縣級公共文化服務體系建設研究
——以貴州省X 縣為例

左 羅，湯松雪

（貴州大學公共管理學院，貴州貴陽 550025）

經濟社會的發展離不開基層基礎設施的建設，公共文化服務體系建設亦是如此，以基層作為最基本的單元來進行?？h級政府是一個很獨特的“基層單位”，因為它既連接了農村又連接了城市，可以說是統籌著城鄉的發展，其作用和地位也是不容小覷的。公共文化服務體系建設是否真實地增強了人們的文化素養，文化資源是否得到了最有效的利用，相關措施是否起到了實質性的作用，這都與縣級政府有關。因此，縣級公共文化服務體系建設研究在理論層面和現實層面都具有重大意義。

一、國內外研究綜述

（一）國外研究綜述

國外的研究主要是通過研究其文化政策以此涉及到公共文化服務體系。西方公共文化的發展階段主要可以分為三個主要階段。首先是經歷了一個“自由放任階段”，時間是19 世紀初到第二次世界大戰前；其次是“現代管理體系階段”，時間是20 世紀50—80 年代中期，在這個時期，西方各國紛紛設立了公共文化管理機構來從事有關公共文化建設的工作，并且在當時所設立的政策制度也一直延續至今；最后是20 世紀80 年代末至今，這可以稱之為“公共文化很多服務的一個轉型階段”，在這個階段，政府實現了各種轉型，將提供公共物品，獲取公眾滿意度作為主要目標，以提供公共文化服務作為其主要的職責，同時也將公共文化服務建設提到了更高的高度。通過這一系列的轉型，西方國家政府在不同方面都積極地進行了文化體制改革，并在保證國家對文化有效管理的前提下引入了競爭機制，這些舉措大力提升了文化創新力。

西方各國在公共文化服務方面的投入和相關政策法規的支持具有一定的借鑒意義，可以看出，公共文化服務的研究是一個跨越多個學科的研究，并且在實際情況下要想提供較為完善的公共服務，需要社會上各個組織的配合和合作，政府可以提供資金幫助和政策支持，公共文化組織也需要能夠自發創新，成為提供公共文化服務的主要力量來源，在公共文化制度設計的過程中應該充分考慮公民權利以及公民文化需求，在進行公共文化服務建設過程中還需要引進現代的企業管理方法，從各個不同的方面積極支持文化事業的發展。

（二）國內研究綜述

以“公共文化服務”作為關鍵詞在中國知網上進行搜索，通過計量可視化分析可以看出，有關公共文化服務研究的熱潮起點是在2004 年，并在2017年達到頂峰，2017 年的發文量是2 353 篇，這可能與2017 年實施了《公共文化服務保障法》有關，研究總體呈現出一個上升趨勢。在研究主題方面，排名前四的主題分別是公共文化服務、公共文化服務體系、公共文化服務體系建設、公共圖書館，有關這四個主題的文獻數達到了12 376 篇，占比超過了60%。由此也可以看出在近十年有關公共文化服務的研究中，公共文化服務體系建設研究是研究的熱點，也是本文要進行研究的重點。

在各個學者的研究中，有關公共文化服務體系內涵的研究是集中度比較高的，不同的學者從不同的學科視角、不同的角度出發給出了不同的內涵解讀。顏玉凡和葉南客（2016）[1]通過文化治理這個研究視角，基于政府的一種行動邏輯來進行分析，最終認為公共文化服務是一項制度實踐，這個實踐存在于各種文化治理情境中，且由政府來進行推動，目的是為了服務于群眾的文化生活。用一句簡單的話進行概括“公共文化服務體系是有關社會公共文化產品與服務的整體性安排”[2]。無論是從經濟學的視角還是從管理學的視角，關于公共文化服務體系內涵的界定每一位學者都具有獨特的見解。可以看出，公共文化服務體系是一個包含著眾多內容的龐然大物，其主體擴展至政府、文化事業單位、企業、非營利組織等。

關于農村公共服務體系的研究也是公共文化服務體系研究中較為熱門的研究主題。有學者通過實踐調查研究來探討農村公共文化服務建設問題，王家新等（2007）[3]對70 個縣市進行了實證調查后，認為當前農村文化發展滯后的主要原因是投入不足、體制不順、技術環境變化、社會結構轉型等，然后基于農村人員的文化真實需求提出了實質性建議。胡稅根和李倩（2015）[4]通過對公共文化政策的梳理和解讀，肯定了我國公共文化服務政策的發展為我國公共文化服務提供了切實的法律和制度保障，但我國公共文化服務政策也還存在著政策制定中群眾參與不足、政策執行缺乏有效的監督和檢查、基本公共文化服務均等化水平較低以及政策績效缺乏評估等問題。劉玉堂和李少多（2019）[5]從新鄉賢這一特殊的群體出發，探討其對于農村公共文化服務體系建設的功能，希望能夠充分運用這一特殊群體來推進農村公共文化服務體系建設。

公共文化服務體系研究中大部分學者的研究都基于一種“問題-原因-對策”模式，首先是提出問題，然后分析原因，最后提出相應的對策建議。吳江等（2019）[6]以四個省份八個貧困縣（區）為研究對象，對它們的公共服務均等化效能進行評價，提出了應不斷創新工作機制，積極探索現實路徑等建議。劉艷（2019）[7]通過對國內外圖書館眾籌研究現狀進行梳理，以公共管理學為理論基礎，對圖書館眾籌進行深入分析，對圖書館眾籌未來的發展路徑提出了四條建議：構建圖書館眾籌的垂直平臺、負面清單模式降低準入門檻、責任清單模式理順各方職責、權利清單模式規定各方權益。不同的學者利用不同的學科視角進行了不同層次和角度的分析，都是希望能夠促進公共文化服務體系建設能夠朝著一個更好的方向發展。

綜合來看，國內學者的研究其實比較集中于問題與對策類型的研究形式，通過理論探討或者是實踐調查來對某一地區的公共文化服務體系建設現狀進行分析，探討其不足，然后再從自己擅長的學科領域提出相應的見解，這是一個跨越了多個學科的研究，其中主要集中于公共管理學和圖書館的視角，可見，對于公共文化服務體系建設來說，公共圖書館的地位是顯而易見的，并且也需要公共管理學的相關理論來支撐研究，綜合多個學科視角，通過對研究對象進行深入調查分析，就可以在理論和實踐的共同作用下實現對現有研究的有力補充。

二、相關概念界定和理論基礎

（一）相關概念界定

1.公共文化產品。公共文化產品主要包括純公益性文化產品和準公益性文化產品，其中純公益性文化產品是指直接關系到國家文化主權、文化信息安全和社會穩定、直接關系到民族和民族文化創新和傳承的文化產品。準公益性文化產品是指與國家文化主權和文化信息安全不直接相關的文化產品，這種文化產品在消費上與私人產品競爭，很難在技術手段上實現獨家消費服務和收費，因此政府和市場都應該向公眾提供這種文化產品。

2.公共文化服務。社會公共文化服務一般包括兩方面的內容：一是指公共文化服務的基礎設施建設，比較常規的做法就是利用一些社會上常見的公共服務設施，通過各種宣傳活動以及各種方式來鼓勵社會群眾參與到其中；二是充分挖掘公共文化服務的精神內涵。公共文化服務是指保障公民基本文化權利實現的公共文化產品和服務體系的總稱，主要包括文化服務政策、人才和資金等保障機制、文化設施和文化活動等服務內容。目前，中國的公共文化服務主要是通過以文化中心、博物館、圖書館、美術館等公益性文化機構為載體提供的[8]。區、縣級的公共文化服務主要是指以圖書、電影、展覽、培訓等文化活動為載體，以完善的公共文化設施為保障，以此來豐富在區、縣級行政區域內的居民公共文化生活的非營利性文化活動和服務的總稱。區縣既包括城鎮又包括鄉村，成為了政府或其他社會組織人民服務的基點，這使得區縣公共文化服務因覆蓋面廣而具有一定的基礎性和綜合性。特別是由于各區縣都具有不同的歷史背景，各區縣公共文化服務的治理方式和路徑也各不相同。

3.公共文化服務體系。公共文化服務體系是指由政府組建的各類非營利性文化機構、公共文化設施和服務的總和，以公共文化單位為骨干，社會力量參與組建，保障公民參與文化生活，分享文化發展成果，滿足人民基本文化權益。其中，文化機構主要指各級文化中心、圖書館、博物館、體育館、美術館、公園、鄉（街）綜合文化站等。

（二）相關理論

1.公共服務供給理論。政府供給理論認為，在多種因素的影響下，公共產品信息不公開、不對稱，導致無法依靠市場有效解決供給問題。因此，我們必須依靠政府部門為老百姓提供更多的公共服務。這是政府部門的責任。所謂的公共產品，即無論社會上誰消費這種產品，一個人都不會因為另一個人的消費而減少對該產品的消費產品，因此，公共產品的供應最好由政府部門承擔。多中心供給理論認為，不可能社會中的每個人所獲得的公共服務都由一個公共產業提供服務，而是由許多不同的公共產業提供各種形式的服務[9]。

2.基本公共服務均等化理論。一般認為，公共服務均等化源于福利經濟學。例如，公民收入均等化理論、補償理論、帕累托最優定理等都是福利經濟學理論的范疇，這些理論為公共服務均等化理論奠定了堅實的理論基礎。目前，在公共服務供給方面，不同的學者對公共服務均等化理論有不同的看法。主要有兩種不同的理論。一是機會均等理論，即獲得一定利益的平均機會，與所處的環境密切相關。制度不同，社會環境也不同，而個人獲得的機會也會有很大差異。因此，為了實現機會均等，政府部門應該加強制度設計，從而為底層人民創造更多的發展機會，不應因出身或種族等原因進行歧視。社會中的所有資源應該對每個人開放。與此同時，應采取適當的補償或補救措施，以確保由某些偶然因素造成的不公平和不公正現象能夠在最大程度上被消除，能夠讓每個人公平公正地享受公共服務。因為每個人的出身都是無法控制的，所以為了讓每個人都能享受社會公平和正義，學者們提出了資源平等理論。所謂資源平等，是指在分配社會資源時，社會中的弱勢群體由于在社會中處于弱勢地位，應該得到更加優惠的待遇，因此他們應該享有更多的公共資源，從而確保社會公平正義，使每個人都能公平公正地擁有社會資源。并且在劃分公共資源時，應隨時根據實際情況調整標準，為了體現資源的分配平等，還需向每個人提供同樣標準和內容的公共服務[10]。

三、貴州省X 縣公共文化服務體系建設現狀分析

貴州省X 縣地處黔中腹地，全縣總面積約為1 100 平方公里，轄9 鎮1 鄉1 社區，177 個村（居），總人口約27 萬，有苗、布依、彝族等19 個少數民族。其交通區位優越，森林覆蓋率55.8%，旅游資源豐富，擁有“紅色·溫泉·森林·鄉村”四張名片，被列入首批全國30 條紅色旅游精品線和100 個紅色旅游經典景區名錄。隨著X 縣的人口以及經濟的增長，以及物質文化生活的極大豐富，人們對于公共文化服務的需求也在日益增長。

（一）公共文化服務設施建設

X 縣人民政府為保障人民群眾基本文化權益，豐富基層人民群眾精神文化生活，讓人民群眾共享文化改革發展成果。先后出臺了《X 縣基層綜合性文化服務中心試點建設方案》《2019 年貴州省基層文化和旅游公共服務隊伍培訓工作計劃》等相關配套文件。將公共文化服務設施建設及服務效能提升工作的每一項都進行了詳細劃分，并且將各個責任單位都進行了分配，讓每一個負責單位做好自己部門的本職工作。

通過閱讀相關文件以及對一些文件中涉及的公共設施進行了實地考察走訪，發現除了設施周圍的居民了解這些信息外，其他相隔得有些偏遠的小區就對這些設施全然不知，并沒有實現全覆蓋，X縣地理條件比較特殊，縣城的中心地段和居民居住區之間的道路是一條很陡的坡道，一般住較遠的居民想去這些設施所在地都必須依賴于車輛，因此，并沒有太多的居民使用，他們仍舊選擇小區空地上進行一些娛樂活動。盡管這些相關文件以及組建相關工作小組都是為了激發文化創造活力，強化資源整合、創新管理機制、提升服務效能，因地制宜推進基層綜合性文化服務中心建設，但是要想在真正意義上做到服務群眾，還需要更為實際地將各種因素考慮進來，要把服務群眾與教育引導群眾相結合，把滿足需求與提高質量相結合，推進基本公共文化服務的規范化和均等化，不能把基礎的設施，例如文化中心、體育館、公共圖書館等公共文化設施全部集中于縣城中心地帶，還是應當在周邊領域也建立相應的設施，在人流量大的小區內可以設立小型文化館和公共圖書館，甚至是自助型圖書館。只有全面加強和提升基層公共文化服務，才能為全縣全面建設小康社會提供精神動力和文化支撐。

（二）公共文化服務數字化

近年來，X 縣以多彩貴州廣電云“戶戶用”項目建設為載體，以應急廣播“村村響”工程為抓手，以數字移動圖書館“人人享”為目標，不斷推進公共文化服務數字化建設。積極通過新聞媒體、廣告海報、上門宣傳等形式，讓群眾了解項目背景，促進進度。以廣電網絡數字傳輸系統為基礎，全力搭建“云上X.美麗鄉村”云平臺，全面打造“村村通”數據光網、“村村辦”自助服務終端等項目，有效推進公共文化服務數字化建設。如今是一個數字閱讀時代，因此為適應數字閱讀發展，圖書館利用大數據發展契機，積極打造移動圖書館，并于2016 年正式上線運營。為提高移動圖書館的使用率，縣圖書館以送圖書進軍營、進企業、進學校、進機關、進鄉鎮的模式，宣傳推廣移動圖書館移動端APP 和PC 端安裝使用。

通過對各個分圖書館的走訪體驗來看，雖然各方面的設施都是齊全的，但是使用率并不高。首先是地理位置的選擇過于偏僻，按照各個指示牌來進行尋找也很難找到。其次，圖書館的藏書雖說種類繁多，但是多半都是一些老舊陳書，且因為沒有及時進行保養清潔而顯得更為陳舊，讓人沒有去閱讀的欲望。圖書館是一種公共資源，對于這種公共文化資源應當讓更多的群眾參與到其中來，可以在一定程度上讓居民來實行自我管理，自發地形成小團體來進行自發的學習。居民要想通過閱讀來提升自己的文化素養，政府除了提供基本設施外，還應當加大宣傳力度，或者舉辦各種讀書交流活動，利用各種方式來讓居民參與，同時滿足他們心中的文化需求。

（三）公共文化服務免費化

首先是文化館、圖書館、歷史紀念館的免費開放。文化館免費開設了舞蹈、聲樂、油畫、農民畫、棋藝等藝術培訓班，組織專業技術人員定期到各鄉鎮、社區為業余文藝團隊進行文藝指導培訓，共計培訓人次達1 500 余人。社區文化活動室成立以來所設立的報刊閱覽室、電子閱覽室、文體活動室、室外各類活動場地全部免費開放，還會定期不定期免費開辦科技文化類、公益性講座和展覽、圖書借閱等活動。

公共文化資源對居民實行免費開放是十分有必要的，一個紅色旅游資源十分豐富的地方，實行紅色旅游基地以及各種歷史紀念館的免費開放，能夠在最大程度上吸引各個地方的群眾匯集到此來進行學習。但是，根據筆者的實際問訪結果來看，居民對于免費開放的三館并沒有很大的吸引力，也可能與筆者咨詢的人員不足以覆蓋全縣的原因有關，例如文化館每個暑期進行的免費培訓班的通知都是在X 縣人民政府網站上進行公開，這樣就導致很多居民并不知道此類信息。依據資源均等理論，還應當加大宣傳力度，并盡量將資源傾斜到那些需要的群體，而不是容易獲取信息的群體。各類歷史紀念館雖然也免費開放，但是進去參觀學習只能通過看歷史建筑和旁邊的文字介紹這種方式，考慮到成本問題，其實可以增加一些語音播放，讓那些無法識字的人群也能夠享受到文化的熏陶，這也符合均等化的理念。

四、小結

通過此次分析可以看出，X 縣公共文化服務體系建設較為完善，各類設施齊全，各個工作小組相互合作取得了一定的成果。但是從實際情況來看，還存在著宣傳力度不夠、設施選址不恰當、群眾參與度不足、群眾積極性不高等問題。特別是各類設施，例如圖書館、文化中心、文化廣場等公共場所的使用率不高，群眾基本上沒有參與的積極性，所以，除了加強建設以外，還應當調動起群眾的積極性，只有群眾心中想參與了，才會提高其利用價值。