朝陽市集體林改革后公益林經營管理的探討

鄭璐

(遼寧省旱地農林研究所，遼寧 朝陽 122000)

作為重要林業資源，公益林建設和保護既可以提升生態文明建設水平，提高森林覆蓋率，還可以滋養人們賴以生存的地球家園[1]。近年來隨著集體林權制度改革的推進，公益林權屬發生了重大變化，把林地使用權和林木所有權分配到戶，建立起以家庭承包經營為基礎、多種經營形式并存、責權利相統一的經營體制，為建立符合社會主義市場經濟體制要求的公益林經營管理體制和管理模式奠定了基礎，提高了農民群眾經營管理生態公益林的主體意識，給公益林經營管理帶來了積極變化。但由于以往改革的結果，帶來了“一家一戶”分散經營的格局，與林業對規模效益有著較高的期待和要求的特點，在本質上存在著一定矛盾，因此在實踐中也帶來了難以克服的問題，亟待在不斷深化改革的實踐中予以解決。本文依據筆者近年來對朝陽市集體林區公益林的經營現狀為基礎，針對在實踐中出現的一些矛盾和問題進行探討，并提出對策和建議。

1 基本情況

朝陽市位于遼寧省西部，干旱少雨、自然災害多發等，公益林業建設作用尤為突出。目前朝陽市林業用地面積114.63萬hm2，占總土地面積的58.6%。森林面積90.90萬hm2，其中公益林面積85.92萬hm2，占森林面積95%。而在集體林總面積89.80萬hm2中，列為應改面積75.07萬hm2。可見，集體公益林經營的好壞，林地保護和利用的程度、效果如何，直接影響到朝陽市生態環境質量和經濟社會發展的全局。

朝陽市集體林權制度改革十余年來，在市政府《關于進一步完善集體林權制度改革和加快林權證發放工作的通知》精神的指導下[2]，堅持“以有利于本地區生態建設”為基本原則不動搖，采取明晰產權登記發證等一系列行之有效措施，使集體林權制度改革成果得到進一步鞏固和完善。在一定程度上激發了本地區廣大農民投身林業經營的積極性，盤活了資產、增加了投入。在無形之中提高了農戶的流轉收益，從而促進了當地經濟的發展。

2 存在的問題

2.1 林農權益難實現

朝陽市地處遼寧西部，相對于遼東林農通過賣紅松籽兒、養林蛙、種植野菜等經營公益林產生顯著的經濟效益，遼西林農分到的公益林面積較小，立地條件差，林種結構單一，很難獲得林地利用和林下多種經營的收益。導致森林資源總量增長緩慢乏力、林分質量粗放低下、生態質量下降、林農經營管理的熱情不高。還有部分地區林農對林權流轉、資產評估、林權貸款等政策模糊不清，致使林農沒有主動參與到公益林經營管理工作中來。

2.2 林地保護不到位

《中共中央全面推進集體林權制度改革的意見》中規定，要對生態公益林等重點林區進行保護，由于本市集體公益林多分布在高山遠山，加之國家級和省級補償標準不統一且補償金落實不到位，林農對公益林正常的撫育及管護方面都不能有效進行。森林火災、森林病蟲害、非法占用林地、濫砍盜伐、違規放牧等破壞林地行為主要依靠護林員來完成。而護林員每月工資只有350～600元，所以在安排人員方面也無法按照相應的法律法規來設置專職的護林員，只能聘用一些年齡偏大，文化素質低的當地農民，而且這些人員在保護森林的同時還要從事相關的農業活動，沒有辦法全身心投入到管護工作中去，導致森林資源破壞的行為無法被及時發現并有效制止[3]。

2.3 科技支撐不理想

近年來，公益林在生產經營管理方面存在著很多亟須解決的科學技術難題，比如朝陽地區鄉土樹種刺槐經營問題，萬畝刺槐林在林齡達到15年以后，出現枯枝枯梢整株死亡，2代3代不生長，萌芽力不夠的問題。還有油松的可持續經營、側柏的造林成活率低、山杏的兔害和凍害等問題、蒙古櫟的人工誘導針闊混交林建設等等。有關行政管理部門和科研單位，極少開展農戶對集體公益林進行開發情況方面的調查摸底，幫助解決公益林提質增效的各種經營措施，特別是提供開展林地經營的科學高效的生產經營模式，科研與生產實際存在一定的距離。

2.4 經濟和社會效益低

根據國家及省級公益林現行的補助相關政策，公益林的補助標準較低，經濟效益不明顯。同時，集體公益林的開發利用方面不盡如人意。一部分條件相對較好的公益林，通過林地轉讓，由林業大戶整合，進行一些林地經濟、林地養殖等方面的開發利用。還有相當一部分自然條件較差的公益林，例如高山、遠山地段的公益林幾乎沒有開發利用價值。總體上看，缺乏政府的引導，使農民雖然有公益林的經營權，但在思想意識方面進取觀念不強。農民在種植、養殖等林地經濟開發利用方面做的比較少，效益不理想。

3 對策及建議

3.1 增強林農的生態意識

朝陽屬低山丘陵區，山林是林農的生存根本之一。林業發展意味著鄉村的振興和林農的小康生活。增強林農生態意識，是林改后提高集體公益林經營管理水平的前提。為此，首先要通過組織林農開展政策、技術培訓，充分利用電視臺、路燈廣告、LED屏等，廣泛宣傳保護生態環境的意識。讓林農認識到公益林發揮出的保持水土、涵養水源、固碳釋氧、調節氣候、美化環境等多種生態效益，關系到廣大農村經濟社會可持續發展、全面建成小康社會的長遠大計。

3.2 優化公益林補償機制

國家和省政府在公益林補償標準上應不斷提高，現行的集體和個人權屬的國家級公益林，2013年至今225元·hm-2，到戶補償165元·hm-2，勞務費56.25元·hm-2，公共管護支出3.75元·hm-2。集體和個人權屬的省級公益林2014年至今增加37.5元·hm-2，共112.5元·hm-2，到戶補償52.5元·hm-2，勞務費56.25元·hm-2，公共管護支出3.75元·hm-2。在朝陽各市縣(區)財政允許的情況下，還應該對公益林生態效益補償經費進行配套。同時高度重視產業扶持、技術支撐、人才支持等補償方式。

3.3 加強科學技術支持

科研單位應立足朝陽生態脆弱地區，圍繞重要生態系統保護和修復重大工程，開展生態公益林可持續經營、退化森林生態系統恢復與重建、生態林樹種種質資源開發利用及侵蝕劣地植被恢復技術等方面研究，解決公益林領域突出問題。同時深入生產一線調查研究，解決生產中制約公益林經營管理的難點熱點問題，提高公益林經營管理的水平和效益，促進區域生態文明建設。

3.4 開展可持續經營

長期以來，公益林經營管理都是以國家主體投入為主，目前，林農自己擁有的公益林比例越來越大，公益林管理主體相對分散。可以通過承包、租賃、轉讓等多種形式，促進林地使用權和林木所有權合理流轉。建立大戶、家庭林場、專業合作社等新型林業經營主體，通過宣傳、培訓、指導、培育典型等方式，根據實際地形進行豬、雞、羊等生態養殖，發展五味子、柴胡、車前子等公益林下種植業，開發觀賞、采摘、旅游等項目，使其能夠獲得更高的經濟效益。對不便于開發利用的高山遠山公益林，在保護的前提下，進行更新、撫育采伐、合理改造，增加生物多樣性，增強水源涵養作用，提高林分穩定性，促進經濟、生態、社會效益發揮。