關于黑龍江省新一輪退耕還林還草工程的幾點思考

楊慶楠，徐金忠，李志飛

(黑龍江省水利科學研究院水土保持研究所，黑龍江省水土保持重點實驗室，黑龍江 哈爾濱 150070)

退耕還林還草是改善生態脆弱區生態環境、搞好林業生態環境建設、調整農村土地利用結構、踐行“綠水青山就是金山銀山”的重要舉措[1]。自1999年啟動退耕還林還草工程以來，全國累計實施退耕還林還草33.87萬km2，占重點工程造林總面積的40%，成林面積近26.67萬km2，超過人工林保存面積的三分之一。其中，兩輪退耕還林還草增加林地面積33.47萬km2，增加人工草地面積0.34萬km2，分別占人工林面積的42.5%和人工草地面積的2.2%。全國退耕還林工程總投入超過5 000億元。黑龍江省自2000年開始實施退耕還林工程建設，到2013年第一輪工程建設結束，全省共實施退耕還林1.14萬km2[2]，共涉及退耕戶22.9萬農戶，75.4萬人[3]。黑龍江省林業資源豐富，地理位置特殊，生態地位突出，是農牧業發展的天然生態屏障，對我國東北和華北地區有著重要的生態保護作用[4]。2019年黑龍江省啟動新一輪退耕還林還草工作，《2019年度黑龍江省新一輪退耕還林實施方案》正在積極推進中。依據《中共黑龍江省委黑龍江省人民政府關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的實施意見》(黑發〔2018〕33號)編制的《黑龍江省十五度以上坡地退耕還林還草三年行動計劃(2019-2021年)》工作也在深入開展中。退耕還林還草工作的開展對減輕黑龍江省陡坡耕地土壤侵蝕強度及風沙危害、改善區域生態環境將具有重要的現實意義和長久的歷史意義。

1 黑龍江省15°以上坡耕地現狀

坡耕地是指分布在山坡上地面平整度差、跑水跑肥跑土突出、作物產量低的旱地。15°以下稱為緩坡耕地，15°以上陡坡耕地涵養水源能力較差，易造成水土流失。退耕還林還草后，地表植被可有效減少水土流失，根據《關于印發<黑龍江省十五度以上坡地退耕還林還草實施意見>的通知》(黑水保考辦發〔2020〕7號)要求，15°以上坡耕地退耕還林還草是目前工作重點。

1.1 滿足退耕還林還草耕地的條件

2014年國家新一輪退耕還林還草總體方案退耕地塊限定在三類：25°以上非基本農田坡耕地；嚴重沙化耕地；三峽庫區、丹江口庫區及上游區域縣(市)15～25°非基本農田坡耕地。同時，全國重要江河湖泊一級水功能區劃中規定的保護區、保留區迎水面的15～25°非基本農田坡耕地提出重要水功能區退耕還林還草需求。2015年擴大新一輪退耕還林還草規模通知中主要政策：確需退耕還林還草的陡坡耕地基本農田(可調整為非基本農田)，陡坡耕地梯田、重要水源地15～25°坡耕地以及嚴重污染耕地。《退耕還林條例》(2016年修訂)第十五條規定“下列耕地應當納入退耕還林規劃，并根據生態建設需要和國家財力有計劃地實施退耕還林：水土流失嚴重的；沙化、鹽堿化、石漠化嚴重的；生態地位重要、糧食產量低而不穩的。江河源頭及其兩側、湖庫周圍的陡坡耕地以及水土流失和風沙危害嚴重等生態地位重要區域的耕地，應當在退耕還林規劃中優先安排。”《黑龍江省水土保持條例》(2018年3月1日起施行)第二十一條規定“禁止在15°以上的坡地開墾種植農作物。在15°以上坡地種植經濟林的，應當科學選擇樹種，合理確定規模，采取水土保持措施，防止造成水土流失。”

1.2 黑龍江省15°以上坡耕地現狀

黑龍江省由于歷史原因遺留的已開墾15°以上坡耕地仍然存在，據黑龍江省自然資源廳數據顯示，黑龍江省15°以上坡耕地面積為488.05 km2，主要集中于牡丹江市和哈爾濱市。其中，牡丹江市15°以上坡耕地面積為317.65 km2，占15°以上坡耕地總面積的65%，哈爾濱市15°以上坡耕地面積為100.45 km2，占15°以上坡耕地總面積的21%。牡丹江市和哈爾濱市位于黑龍江省水土保持區劃中的東南部山地水源涵養減災區、東南部山地丘陵水質維護保土區、中部漫川漫崗土壤保持區，退耕還林還草工程將有利于各區域水土保持功能的發揮。15°以上坡耕地由于地面坡度大，自然降雨容易形成地表徑流，發生水土流失，土壤保水保肥能力極差，在農業生產中作物收成嚴重依賴天氣狀況。由于耕作活動、長時間地表裸露及順坡壟作等不合理耕作方式導致坡耕地水土流失易發，土層變薄，土質變差，林緣線后退，林地-耕地交錯帶生態脆弱性、敏感性強，生態環境惡劣，急需退耕還林還草。此外，依據《黑龍江省水土保持規劃(2015—2030年)》，黑龍江省風力侵蝕面積有8 687.18 km2，主要集中于大慶市和齊齊哈爾市，其中大慶市風力侵蝕面積為6 866.32 km2，占總風力侵蝕面積的79%，齊齊哈爾市風力侵蝕面積為1 820.86 km2，占總風力侵蝕面積的21%。

黑龍江省15°以上可退坡耕地面積較上一輪大幅度減少，僅占上一輪退耕面積的4%，除現有坡耕地外，還有大面積的風力侵蝕面積。因此，黑龍江省作為國家重要糧食產地、重要生態功能區，退耕還林還草對于減緩黑龍江省黑土資源不流失、土地不沙化具有重大作用。

2 退耕還林還草相關政策

2.1 新一輪退耕還林還草相關政策

新一輪退耕還林還草工程是黨中央、國務院為加快推進生態文明和美麗中國建設做出的一項重大戰略部署，是一項民心工程、德政工程[5]。2014年，國家發展和改革委員會、財政部、國家林業局、農業部、國土資源部聯合發文《關于印發新一輪退耕還林還草總體方案的通知》(發改西部〔2014〕1772號)，正式啟動新一輪退耕還林還草工程，確定國家補助政策，并要求各市、州、縣政府組織編制縣級實施方案。2015年，下發了《關于擴大新一輪退耕還林還草規模的通知》(財農〔2015〕258號)提出擴大新一輪退耕還林還草規模的主要政策。

2.2 其他補助政策

2004年國務院辦公廳下發《關于完善退耕還林糧食補助辦法的通知》(國辦發〔2004〕34號)，退耕還林國家由最初的糧食補償改為現金補償。《關于印發新一輪退耕還林還草總體方案的通知》(發改西部〔2014〕1772號)中要求各省(區、市)人民政府在不低于中央補助標準的基礎上，確定本省(區、市)兌現給退耕農民的具體補助標準和分次數額。財政部、國家林業和草原局聯合發布《林業草原生態保護恢復資金管理辦法》(財資環〔2020〕22號)、黑龍江省財政廳、黑龍江省林業和草原局關于印發《黑龍江省地方林業生態保護恢復資金管理實施細則》的通知(黑財規審〔2018〕17號)，提出新一輪退耕還林每667 m2退耕地補助1 200元，5年內分3次下達：第1年500元；第3年300元；第5年400元。退耕還草每667 m2退耕地補助850元，3年內分2次下達：第1年450元；第3年400元。

2.3 其他配套政策

國家新一輪退耕還林還草總體方案要求退耕后營造的林木，凡符合國家和地方公益林區劃界定標準的，分別納入中央和地方財政森林生態效益補償。未劃入公益林的，經批準可依法采伐。牧區退耕還草明確草地權屬的，納入草原生態保護補助獎勵機制。在不破壞植被、造成新的水土流失前提下，允許退耕還林農民間種豆類等矮稈作物，發展林下經濟，以耕促撫、以耕促管。

3 黑龍江省退耕還林還草面對的挑戰和對策

3.1 挑戰

3.1.1 群眾生態意識不強，補助標準吸引力不大，農民退耕意愿不強 農民群眾對生態環境認識程度和保護意識還不夠深刻，偏重短期經濟利益。每667 m2退耕地補助1 200元，每667 m2退耕還草補助850元，退耕還林還草補助標準不高。退耕后造林雖有收益，但收益率低，收益見效時間長，且造林存在氣候、自然災害、經營管理等風險，農戶對退耕還林還草工程擁護度低。

3.1.2 政府扶持配套政策不夠，坡耕地退耕難，退耕地塊零散 國家新一輪退耕還林還草政策強調自下而上，上下結合，充分尊重農民意愿。然而由于政府扶持配套政策不夠，部分農民礙于生計問題，抵觸退耕還林還草工程實施。同時存在部分陡坡耕地地塊面積小，分布零散等問題，給退耕還林還草工程實施增加一定難度。

3.1.3 考評問責機制不健全，退耕還林還草實施效果打折扣 退耕還林還草工程政府考評問責機制不完善，導致實施壓力傳導到地方衰減很多，如造林質量、后期管護問責機制等。且退耕還林還草工程的實施涉及多個職能部門，產生職責不清等問題，也會導致問責機制責任主體的模糊。退耕還林還草問責機制的薄弱，嚴重影響退耕工作的開展效果。急需進一步完善領導干部退耕還林還草目標責任考核制度。

3.1.4 困難立地造林技術研發難，缺少技術研發投入 陡坡耕地土壤保水保肥性差，有機質含量低，造林條件差，苗木成活率低，再加上陡坡造林實施不好操作，增大造林難度。困難立地造林技術研發需要資金投入，因此難以開展。

3.2 對策

3.2.1 加大退耕還林還草工程宣傳力度 加大退耕還林還草重大意義宣傳。生態效益方面，可恢復森林植被，有效控制水土資源流失，改善生態環境，提高涵養水源能力等。社會經濟效益方面，可調整農村產業結構，農民可以充分解放勞動力，增加外出務工、發展畜牧業或者林下種養殖業等其他產業的收入，促進地方經濟可持續發展等，進而提高農戶退耕意愿。

3.2.2 完善退耕還林還草配套扶持政策 在充分調查并解決好當地群眾生計的基礎上，將確需退耕還林還草的陡坡耕地有序退耕。各地政府根據實際情況可擴大退耕優惠政策或找出調整產業結構突破口。同時退耕還林后的耕地可由地方人民政府依法變更為林地，收回原土地承包證，發放林權證。遵從“誰退耕、誰造林、誰經營、誰受益”的原則，簽訂承包合同。

3.2.3 建立退耕還林還草考評問責機制 提高退耕還林還草工程在地方政府目標責任考評分數占比，加大約束力度。制定考評問責機制，如造林質量、責任主體等一系列追究制度，層層管理，實行責權掛鉤，加強退耕還林還草的后期管護，保證符合條件的坡耕地“退得下，穩得住，不反彈，能致富”。

3.2.4 強化退耕還林還草科技支撐 借助高校或科研院所的科技支撐力量，加強困難立地造林技術研究，如集水造林技術、改變微地形、適地適樹、培育抗旱抗逆性強品種等關鍵技術，科學指導造林，提高苗木成活率，助力退耕還林還草順利開展。