的專業性，另外他們還擁有更多相關領域的人脈、項目等資源，可以為更好地開展婦聯工作創造條件。

關于掛兼職干部的條件。從各地的工作實踐來看，掛兼職干部的選配都遵循中央對群團改革強“三性”的目標要求，即掛兼職人選的政治立場是第一位的，另外還要符合先進性和群眾性的要求，具體體現在：一方面要擁有足夠的知識或者經濟資源，這有助于增強婦聯工作的先進性，比如許多地方婦聯掛兼職副主席的人選都是律師或者來自司法戰線的干部，這對在全面依法治國的形勢下，提升婦聯工作的法治化水平具有重要意義，還有許多掛兼職干部來自經濟領域，以優秀女企業家居多，這對于婦聯開展促進女性創新創業工作，動員婦女群眾圍繞大局在國家建設中建功立業具有積極意義；另一方面要求有基層群眾工作經驗，從這一點出發，許多地方婦聯選擇基層黨政機關或者群團組織的干部作為掛兼職干部人選，目的就是發揮她們熟悉群眾工作的優勢。

關于掛兼職干部的選配途徑。綜合各地調研情況，掛兼職干部的選配途徑主要有以下三種：一是與組織部門合作，將掛兼職干部的選配納入組織部門的干部掛職交流程序。尤其是選配體制內的掛兼職干部時，這一途徑被各地普遍采用，這種途徑也方便對掛兼職干部的管理、考核晉升等工作的開展。二是通過私人途徑尋找合適人選，后續工作再按照掛兼職干部選配程序進行。婦聯領導和工作部門在長期的工作中接觸了比較多的各行各業的優秀女性，她們可以從工作需要出發，從這些人脈關系中尋找合適人選。三是通過公開招聘的途徑選拔體制外掛職干部。上海市婦聯機關掛職干部的選配就選擇了這一途徑：面向全市公開招募，網上報名，然后經過筆試、面試，最終招聘了3名掛職干部。

2．掛兼職干部的管理。關于掛兼職干部的待遇保障。從全國婦聯到地方婦聯，都對掛兼職干部的待遇出臺了配套的規定。比如上海市人力資源和社會保障局、市財政局聯合出臺了《關于群團組織掛職、兼職干部及志愿者津貼補貼試行意見》，要求群團組織掛職干部試行掛職津貼，津貼水平按群團組織同崗位人員收入水平的5～10%確定，來自機關、事業單位、國有企業的低職級高掛的掛職干部(含收入水平低于群團干部收入水平)，參照群團組織同崗位人員的收入水平，相應補差，來自“兩新”組織等非公有制經濟單位的掛職干部，由群團組織按同崗位人員的收入水平以購買服務的方式向派出單位支付勞務費；兼職干部試行兼職津貼，津貼水平參照群團組織同類崗位干部的交通等補貼的標準確定。

關于掛兼職干部的考核培訓。各地關于掛兼職干部的管理辦法普遍規定，掛職干部以掛職單位管理為主，兼職干部以派出單位管理為主。因為掛職干部從事婦聯日常工作，所以與婦聯機關工作人員同管理同要求同考核。上海市婦聯年終考核時，專門對掛職干部評優評先，體現對掛職干部工作的認可與肯定，并將考核結果向原單位反饋。同時針對掛職干部不熟悉婦聯組織和婦聯工作的相關知識和缺少經驗等問題，對其進行專門培訓，還建立帶教老師制度，為掛職干部配備具有豐富工作經驗的婦聯專職干部作為帶教老師，使他們盡快熟悉和適應婦聯工作，提升工作能力。

關于掛兼職干部的激勵。為激勵掛兼職干部更好地工作，一些地方婦聯也探索出一些好的做法。例如，調研中，寧夏中衛婦聯采用了兩個做法：一是積極推進掛職、兼職副主席進入市縣的人大、政協班子，提高她們的政治待遇，增強個人的參政、議政的意識；二是在各類評選表彰中注重給掛兼職干部機會，來激發她們的榮譽感和工作熱情。

三、婦聯干部隊伍建設改革中的重點難點問題

專掛兼相結合的婦聯干部隊伍建設，作為婦聯改革的重要舉措之一，依然處于探索階段。在婦聯改革實踐中，在專職、掛職和兼職干部隊伍建設改革的制度設計、具體實施及改革效果等方面，各地也都面臨著一些問題和困惑。這些問題主要包括如下幾個方面。

(一)專職干部隊伍建設方面的問題

婦聯專職干部的人員編制有限、交流晉升機會不足，基層干部兼職多、待遇保障不足等是一直存在的問題。在婦聯改革的背景下，婦聯組織形態重構和強基層的要求，使得這些問題更進一步凸顯出來。調查中普遍反映的問題包括如下幾個。

一是基層專職婦聯干部兼職過多。鎮街和村居婦聯主席基本上都是兼職，據有的鄉鎮婦聯主席反映，除了負責婦聯工作之外，其還兼了黨政辦、工會以及包村等工作，多的兼職達到5個以上，而在這些兼職中，從事婦聯工作所用的時間精力基本上都排在最后。由于這種情況的普遍存在，許多基層婦聯干部很難深入思考和推進基層婦聯工作的創新。

二是婦聯專職干部的晉升交流機會不足。調研中了解到，各級婦聯領導班子層面的晉升和流動機會大于中層以下人員，許多婦聯主席或副主席有多崗位鍛煉的經歷，在婦聯主席崗位上任職一段時間之后，就會獲得晉升或流動到其他部門的機會。而一直在婦聯工作的普通工作人員或者成長起來的中層領導干部，則難以獲得進一步晉升或者交流的機會。此次婦聯改革中提出推進婦聯干部與黨政部門、企事業單位的雙向交流，希望在實踐中能夠看到具體的措施和成效。

三是婦聯專職干部的能力建設亟待加強。群團改革的新形勢對婦聯干部提出了新的更高的要求，如要求專職婦聯干部要進一步增強做好群眾工作的能力、互聯網+時代下的工作能力、培育引領女性社會組織的能力等。調研中發現，婦聯機關工作人員由于長期受機關化、行政化的工作模式影響，做好群眾工作的能力還有欠缺；雖然許多婦聯干部都參加過有關互聯網+時代如何做好婦聯工作的培訓，但是在具體工作的開展中還沒有具備互聯網工作思維，尤其是一些基層婦聯干部，這方面的工作能力還有不足；在社會組織發展比較滯后的一些地區，婦聯干部對于女性社區組織培育與管理、政府購買服務項目的設計督導與評估等，還不甚了解。這些都制約了婦聯改革進一步向縱深推進。

(二)掛職干部隊伍建設方面的問題

從實地調研的情況看，各地工作進度存在不平衡現象，座談中有些婦聯也反映，與兼職干部選配相比，掛職干部選配更加困難。掛職干部隊伍建設存在的問題包括如下幾個方面。

一是掛職干部的選人視野存在局限。除上海外，調研的其他三個省份的掛職干部均來自體制內，云南省婦聯目前的掛職干部全部為區縣級婦聯主席；還有的省份婦聯工作部門掛職干部沒有到位。這與掛職干部人選確定比較困難、程序比較繁瑣有關。因為與兼職相比，掛職干部必須離開原單位在婦聯全職工作一段時間，掛職干部選擇時顧慮的問題較多。

二是掛職干部沒有充分發揮應有的作用。婦聯從基層選配掛職干部的初衷是發揮基層干部熟悉群眾工作的優勢。不過從調研來看，基層掛職干部在省婦聯的工作中更多從事文字處理工作，這不僅不能改變婦聯機關的機關化、行政化作風，反而會被同化。

三是體制外掛職干部面臨的問題與困惑。上海市婦聯創新探索體制外掛職干部選配，取得了一定效果，但調研中也發現了一些問題，比如一些民營企業主很難兼顧婦聯工作與自身的企業經營，有些人只能利用下班后、周末時間處理企業事務，或者請假處理，在一些律師、建筑師等中存在掛職期間中斷本職工作對自身的職業發展存在不利影響的問題。另外，因為沒有被納入公務員管理系統，他們的待遇和考核如何解決，他們掛職期滿之后的出路等等，都是實際工作中存在問題和困惑。

(三)兼職干部隊伍建設方面的主要問題

兼職隊伍的選配工作進展比較順利，調研中各地婦聯基本上都完成了婦聯領導班子兼職副主席的配備工作。其當前面臨的主要問題是兼職干部的作用發揮還有不足。調研中有婦聯兼職副主席反映，感覺自己就是掛了個名，沒有實際發揮作用。造成這種情況的原因，一方面是這些兼職干部均為各行各業的女性精英，本職工作比較繁忙，很難有時間和精力參與婦聯工作，調研中有婦聯主席表示，雖然實行了主席輪值制度，但兼職副主席沒有時間組織活動，最終還是由專職婦聯干部自己組織。另一方面，婦聯發揮兼職干部作用的制度還不夠完善。許多兼職干部有責任有熱情，但是不熟悉婦聯工作，不知道如何發揮作用。

四、對專掛兼相結合的婦聯干部隊伍建設的思考與建議

為進一步深化婦聯改革中實現強“三性”的目標，結合對專掛兼相結合的婦聯干部隊伍建設中存在的主要問題的分析，本文提出如下思考與建議。

一是進一步完善專職干部隊伍的管理。建議更多采用公開遴選等辦法，從更大范圍選拔專職干部；探索更加符合群團工作特點的婦聯專職干部考核機制，增強婦聯干部注重群眾工作的導向；為婦聯專職干部提供更多晉升交流機會，落實婦聯干部與黨政機關、企事業單位雙向交流的改革措施。

二是進一步加強掛兼職干部隊伍建設。建議進一步拓寬掛兼職干部的選人用人視野，更多從體制外選配掛兼職干部，更多從婦聯工作需求出發選配掛兼職干部，以利于提高婦聯工作的政治性先進性群眾性；進一步完善掛兼職干部管理制度，為掛兼職干部尤其是體制外的掛職干部的待遇條件提供制度保障，完善掛兼職干部發揮作用的工作制度和激勵機制，建立曾在婦聯擔任掛兼職干部的網絡，使這些人力資源能夠在推動婦聯工作中持續發揮作用。

三是進一步提升專掛兼婦聯干部的能力。建議針對專掛兼婦聯干部的問題和需求，進行分類分層培訓，針對專職干部，重點提升他們在群團改革的新形勢下做好婦聯工作的能力，針對掛兼職干部，重點增加他們對婦聯職能、婦聯工作的了解程度，使他們明確履職的內容、方式等，提升他們利用自身優勢更好地發揮作用的能力。