阿拉善盟生態林管護問題與對策

海蓮，王霞，楊衛超

(1.阿拉善盟林木種苗站，內蒙古 阿拉善 750306;2.阿拉善盟林業治沙研究所，內蒙古 阿拉善 750306;3.阿拉善盟林業工作站，內蒙古 阿拉善 750306)

阿拉善作為我國一個獨特的自然地理單元，地處極端干旱荒漠區，地理位置特殊，生態環境十分脆弱，植物種類稀少，結構簡單，多為旱生、超旱生和鹽生的灌木、半灌木。多年來，阿拉善盟生態建設始終堅持“保護與建設并重，保護優先”的發展方針，采取“以灌為主、灌喬草相結合，以封為主、封飛造相結合”的治沙技術措施，形成了圍欄封育—飛播造林—人工造林“三位一體”的生態治理格局。從20世紀80年代開始，阿拉善盟相繼啟動實施了三北防護林工程、天然林保護工程、退耕還林(草)工程及造林補貼項目等一批國家重點生態建設工程和項目，隨著各項工程的深入實施，造林成效喜人，生態環境也發生了巨大改變。

1 阿拉善盟生態林建設現狀

截至2019年底，阿拉善盟在國家重點生態建設工程的帶動下，累計完成以梭梭為主的灌木人工造林已達50.7萬hm2、飛播造林42.1萬hm2、封山(沙)育林28.5萬hm2、退化林分修復等7.7萬hm2。特別是黨的十八大以來，隨著生態文明建設的不斷深入，阿拉善生態建設工程任務量不斷增加，2019年已是連續第6年年均營造林任務量過百萬畝。巨大的營造林規模對后期管護工作提出了新的挑戰，尤其在阿拉善這種干旱荒漠地區，如此大規模、大力度的營造林，就更加迫切需要在后期管護上進行探索、實踐，以便更好地鞏固營造林成果。因此，在營造林后期如何實現有效管護，已然成了當前急需解決的問題。

2 存在的問題

2.1 底數不清、管理混亂

由于阿拉善盟地域遼闊、每年的生態建設工程涉及面又極廣，加之目前尚未建立起全盟生態建設工程動態管理體系，缺乏對全盟歷年營造林的實施效果及消減情況的全面摸底調查，真實的需要管護的、可轉化利用的造林地面積、質量、位置、權屬等情況底數不清。除此之外，歷年營造林工程檔案因人事變動、工作銜接不暢、反復變更等原因導致管理混亂，甚至有原始資料丟失不全等現象。

2.2 缺乏專項資金，管護不全面

持續管護是保證造林成效的關鍵，然而在阿拉善盟缺乏營造林后期專項管護資金是影響造林成效的最直接因素。阿拉善盟營造林主要以灌木人工造林、飛播造林、封沙育林以及部分退化林分修復等構成，現階段國家重點工程和項目營造林投入：人工造林3 600元·hm-2、飛播造林2 400元·hm-2、封山(沙)育林1 500元·hm-2。但由于人力、物力等造林成本的不斷增加，目前國家投入資金勉強能滿足工程建設。加之，阿拉善地域遼闊，營造林地地處偏僻、面積廣且大多處于牧民經營的草場范圍內，部分甚至與集體林地犬牙交錯，導致管護難度加大，進而逐漸形成了“重造輕管”的現象。為鼓勵造林以及保證造林成活率、保存率，近年來阿拉善盟各旗區普遍采用“先造后補”的營造林模式，但只能勉強保證造林后前3年的管護，管護也僅僅是保證澆水2～3次，3年后的保存率達到驗收標準且兌現補貼后，部分林地便處于自然消亡狀態。

2.3 缺乏高效的管護體系，責任不到位

目前，除了三北防護林工程、天然林保護工程、造林補貼項目等國家重點生態建設工程涉及“管護”以外，草原建設、公益林、森林草原病蟲鼠害防治以及森林草原防火等一批基礎保障工程均存在“管護”的問題。但因缺乏林地草地統一管護規劃，管護體系尚不健全等原因，存有多頭管理、管護面重疊等現象，進而導致管護責任落實不到位，管護效果參差不齊，管護資源嚴重浪費的現象突出。

2.4 缺乏統籌規劃，成林轉化利用率低

近年來，阿拉善盟大面積營造林工程的實施，不僅為改善地區生態環境發揮了重要作用，也為沙區農牧民轉變生產生活方式，發展林沙產業，拓展增收渠道奠定了一定的基礎。但由于林草資源保護、利用總體規劃尚不健全，缺乏動態監管體系，致使大面積林草資源要么處于因過度開發而修復的狀態，要么完全處于閑置狀態，即使有開發者發展利用，但由于缺乏完善的管護審批體系以及相關保護與利用的具體措施及標準說明，開發者往往會在煩瑣的審批事項中失去耐心而放棄或因偷牧偷伐偷采，使新的造林地連帶原生植被再次遭到毀滅性破壞。

3 對策與建議

基于阿拉善盟營造林現狀及營造林后期管護存在的問題，為長期鞏固造林成果，并在此基礎上將成果轉化利用，形成鞏固成果、轉化利用，從而進一步達到成果鞏固的良性循環模式。

3.1 提高思想認識，嚴格落實“三分造，七分管”

阿拉善盟生態環境惡劣，造林能保證成活率已是件不易的事情，若要持續保證后期生態建設成果，就必須在科學造林的基礎上嚴格管理、科學養護。從思想認識上，將生態建設工程的實施，由交賬變為交林，堅持造管并重，從新造林開始持續、系統的加強管護，保證造一塊成一塊，切實將“三分造，七分管”從作業設計落實到田間地頭，決不能使新建的營造林工程成為對脆弱生態環境形成二次破壞的“元兇”。

3.2 整合資源，探索成立專門的管護機構

統籌全盟林地草地管護規劃，將三北防護林工程等國家重點生態建設工程的后期管護與草原、濕地、國家級公益林、森林草原病蟲鼠害防治以及森林草原防火等基礎保障工程的“管護”職能相結合，實現山水林田湖草沙綜合管護無縫對接，整合現有管護項目資金和管護人員，探索形成綜合管護機構[1]，明確管護職能，消除多頭管理、管護面重疊以及管護責任落實不到位等現象。

3.3 摸清資源底數，實行分類經營

建立阿拉善盟荒漠化治理數據庫，摸清歸納往年相關聯數據，與大數據平臺進行協調聯動，對迄今為止的各項數據進行匯總分析并結合森林資源調查和營造林工程綜合核查，全面徹底對歷年的營造林地進行摸底調查，以數據為依托從而有效結合本地情況逐步實現對年度營造林工程消長情況的動態管理與科學高效的管護[2]。亦可通過大數據平臺“把脈”全盟山水林田湖草沙等自然資源的潛在價值，助力林沙產業可持續循環發展；也可針對當前亟待解決的營造林后期管護問題，開展專項分析且對癥開“處方”,根據實際情況來精準施策，從而達到具體問題具體解決，避免不必要的人力、物力以及時間精力的浪費，逐步實現“精準治理、精準管護、精準開發”,真正做到習近平總書記所說的科學生態觀，以“生態的辦法解決生態的問題”，實現自然資源的有效修復、保護與開發利用。

3.4 創新機制，探索多種管護模式

全面推行營造林后期管護責任制，探索實行“林長制”，加強從上到下的管護責任落實與監管，將營造林管護納入領導干部自然資源資產離任審計范疇，嚴格落實各級領導的管理、保護和監督責任，從目標和責任層面推動營造林管護。探索工程化管護機制、市場化管護機制，引導企業、集體、個人、社會組織等社會資本，經營主體參與造林管護與經營[2]。集體林地可實行托管制度，把適宜集中經營的林地資源統一規劃，統一管護[3]。探索實行造林與管護捆綁招標，確保造林與管護相統一，權責利相一致。

3.5 以產業發展，帶動營造林管護積極性

將營造林后期管護與解決林牧矛盾、脫貧攻堅、鄉村振興等相結合。在禁牧區，優先聘請有管護能力的農牧民為兼職護林員，通過給予一定的管護勞務費增加其工資性收入，從而調動其對造林管護工作的熱情[4]。引導農牧民轉變觀念，積極投身林沙產業，在不超過生態系統承載力的前提下，引導其合理利用林地資源，通過開展生態養殖、林下中藥材、采種、牧家游、鄉村旅游、荒漠探險等途徑，增加其經營性收入，使其真正享受到“保護得越好，回饋越大”，“誰保護、誰受益、誰貢獻大、誰得益多”的“生態紅利”，從而帶動造林管護的積極性，保證生態建設成果。

4 結語

作為祖國西部生態防線的前沿，阿拉善生態環境狀況的優劣，不僅直接關系到本區域各族人民群眾的生存，生活和經濟社會的發展，更關系到西北和華北廣大地區的生態安全。阿拉善盟上百萬畝的生態建設工程，如何實現建設成果的長久鞏固，營造林的后期管護顯得尤為關鍵。針對當前阿拉善盟營造林后期管護存在的諸多突出問題，必須通過一套科學的、可操作性強且行之有效的方案來解決。“三分造，七分管”，可見林地管理的重要性，同時林地管理也是一個系統性的工程。要改變以往“重造輕管”的思想弊端，徹底摸清底數，進一步理順管理體制，明確責任主體，落實管理責任，創新管護機制，做到管護措施到位、人員到位、資金到位、責任到位[5]，努力形成林沙產業發展逆向拉動生態建設與保護的發展格局，使“沙場變成天然的綠色工廠”，促進農牧民生產生活方式轉變，是提升阿拉善盟現有營造林地綜合利用效率和管護效率的有效途徑。