中國地方志立法問題研究

宋偉哲

（上海交通大學凱原法學院，上海 200030）

一、引言

近年來，地方志書中記載的大量文獻、數據逐漸受到法學學者青睞，使用其進行研究的成果越來越多，使得地方志書在法學研究中的學術價值愈發重要。因此，有學者呼吁重視“志書中的法律建設”，認為它可以“了解法律建設的過程和成果”和“豐富我們對于法治國家建設的實際認識”[1]吳玉章.志書中的法律建設——以部分省級志書為考察對.政法論壇,2016,(6).。然而，當前的地方志工作卻遇到了不少問題，主要是缺乏足夠的法律制度保障，立法存在重大缺陷。這導致地方志書編纂的質量不高、進度緩慢，賴之而成的學術成果之研究價值也大打折扣。有學者已認識到這一問題的嚴峻性，在反思法律實證研究方法“量化數據的不足”問題時提到了“統計年鑒”之不足[2]程金華.邁向科學的法律實證研究.清華法學,2018,(4).。

因此，無論是從提高學術研究的價值還是從保存中華民族傳統文化的角度看，完善地方志立法，讓地方志工作實現法治化是當前極為重要的一件事，是法律工作者義不容辭的責任。非常遺憾的是，目前法學研究對地方志法律問題關注度太低，現有的少數成果在地方志立法問題上的論述不夠全面，同時也未就實踐中存在的具體法律問題進行更深入探究[3]當前的地方志法律問題研究成果主要有冀祥德.論依法治志.中國地方志,2016,(5)；張奇.論地方志立法的三個轉向.中國地方志,2018,(2)；趙青.對地方志工作法治化的幾點思考.黑龍江史志,2018,(6)；樊譽.地方志法治化研究述略.史志學刊,2018,(3)；孟亞男.關于《地方志工作條例》修訂之思考——以吉林省貫徹落實《條例》為例.史志學刊,2018,(1)；楊卓軒.從唯物史觀視角論依法治志的價值與作用.史志學刊,2018,(6)等.。本文結合筆者曾參與的《上海市實施〈地方志工作條例〉辦法》立法后評估實踐，擬就中國地方志立法、存在問題和未來走向進行分析，以推動這一領域的研究和立法實踐工作。

二、當前地方志立法存在的問題

（一）法律位階不高

當前我國的地方志法律體系主要由行政法規、地方性法規和地方政府規章三種法律形式構成。在我國法的形式體系中，一是憲法，居于最高、最核心的地位；二是法律；三是行政法規；地方性法規和地方政府規章的法律位階就更低了。由此可見，我國當前的地方志法律位階不高，這給地方志工作帶來諸多不便。首先，不符合目前地方志工作的定位。如今，“地方志事業涉及的領域已經突破行政內部管理的范疇，呈現社會多元化參與的趨勢。不論是在法律關系的主體，還是客體以及內容等方面，地方志事業都展現了其獨特性，符合‘國家、社會和公民生活中某一方面帶有根本性的社會關系或基本問題’的立法要求。”[1]張奇.論地方志立法的三個轉向.中國地方志,2018,(2).正如習近平總書記在考察首都博物館時強調，“高度重視修史修志，讓文物說話，把歷史智慧告訴人們，激發我們的民族自豪感和自信心，堅定全體人民振興中華、實現中國夢的信心和決心。”李克強總理也在對全國地方志工作會議中批示，要讓地方志發揮“存史、育人、資政”作用的同時，為弘揚優秀傳統文化、服務經濟社會發展上作出新貢獻[2]上海市地方志辦公室編.上海市地方志工作資料匯編,2017.(P1-4)。如此重要的一項事業其最高法律形式只是行政法規，顯然已不符合新時代對于地方志工作的定位。

其次，不能滿足實際工作需要。無論是行政法規、地方性法規還是地方政府規章，其立法權限都存在諸多限制，已經不能滿足當前日益發展的地方志事業需求。例如《地方志工作條例》第11條所規定的修志所需資料征集，實際上已經涉及到《立法法》第8條第二項所規定的“對非國有財產的征收、征用”問題。這類問題根據《立法法》的規定只能由法律規定，不在行政法規的立法權限內。筆者在實踐調研中發現，資料征集是困擾當前修志工作的一大難題，行政法規顯然無法滿足未來工作實際需求。

又如，在地方志的地方立法中，政府規章數量遠多于地方性法規。有學者統計，“截至2017年6月30日，全國除港澳臺地區外的31個省級行政區有29個已經出臺有關地方志工作的地方性法規規章，其中北京、河北等23個省市以政府規章形式予以頒布，山西、安徽等6省通過省級人大常委會頒布的地方性法規予以規定”[1]。此外，不少設區的市也進行了地方志的立法，基本都是政府規章。政府規章與地方性法規有著很大區別，除了效力層級上地方性法規明顯高于政府規章之外，在行政處罰和行政強制的設定方面，規章也弱于地方性法規。根據《行政處罰法》，地方性法規可以設定除限制人身自由、吊銷企業營業執照以外的行政處罰，但政府規章只能在法律、法規規定的行政處罰的行為、種類和幅度范圍內作具體規定。尚未制定法律、法規的，政府規章只能對違反行政管理秩序的行為，設立警告或者一定數量罰款的行政處罰。根據《行政強制法》，地方性法規有設定行政強制措施的較小空間，而政府規章則根本沒有。在地方志工作實踐中，編纂不力與處罰過輕密切相關，而地方政府規章顯然無法在增設罰則方面有更多的作為。

最后，不利于提高司法公信力。根據法律規定，人民法院在司法審判時，對于地方性法規和政府規章的適用有著重大區別。對于地方性法規，可以直接引用；對于政府規章，卻只能參照。如果各地以政府規章最為規范地方志工作的主要法律文件，一旦遇到司法機關裁判案件，法官只能是參照，不能引用。并且在司法實踐中，法官參照政府規章的概率也不大。這意味著在訴訟過程中，立法無法起到保護當事人合法權益的作用，不利于化解矛盾。

（二）處罰力度太輕

在此前一階段的地方志工作中，地方志工作成績喜人，但是暴露出的問題也不少。就目前正在進行的二輪修志工作來看，其進展速度與編纂質量都存在很多問題。特別是修志進度，十分令人擔憂。有統計顯示，“至2017年末，全國第二輪三級志書出版總完成率超過50%的只有10個省市。三級志書共出版2464部，占規劃總數的44%。其中，省級562部，占24%；地市級181部，占46%；縣級1723部，占59%。”[1]陳起興.試論史志立法的緊迫性與必要性.福建史志,2018,(4).以福建省為例，“至2017年8月，《福建省志》分志計劃編修總數83部，已出版34部；占總數的41%；市、縣（區）志計劃編修93部，已出版35部，占總數的37.6%。寧德市至2017年底，規劃出版10部，僅出版3部，占30%。”[1]筆者在實踐調研中也發現了這類問題。在修志過程中，絕大部分單位能夠與地方志工作機構積極配合，接受指導，按照規劃以及時間節點抓緊地方志書的編纂工作。但是，有少數地區和單位對地方志工作不重視，沒有按照國家要求將其作為一項政府工作，導致承編志書進度緩慢、質量不高，極個別單位甚至出現過拒絕編纂志書的現象。之所以出現這種情況，與當前立法對于編纂不力的處罰力度太輕密切相關。

“拒絕承擔或未按照要求完成地方志編纂任務”是地方志工作機構面臨的最大難題。在《地方志工作條例》中，用第18、19、20三個條款來規定法律責任，但這三個條款只涉及擅自編纂出版地方志、違法收集資料等內容，對于編纂地方志不力的情況并未作出規定。而在地方立法中，不少地方雖然對于這種情況作了法律責任的規定，但是罰則太輕，難以起到震懾作用。例如在《上海市實施〈地方志工作條例〉辦法》中，雖然規定了各承編志書單位的領導責任，但是，僅限于“拒絕承擔或未按照要求完成地方志編纂任務的；驗收通過后擅自對地方志書文稿進行內容變更的，由市或者區縣地方志工作機構責令限期改正；逾期不改正的，予以通報批評”。這樣的法律責任毫無約束力、威懾力，是“沒有牙齒的老虎”。

而即便是有些地方的立法較為明確地規定了對于編纂不力的相關責任人依法給予處分，在具體實踐中也存在問題。因為在機構設置上，基層地方志工作機構級別較低。況且，“隨著機構改革，一些市（地）地方志辦公室許多已經撤并，有的合并后，稱為檔案史志局；有的與黨史研究室合并，成為史志辦公室；有的合并到政府辦公室。”[2]柳成棟.關于地方志立法之我見.黑龍江史志,2018,(6).地方志編纂工作十分復雜，承編單位級別高于地方志工作機構的情況并不罕見。這使得地方志工作機構在組織其他單位編纂地方志時顯得力不從心。另外，由于地方志工作機構多為參公事業單位，無行政執法權，有些地方只能通過檔案局等機構進行地方志編纂的檢查工作，要想真正行使法規賦予的處罰權必須通過上級行政機關。這就使得問題更為復雜，遇到某些單位“拒絕承擔或未按照要求完成地方志編纂任務”時，地方志工作機構往往顯得畏首畏尾甚至是束手無策。更關鍵的是，無論是通報批評還是其他處罰措施，在實踐中均很少使用，不少承編單位領導完全忽視這種規定而繼續因循懈怠，導致地方志工作難以順利進行。

（三）職責劃分不清

在《地方志工作條例》中，對國家和地方縣以上地方志工作機構的職責進行了規定，不少地方的地方性法規和政府規章據此也作出相應規定。通常情況下，在擁有明確上位法的情況下制定的地方立法，應當是針對本轄區具體情況作出更為細致、更具操作性的規定。然而現實中多數地方志的地方立法卻不是如此。一般只是規定了省、市、縣（區）地方志工作機構主管本省、市、縣（區）的地方志工作，至于其他職能部門的權利、義務則沒有更為細致的規定，導致立法的可操作性不強，很容易出現各部門互相推諉而拖延地方志工作的情況。正如有地方志工作者所言，“幾乎所有黨政部門、企事業單位包括上級駐地部門與單位都參與地方志編纂，《條例》只提到地方志由地方志工作機構組織編纂，卻未提及這些部門與單位在地方志編纂中的應履行的職責以及不履行職責的責任追究，而這恰恰是地方志編纂中經常遇到且難于解決的問題。”[1]陳平軍.由模糊逐步走向清晰——地方志立法淺識.廣西地方志,2017,(6).換言之，地方志工作機構的職責并不明晰。“地方志工作”和“地方志編纂”實際上是兩種工作，前者為行政工作，主要是地方志工作機構對于地方志參編機構的管理監督，后者為學術工作，也就是一般意義上的地方志編纂，兩者不能混為一談。而《地方志工作條例》事實上將這兩項工作都確定為地方志工作機構的職責。實踐證明，地方志工作機構能力有限，僅完成上述行政工作壓力已然不小，決不足以承擔編纂工作[2]“機構合并之后，大多地方志工作職能已經削弱。一個縣級志辦只有兩三個人負責地方志工作，很難完成地方志工作任務。”柳成棟.關于地方志立法之我見.黑龍江史志,2018,(6).。有些地方志工作機構在無奈之下勉為其難地進行著部分編纂工作，效果十分不理想。

（四）隊伍建設不力

地方志是一門專業性很強的工作，它需要編者既有扎實的史學基礎，又要對所編領域十分熟悉。《地方志工作條例》第9條在隊伍建設方面作了規定：“編纂地方志應當吸收有關方面的專家、學者參加。地方志編纂人員實行專兼職相結合，專職編纂人員應當具備相應的專業知識。”這一規定較為籠統，需要地方立法加以細化才能便于實踐操作，然而多數地方立法并未在此基礎上作出更具操作性的規定。當前的地方志編纂工作中，各承編單位主要依靠單位內部人員負責編寫工作。基于各種因素考慮，實踐中往往多選用離退休人員或新進員工作為編纂工作的主力軍。然而這些人或精力有限，或經驗不足，且缺乏專業史學訓練，很大程度上影響了所編方志的質量。在此基礎上要想提高地方志編纂質量，僅依靠地方志工作機構的力量顯然遠遠不夠。

即使這樣的編纂隊伍，還面臨著人員報酬發放方面的問題。有些單位根據財務制度，不允許編寫人員領取稿費，嚴重影響工作人員積極性，很多退休人員選擇不再擔任此工作，編纂隊伍鬧人荒問題很突出。而立法中對于編纂地方志成績突出者的獎勵雖然有籠統規定，但是也缺乏足夠的吸引力，不利于調動參編人員積極性。此外，目前的立法對于地方志編纂人員的來源及培養等未作具體規定，導致地方志人才供需非常不平衡，人才缺口很大。“迄今為止，方志學只被承認是中國史（一級學科）下面專門史（二級學科）下面的一個三級學科，尚未被國務院學位委員會列入學科目錄。”[3]沈松平.淺析方志學學科建設及方志學專業在高校的發展路徑.中國地方志,2018,(3).而“關于方志學是否是，以及是否應當成為獨立學科，方志學理論界一直見仁見智”[4]冀祥德.論依法治志.中國地方志,2016,(5).。目前，只有寧波大學“是目前國內高等院校中唯一擁有方志學本科專業（方向）的高校”[1]沈松平.史學應用型人才培養路徑研究——基于方志學專業發展的考察.寧波大學學報(教育科學版),2018,(4).。在研究生層次，只有復旦大學長期在歷史系下培養方志學方向的研究生[2]巴兆祥.基于學科學視角的方志學學科構建源流.上海地方志,2018,(3).。總體來看，人才數量仍無法滿足實際需求，不利于這項事業長遠發展。目前，僅依靠加強對編纂人員培訓的辦法，在實踐中可以暫時收到一定效果，但是畢竟不能從根本上滿足對方志編纂人員的需求。

（五）資料征集困難

在地方志書編纂過程中，所依據的資料最為重要。特別是大量的數據資料，是全書的精華所在。如果資料征集不力，地方志編纂必然失敗。《地方志工作條例》和諸多地方立法對地方志的資料征集作出一些規定，但是在法律實施過程中，資料征集仍面臨不少困難。資料征集的關鍵在于被征集對象，而不是地方志工作機構。因此，雖然法律賦予了地方志工作機構征集資料的權力，但是在實踐中這項權利很不好使用。因為資料占有者主要是機關單位，資料的保存狀況并非地方志工作機構所能干預。在實踐中，大量的機關單位根本不重視有關資料的保存。特別是一些單位的辦公場所經常更換，往往是換一次地點，資料便丟失一大堆。而個人占據資料的情況亦不容樂觀[3]有關資料征集困難的更詳盡論述.李志英.關于如何提高上海市第二輪區志編纂質量的思考.上海地方志,2016,(4).。其實，資料保存也是地方志編纂過程中的重要環節，卻很容易被忽視。地方志工作機構和相關承編單位一般都能做到善待這些資料，而更多的資料占有單位和個人如何妥善保管資料，這是當前立法的空白之處。

有時即便明知許多資料存在，在征集時也面臨困難。一方面是有關單位和個人以各種理由拒絕提供這些資料，因為資料占有者不一定是編志責任者。而無論是《地方志工作條例》還是地方立法中，對于這種情況如何處罰，甚至是要不要處罰都沒有明確規定。縱然資料占有者愿意提供資料，但是有些資料的整理，甚至是提取都非常麻煩，往往需要大筆經費。這筆費用如何支出目前仍是問題。法規、規章雖然規定了地方志資料所有人或持有人提供有關資料，可以獲得適當報酬，但是這些規定缺乏具體可操作性。就目前的工作實踐而言，地方志資料，特別是數量巨大、價值很高的檔案資料，其所有者大多數為機關單位，而不是個人。此種情況下，如何支付報酬，執行何種標準，法律沒有明確規定。目前的財務管理制度越來越嚴格，地方志工作機構和各承編單位對于支付資料報酬問題非常謹慎。這類問題上法律不能給予有力的支持，很容易導致關鍵資料的缺乏，從而影響地方志編纂速度和質量。

（六）資源開發不夠

地方志的資源開發是地方志工作中的重要環節，也是地方志工作中的薄弱環節。不得不承認，不少地方對于地方志工作的要求僅限于編纂志書，在資源開發方面做得很不夠。其實，地方志的資源開發是決定地方志事業能否長久、健康發展的關鍵因素。就目前來看，地方志資源開發主要有三項重點領域，一是方志館建設，二是數據庫建設，三是教育和文化產業建設。可是，目前的立法在這些方面規定得并不完善。

首先是方志館建設。方志館有著收藏保護、展覽展示、編纂研究、專業咨詢、信息服務、開發利用、宣傳教育、業務培訓、文化交流等功能[4]劉玉宏.論方志館的性質與功能.中國地方志,2018,(1).。這些功能與志書編纂同等重要，與地方志能否發揮資政作用，地方志事業能否健康發展有著密切聯系。在《地方志工作條例》中，并未對方志館建設作出規定。在有些地方立法中，雖然對方志館作了規定，但是過于簡略。例如在《上海市實施〈地方志工作條例〉辦法》中，僅在第16條“加強地方志信息化建設，通過地方志館（室）、資料數據庫和地方志網站等，方便社會使用”中提到了方志館。至于方志館建成（設立）后使用的制度性措施保障，如何讓其發揮最大效用，所涉及的運營維護資金、服務規范、信息化建設等新問題，都是現有立法沒法解決的。目前，不少地方的方志館已建成，或正在建設中，許多基層方志館建設也提上了議事日程，亟需立法規制。

其次是數據庫建設。隨著信息化迅速發展，傳統紙質地方志資源已經不能滿足社會大眾，特別是學術研究者的需求，近年興起的大數據建設使這一問題更加嚴峻。關于地方志資源的利用，學術研究者是主要群體。實踐中，一方面，地方志工作得不到應有重視；另一方面，學術研究者也忽略對地方志資源的利用，往往花高價購買商業公司的產品，不但加劇了研究成本，并且數據經常不齊全。二者之間的矛盾就在于地方志資源開發環節出了漏洞。

再次，地方志資源與教育、文化產業的開發合作也是如此。教育事業中的地方傳統文化教育，旅游文化、影視文學等文化產業，都與地方志資源開發利用有著密切聯系。各類立法對上述問題或未有涉獵，或僅有寬泛規定，缺乏有力措施。

三、未來地方志立法的走向

“依法治志最基本的標志是，建立完備的地方志法律體系和完善的相關配套體制機制。”[1]呂鮮林.依法治國與依法治志辯證關系探微.上海地方志,2018,(1).未來地方志工作要實現依法治志，完善地方志立法必不可少。不過，要考慮到立法應當重視實效性，不能高估立法的作用。有些問題目前的確適合通過立法來解決，有些問題暫時不適合通過立法來解決。未來的地方志立法應當先抓主要矛盾，著重解決以下幾個問題。

（一）制定《中華人民共和國地方志法》

前文已述，目前我國地方志法律體系中最高位階僅為行政法規已不適合未來地方志發展的需求，制定《中華人民共和國地方志法》已是目前地方志立法中最為緊迫的任務。目前，不少學者都在呼吁這一立法，但是這部法律應該如何制定仍存在很大爭議。首先要解決法律的名稱是采用“中華人民共和國地方志法”還是“中華人民共和國史志法”的問題。這不僅是一個法律名稱問題，更是涉及立法目的、立法規制對象的核心問題。就目前學術界的討論，特別是2018年以來中國地方志指導小組召開的一系列座談會、研討會來看，似乎“中華人民共和國史志法”的聲音更高一些。筆者在此有不同意見，認為目前還是制定《中華人民共和國地方志法》更為實際一些。

如果稱為“史志法”，那么“國志”或“總志”顯然要納入立法范疇。“國家志書是否歸屬地方志書是有爭論的，在編纂《方志百科全書》期間曾發生過熱烈討論。一種意見是，所有的志書包括國家志書都是地方志；一種意見是，總志不屬于地方志，國家志不屬于地方志。”[2]梁濱久.中華人民共和國史志立法的幾個問題.黑龍江史志,2018,(6).實際上，有關“地方志”與“總志”之間的關系，我國歷史地理學權威專家譚其驤先生對此問題早有精辟論述[3]“地方志不同于總志。地方志顧名思義是記載一個地方事情的。地方志所記載的地方可大可小，大的一個省一種志，小的不管一個縣一個鎮，也可以有縣志或鎮志。盡管可大可小，但總而言之是一個地方一種志。因為記載一個地方的，所以地方志簡稱就叫方志。‘方’是對全國而言的，‘方’是‘總’的對立體。凡是以全國為記載對象的，那就不能叫它地方志。清朝人編的《四庫全書》，大家都知道，在地理類一部分就叫總志之書，一部分叫方志之書，那就分得很清楚。凡是記載全國的，就在總志里頭；記載一個地方的，就在方志里頭。把各省的通志、府、州、縣志叫做地方志，這是很正確的，也是很科學的。可是這幾年，我看到不少地方出版的地方志通訊一類刊物，往往把總志與方志混為一談，這是很不應該的。”譚其驤.長水集續編.人民出版社,1987.(P269)。根據譚其驤先生的意見，“地方志”不應包括“國志”。另外，《中國方志大辭典》中也將“總志”的概念定義為“省志的別稱，如魏樸如《四川總志》、明成化《河南總志》”[1]《中國方志大辭典》編輯委員會編.中國方志大辭典.浙江人民出版社,1988.(P2)。總之，“地方志”“國志”“總志”不能混為一談，應屬無疑。

即便立法要做一些概念創新，也要考慮到幾十年來地方志實踐基本上來自于“地方”，當下編纂“國志”力量不足。此外，還會遇到諸如臺灣等棘手問題，使得“國志”的編纂困難重重[2]梁濱久.中華人民共和國史志立法的幾個問題.黑龍江史志,2018,(6).。立法如不能解決問題，顯然是資源浪費。此外，若稱為“史志法”，還要將“史”納入規制范疇，此種拓展范圍更甚于“總志”，面臨的問題更多，更不符合目前實際情況。因此，短期內還是考慮立法的實效性，制定《中華人民共和國地方志法》，解決目前全國地方志工作機構面臨的主要問題為上。制定這部法律要特別注意處理好三個關系，“一是《地方志法》與憲法的關系；二是《地方志法》與中國特色社會主義法律體系的關系；三是《地方志法》與地方志地方性法規、規章的關系。”[3]冀祥德.論依法治志.中國地方志,2016,(5).

（二）加強地方立法

我國疆域遼闊，人口眾多，各地經濟、文化、發展各不相同。因此，地方立法在我國的國家治理中占據重要位置。“2003年7月，《四川省地方志工作條例》頒布，開全國地方志立法先河，對全國地方志法治化推動很大，制定全國性地方志行政法規擺上了中指組的議事日程。”[4]陳強.依法治志是地方志事業發展的重要保障和必然要求.中國地方志,2016,(2).由此可見地方立法在我國地方志工作中的重要作用。不過，地方志的地方立法目前問題也很多。2015年《立法法》修改后，我國設區的市被賦予地方立法權。盡管這一立法權被限制在“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面”，但是地方志立法顯然應當屬于“歷史文化保護”范疇。有學者統計，“截至2018年3月31日，全國27個省、自治區先后批準了272個設區的市行使地方立法權，占99.3%。立法權的實際授予工作已經基本完成。”[5]林彥,呂丹妮.設區的市立法權行使情況實證分析.新疆社會科學,2018,(5).雖然地方立法不能盲目圖全，但是就地方志領域而言，的確各地差異很大，有著切實的立法需求。從目前設區的市地方志立法狀況來看，只有大概10%的設區的市對于地方志進行了地方立法，情況不容樂觀。

欲改變這一局面，首先要積極推動地方志立法納入各地立法計劃。這是目前很困難的一件事，倒不是地方志工作者不重視這一領域的立法，而是立法者容易忽視這一立法。《立法法》修改后，各地立法熱情很高，立法者的關注點也更多集中在與經濟、社會發展更為密切的領域。一些領導也更熱衷于經濟，對文化事業關注度不高。在擠破頭皮的立法規劃中，地方志立法顯然屬于“冷門”，不大容易引起關注，想納入立項比較困難。未來要積極改變這一局面，動員各方面力量積極促進地方志立法盡快納入各地的立法規劃之中。除了以往的積極宣傳地方志和讓相關領導更重視這方面工作之外，通過開發利用地方志資源讓社會各界深刻體會到存史修志之益處，讓其發自內心重視這一領域，是改變地方志立法不受重視局面的重要措施。

其次，政府規章應當盡快上升為地方性法規。在當前地方志地方立法中，政府規章數量遠多于地方性法規。2015年《立法法》修改后，對于政府規章的生命周期作出明確規定。《立法法》第82條第5款明確規定“規章實施滿兩年需要繼續實施規章所規定的行政措施的，應當提請本級人民代表大會或者其常務委員會制定地方性法規”。就目前情況下，相當多的地方志政府規章實際上早已超過了實施滿兩年的界限，應當上升為地方性法規。否則立法中的行政措施不能使用，立法作用就大打折扣了，會嚴重阻礙地方志工作。此外，正如前文所述，政府規章不能在地方志糾紛的司法審判中很好地起到維護合法權益的作用。因此，各地應盡快將政府規章上升為地方性法規。

（三）完善問責機制和職責劃分

實踐證明，只有對一些承編地方志不力的行為設計有震懾力的處罰，地方志工作才能順利進行。立法對此問題必須予以回應，不能付之闕如或者繼續采用通報批評這種不痛不癢的處罰。未來，可以圍繞《行政機關公務員處分條例》《事業單位工作人員處分暫行規定》等相關規定，設立較為明確的罰則，處分力度要大。

立法在完善問責機制過程中，不但要加大處分力度，還要對罰則的種類進行調整。罰則不能只有行政處分，還有必要設立行政處罰，其原因有二。一是上述處分規定只適用于公務員和事業單位人員，隨著地方志事業不斷發展，越來越多的非公職和事業單位人員也參與到地方志編纂中來，他們顯然不受這些規定約束。二是在地方志工作中采用行政處分來處罰某些不力單位、人員，在現實中很難被運用。以前的一些地方志立法也設立了這類罰則，但是基本都被束之高閣，起不到震懾作用。究其原因，在于地方志工作機構作為事業單位并無處罰權，這一權力由相關行政機關行使。基于各種因素影響，法律責任條款在實踐中很難真正運用，地方志工作機構面對這種情況時顯得十分無力。因此，行政處罰的設立就顯得很有必要。

當下，地方志工作機構為事業單位，不具有行政處罰權。要解決這一問題，立法方面可以有所作為。我國《行政處罰法》第17條規定“法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織可以在法定授權范圍內實施行政處罰”。在實踐中，許多企、事單位通過法律、法規授權獲得行政執法權，取得了良好效果。例如，不少地方的“軌道交通條例”賦予地鐵公司行政執法權，地鐵運營環境得到極大改善。因此，立法授權地方志工作機構行政處罰權是一個好辦法，承擔地方志編纂任務的單位和個人會因為這一規則的確立而更好地履行編纂職責，有利于提高地方志編纂的效率和質量。

當然，實現這一目標也面臨著一些困難。2011年3月23日中共中央、國務院《關于分類推進事業單位改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）指出：“承擔行政職能的事業單位……逐步將行政職能劃歸行政機構，或轉為行政機構。今后不再批準設立承擔行政職能的事業單位。”根據《地方志工作條例》以及各地的相關地方性法規、政府規章的規定，地方志工作機構承擔著大量行政職能。在實踐中，履行行政職能也確實占據了地方志工作機構大量甚至是主要精力。機構改革以后，事業單位不能再承擔行政職能，前文所提到的立法授權就面臨著無法實踐的困境。因此，有必要在機構改革中對地方志工作機構作出妥善安排，為地方志工作中組織編纂、審查驗收、督導檢查、處罰等行政職能的履行創造有利條件。

目前，地方志工作機構的改革可以選擇以下兩種方案。第一種方案是直接將地方志工作機構轉為行政機構。考慮到新設行政機構的可能性不大，更現實的辦法是將其作為某一行政機構的內設機構。如此，則地方志工作機構由事業單位直接變為行政機構，可以更好地履行地方志工作中的行政職能。近年來，因地方志編纂產生的糾紛越來越多，這種方案也便于通過行政訴訟的方式來解決矛盾糾紛。目前，個別地區的機構改革已經采用了這種方案。例如，湖北省將省地方志工作機構合并到省文化與旅游廳，成立地方志工作處作為該廳的內設機構，負責指導全省地方志工作。

第二種方案是與其他事業單位如檔案部門、黨史部門合并，調整為公益類事業單位，但是需要對外保留地方志工作機構牌子。就目前實踐來看，更多的地方選擇這種模式。例如貴陽市將市檔案局（市檔案館）、市地方志編纂委員會辦公室的行政職責劃入市委辦公廳，對外加掛市檔案局牌子。將市檔案館、市地方志編纂委員會辦公室合并，市檔案館加掛市地方志編纂委員會辦公室牌子，調整為市委直屬事業單位；廣州市將市委黨史研究室、市人民政府地方志辦公室（市地方志館）實行職責整合，組建中共廣州市委黨史文獻研究室，加掛廣州市人民政府地方志辦公室（廣州市地方志館）牌子，作為市委直屬事業單位。這里要特別注意的是做好將原地方志工作機構的行政職責劃歸有關行政機構的工作，要在改革方案中明確行政職責的歸屬。就公布的各地機構改革方案中，明確這一問題的方案不多，這是值得注意的。以上兩種方案，無論選擇哪一種，當前地方志工作機構所承擔的行政職能都不會因為機構改革而滅失，反而會使得這些行政職能可以更好地被履行，同時也為在立法中依據《行政處罰法》設置行政處罰作出很好地鋪墊。

機構改革后，地方志工作的職責劃分也就明確了許多，未來有必要將這一改革成果在立法中加以明確規定。地方志工作機構如劃歸行政機構，其職責則必是以履行行政職能為主，也就是做好地方志的規劃、組織、監督、審查、處罰等工作。如仍作為事業單位，地方志工作機構的主要任務就應當是編纂志書、理論研究等，其所負擔的行政職能劃歸某一行政機構，這一問題有必要在立法中加以明確。對地方志工作機構職責的劃分要實事求是。從當前實際情況來看，地方志工作機構的規模不大，能力有限，讓其主要承擔具體的編纂、研究任務顯然不符合實際情況。地方志工作機構的職責應該是做好地方志編纂的各項組織工作，監督好相關規劃的實施，做好志書質量審查工作，特別是有能力對違反規定的行為加以處罰，最終使得承編單位履行好承編職責，按時保質保量完成編纂任務。

（四）加強人力和物力資源建設

在加強人力資源建設方面主要是專業人才培養和支付報酬問題，前者從長遠考慮主要是一個學科定位問題，這不是目前地方志立法所能夠解決的。但是，立法完全可以充分利用現有資源實現充實隊伍的目的。諸如江蘇、廣東等地已經通過地方性法規的形式規定地方志工作機構可以通過“采取購買服務、項目合作等方式，委托高等院校、科研機構等專業機構承擔地方志編纂有關工作”。這一做法完全可以通過立法在全國推廣開來，并且考慮通過立法也賦予地方志承編單位這樣的權利。地方志人才培養基本上由高校的歷史學專業負責，而這一專業的就業率不高。這些專業的在讀碩士生、博士生，甚至是教師，其能夠參與的課題項目和獲得的經濟資助并不多。況且，現在的歷史學專業更重視研究歷史，而不會寫史。這個問題其實非常嚴重，甚至有悖于歷史學存在的意義。“歷史學研究的雖然是過去，但史學的真正作用還是為現實、為社會精神文明建設服務。”[1]沈松平.史學應用型人才培養路徑研究——基于方志學專業發展的考察.寧波大學學報(教育科學版),2018,(4).如果能讓這些人參與到地方志編纂過程中來，是一個互贏互惠之舉。考慮到全國各地高校基本上都有歷史院系，這一工作推廣難度并不大。而關于報酬支付的問題，立法倒是比較好解決，而且更適合在地方立法中解決。各地只需重視這一問題，根據自己實際情況作出更明確、更有利于地方志工作的規定即可。此外，還應當通過立法的方式鼓勵參編者可以此作為職稱晉升、評優評獎的重要憑據，以鼓勵更多優秀人才參與到地方志編纂中來。

在物力資源建設方面主要是資料征集困難和資源開發利用問題。在資料征集方面，立法首先要解決資料征集過程中的報酬支付問題，不能再出現因為資金使用困難，導致地方志資料征集困難從而影響地方志編纂進度的狀況。此外，立法的重點將放在解決各單位的資料保存方面。史料是修史編志最關鍵的問題，這正是地方志立法面臨的難點。除了參考檔案法方面的規定之外，地方志必須根據自身實際需求研究對這一問題的立法進行更深入研究。問題的關鍵在于要得到各單位的重視，要有足夠的獎懲措施，讓其做好資料保存任務。特別是承編單位自身，更要重視這方面的工作。編纂地方志是一件千百年持續的大計，不是編一次就完事，編修成功之后的資料保存同樣是修志工作的重要內容。現在是資料數字化越來越普及，這一工作的難度隨之降低，立法應該作出更好地回應。

在資源開發利用方面，立法也可以有所作為。首先是方志館的建設，立法應當對相關制度進行完善，不能付之闕如或泛泛而談。此外，各級行政區域方志館的設置問題，各地經濟情況不同，宜由地方立法作出規定。基層雖然不一定實現方志館全面覆蓋，但是至少可以在所有的公共圖書館實現專辟區域存放地方志資料供公眾查閱，并將其作為考核地方志工作的重要指標。在產業開發方面，已有一些地方性法規對此作了很好地探索，值得向全國推廣。例如，《廣東省地方志工作條例》就明確規定：“鼓勵和支持公民、法人和其他組織以影視作品及其他文學藝術創作形式，依法對公開的地方志資源進行開發利用。”《江蘇省地方志工作條例》也明確規定：“鼓勵和支持單位、個人利用地方志資源開展影視作品及其他文學藝術創作和文化交流，傳播地方歷史文化。”當然，這種規定還可以針對各地的不同情況更加細化。在數據庫建設方面，地方志工作應當跟上目前大數據建設的時代潮流。特別是年鑒編纂工作，更要在數據庫建設方面積極創新。“建立基于決策的支持系統，為輔助政府決策提供精確、高效的信息支撐。”[1]田保家.試論地方志服務鄉村振興戰略的途徑.中國地方志,2018,(5).“從年鑒編纂信息化入手，逐步擴展多種信息化應用，讓包括年鑒在內的方志事業，迸發出嶄新的‘以史鑒今、啟迪后人’的廣闊價值。”[2]方利宏.論年鑒價值與編纂信息化.上海地方志,2018,(3).這些當然應該具體問題具體分析，立法不宜作出硬性規定，但是完全可以出臺一些鼓勵和考核措施以激勵此項事業的完成。

（五）促進地方志工作司法化

中國地方志指導小組秘書長、中國地方志指導小組辦公室主任冀祥德指出，“相當長的一個歷史時期以來，一直至今，地方志活動的行政化特征明顯。依法治志理論要求地方志活動應當從行政化轉向法治化……要實現地方志活動的司法化。地方志活動的司法化主要是指在地方志糾紛處理以及地方志違法行為查究中，建構地方志司法程序，把地方志活動納入公正司法范疇，以司法的中立性、終局性、公正性和強制性，裁判地方志違法行為，確保程序公正與實體公正。”[3]冀祥德.論依法治志.中國地方志,2016,(5).根據新聞媒體報道，近年來全國各地有關地方志的糾紛數量很多，其中不少糾紛最終選擇通過司法途徑解決。筆者調研訪談過程中也發現了一些地方志司法案件。事實證明，司法的確是一種化解地方志工作矛盾的有效手段，也符合我國目前全面推進依法治國的要求。

在“中國裁判文書網”“北大法寶”等專業法律數據庫中進行檢索，可以檢索到數十起與地方志編纂相關的案例。這些案件主要為民事訴訟案件，涉及物權糾紛、人格權糾紛、債權糾紛、著作權糾紛等等，也有個別行政訴訟案件。由于地方志編纂工作的特殊性，這些普通民事糾紛在地方志案件的司法裁判中容易變得十分棘手。例如，史實、稿酬發放、史料征集和保存以及拒絕承擔、拖延編纂任務等等問題，國務院《地方志工作條例》規定非常簡略。地方志中的名譽權訴訟在司法審判中更為繁瑣，現有法律的相關規定非常少。筆者研究這些裁判文書后發現，上述案件法官在裁判文書中引用《地方志工作條例》的情況不多。這并非是這類審判不需要援引《地方志工作條例》，而是現有法律難以為法官裁判提供充足的法律依據。未來的地方志立法應當為促進地方志工作司法化作出貢獻，可以積極研究司法審判中的問題，在立法時及時作出調整，從而為地方志工作司法化打下堅實基礎。

（六）發揮社會規范作用

地方志工作雖然是“官修”，立法也是國家制定法，即“硬法”。但是這并不意味著地方志工作完全就由政府來承擔，也不意味著國家制定法能完全滿足全國所有地方志編纂的現實需求。在當前的地方志立法中，規制的對象一般只是包括省、市、縣三級志書的編纂，只對這些有著硬性規定。對于鄉鎮（街道）一級志書和行業志等志書的編纂，為了減少基層工作壓力，《地方志工作條例》并未作出規定。然而實踐中，鄉鎮（街道）一級志書的編纂已非個別現象。有些地方如廣東、江蘇、安徽等地的地方性法規都對此作出規定，鼓勵有條件的鄉鎮（街道）修志，并且要求參照本地地方立法執行，也就是“官修”。在許多地方編修“村（社區）志”已不稀奇，筆者調研中，甚至有些小區也在積極推動這一工作。個別地方立法對此采取鼓勵“村（社區）志”編纂的態度，并規定其應受地方志工作機構的監督指導。有些地方甚至對其編纂作出明確規定，例如，《江蘇省地方志工作條例》第31條規定，“列入中國傳統村落名錄的村，省人民政府批準公布的歷史文化名鎮、名村，應當編纂志書，由鄉鎮人民政府、街道辦事處組織編纂。”不過，多數立法并未太關注此問題。

從志書內容的價值來看，越基層的志書所記載的內容往往越細致，其后世價值往往越高，歷史學研究中的志書便是如此。隨著經濟社會的發展，基層志書的編纂肯定會越來越多。我國的村、社區、小區都倡導“自治”，因此對這些志書的編纂國家立法似不應進行過多規制。這樣既有公權力過多干預私權的嫌疑，又不便激發這些志書編纂的活力，容易讓志書落入千篇一律的尷尬境地，不利于長久發展。然而，對于基層志書的編纂也不能聽之任之。這項工作也應有序進行，不然容易引起社會矛盾。在這種情況下，社會規范應當受到重視。十八屆四中全會提出要“發揮市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等社會規范在社會治理中的積極作用”，也就是發揮社會規范的作用。早有學者指出，“公共治理主要是軟法之治”[1]羅豪才等著.軟法與公共治理.北京大學出版社,2006.(P144)。未來的地方志立法應該在發揮社會規范方面作出探索，鼓勵有條件的地方在“鄉規民約”“小區公約”“社區公約”“行業規章”等社會規范中對這些領域的志書編纂作出規定。這類志書將是當代志書編纂有望取得重大突破的領域，值得立法密切關注。