淺析我國政府的公共危機管理

【摘?要】公共危機管理是國家治理體系的有機組成部分，是治理能力的重要體現，側面反映一個國家的綜合實力。通過分析我國與其他國家的應急管理體系，審視我國與他國新冠肺炎疫情防控現狀。對比各國公共危機管理，提出完善我國政府公共危機管理的基本路徑。

【關鍵詞】危機管理;政府策略;基本路徑;底線思維

1.政府公共危機管理概述

1.1危機管理

規劃決策、動態調整、員工培訓等均屬于為緩解危機帶來的損失而進行的活動，這些都是對危機的管理。

張成福認為，危機管理是一種有組織、有計劃、持續動態的管理過程，政府針對潛在的或者當前的危機，在危機發展的不同階段采取一系列的控制行動，以期有效的預防、處理和消弭危機[1]。Pickett & Block強調，應急管理的目的就是對危機作出協調統一反應，包括預防或縮小可能的威脅;當不能防止的時候能夠快速有效地反應，盡可能快地恢復常態。

1.2公共危機管理

龔維斌認為，公共危機管理，是指公共管理組織通過建立必要的危機應對機制，采取一系列必要措施，防范化解危機，恢復社會秩序，保障人民生產生活的活動，維護社會穩定，促進社會和諧健康發展[2]。周亞越提出，公共危機管理就是國家有計劃、有組織地制定并實施一系列管理措施和應對策略，從而避免或減輕危機帶來的危害[3]。

綜合上述，我們認為公共危機管理是指政府或其他公共組織為保護人民安全，維護社會正常運轉與可持續發展，以各種資源為支持，在危機事件的四個階段有針對性所做出的一系列應對措施。

2.國外政府公共危機管理

2.1美英日公共危機管理

2.1.1美國

美國的應急管理體系由聯邦、州、地方政府三個層級組成[4]。聯邦應急管理局（FEMA）是美國國土安全部的下屬部門。FEMA在橫向上連接非政府組織，在縱向上與州、地方政府協調合作。在州層面，處理突發事件的機構稱為“突發公共事件管理辦公室”，各級政府中都設立了不同規模的應急管理專門機構來應對處理一些突發事件。在地方政府層面，處理突發事件的機構一般稱為“9.11機構”。州與地方政府互助協調形成美國應急管理體系中的主力部分，有較大自主權。美國對于重大突發公共事件的應急處置已出臺了多個法律性文件，例如《聯邦減災法案》、《全國緊急狀態法》、《國家安全法》等。

2.1.2英國

英國國家安全委員會是中央政府應急管理的最高機構，其下設有國家緊急事務委員會。英國的應急處置以地方政府為主。在地方，以倫敦市政府為例，設有“緊急規劃長官”，日常負責倫敦地區的危機預警監測，在危急時刻會協調政府和社會各個部門，并向中央政府相關部門請求技術與人力的支援。地方另設的民間緊急事件計劃協會在災難危機中還發揮了儲備軍的作用。英國作為英美法系的典型代表，早在1920年就頒布了《緊急狀態權力法1920》，于2001年還出臺了最新的《國內突發事件應急計劃》，2004年出臺了第一部緊急狀態法《國民緊急狀態法2004》等。

2.1.3日本

日本近年來建立了以首相為最高指揮官、突發事件牽頭部門相對集中管理的中央、都道府縣、市町村三級應急管理體制[4]。在公共衛生危機管理體制中另有兩大系統，分別是國家級和地方級的公共衛生危機管理系統。在發生危機事件后，日本厚生勞動省率先出列，各省、各地方自治體積極與其聯絡，以迅速控制危機。日本危機管理相關法律中，《災害對策基本法》占核心地位，此法對正常和危機不同狀態做出了不同的應對，同時強調要提高國民的防災意識與自救能力，是危機管理中典范性的一部法律。

然而各國在公共危機管理上也呈現出一些不足：

美國危機管理核心機構各部門職責明確，運行規范，但是由于公共危機事件具有不確定性，所以無法預料的危機形式很可能讓應急部門措手不及。日本沒有形成全社會救災機制，大多依賴于專業救援隊的行動，群眾則置身事外甚至漠不關心，社會參與度不足。

2.2各國政府應對新冠肺炎疫情比較分析

美國特朗普政府面對疫情應對不力，淡化其嚴重性。醫療物資儲備較為匱乏，大量的醫護人員在工作期間長期得不到醫用口罩、防護服等防護物品。美國還明確表示不會采取相關以人為中心的措施，更不會全國封閉，沒有為抑制疫情做充分考慮。

英國政府對疫情出現認知偏差，未能及時采取防御措施，而在疫情出現后采取與病毒“且拖且戰”的有限目標[5]。同時英國在救助、檢測方面資源缺乏，抗擊疫情能力不足，公共衛生機制出現問題。英國提出的“群體免疫”概念，更是未能有效阻止疫情的傳播。

日本政府成立了“新型冠狀病毒感染癥對策本部”，并在對策本部中下設“新型冠狀病毒感染癥對策專家會議”，各地保健所接受厚生勞動省的指導，合理調配市町村保健中心等資源，在疫情初始階段就很好地控制了疫情的傳播與擴散，同時民眾對政府指令的積極執行也讓日本較好地控制了疫情的發展。

3.我國政府公共危機管理現狀分析

3.1公共危機管理現狀

我國應急管理體制在機構設置方面，由最高行政決策機構國務院總領，國務院常務會議主要針對突發事件進行應急管理。應急管理辦公室作為國務院辦公廳的設置機構，起協調與辦事作用。在地方層級，行政首長為應急管理的負責人，同時設立臨時性工作小組作為地方決策機構，地方應急管理辦公室和地方職能部門負責信息匯總等日常工作，而地方并未設立專門的危機管理綜合協調部門。

在職能劃分方面，縱向上國家與地方呈現自上到下的危機回應機制，地方應急部門同時與同級政府和上級對口部門交流;橫向上政府各部門負責應急管理相關工作。但是由于各部門專業水平不一，使其合作與分工并不明確。

在協調機制方面，內部協調縱向上屬于上級指揮下級配合的形式，同時自上而下進行監督;而橫向上各部門內部缺乏相互監督機制。外部協調上主要由政府、社會組織和公民三方組成，政府對社會組織實行“嚴進寬管理”的方式，政策與資源都暫未向其傾斜;而政府對公民也缺少了危機管理相關方面的宣傳教育，公民整體缺乏危機意識與應對危機的技能。

3.2新冠肺炎疫情防控

3.2.1應對疫情舉措

中國為了徹底解決新冠肺炎疫情，建立起危機管理聯動協同機制。在橫向上，各級黨組織、政府、企業、人民團結一心;在縱向上，中央政府、地方政府與基層社區眾志成城。在中央政府的統一領導下，各省區市積極響應，紛紛構建起聯防聯控和群防群控的防控體系。

（1）在措施方面，中國政府除采取封城限流、出入管制等措施外，還采用 “四個集中”原則：集中患者，讓患者統一診治，減少感染擴散;集中專家，幫助患者獲得最專業最權威的治療;集中資源，充分利用醫藥資源;集中救治，充分體現以人為中心的救助理念。

（2）在資源方面，中國用最短的時間、最快的速度建成多家方艙醫院，拔地而起的火神山、雷神山醫院也一并投入使用。各地省市迅速組建醫療隊伍馳援武漢，全國各地醫療物資充分調動，為攻克疫情集中一切力量。

3.2.2抗疫經驗與不足

中國獨具特色的社會主義政治制度為抗擊疫情提供了助力，奠定了勝利的基礎。全國一盤棋的團結協作、井然有序成為支撐抗疫勝利的一大支柱。中國堅持“四個統一”、“四個集中”的原則;堅持人民至上、生命至上，通過“封城”策略切斷疫情傳播途徑;建設方艙醫院提高救治能力;聯合社區防疫力量，實行全方位排查和全封閉管理;積極運用互聯網、5G、云服務等信息技術手段，為疫情防控和社會經濟發展提供了技術支撐;中國為構建好人類命運共同體不斷行動：積極對外援助，分享抗疫經驗……然而中國在抗疫過程中還存在需要完善的地方，例如部分民眾的憂患意識不足，在疫情初期沒有做好防護措施;部分地方政府和行政主體對上級政府的指示理解不夠全面，應對疫情時采取了過激隔離的方式，引起新的混亂等。

4.完善我國政府公共危機管理的基本路徑

4.1堅持底線思維，增強危機管理意識

底線思維能夠促使風險防控主體增強憂患意識，真正認識到“預”的重要性，為防范化解重大風險做好充足準備[6]。我國政府須著力強化危機管理意識，增強領導干部法治意識，組織開展防范風險培訓學習，注重將防范、預防理論與實際相結合，將底線思維融會貫通于危機管理中。我國政府只有堅持強化風險意識，時刻保持憂患意識，在思想領域建立起防微杜漸危機感的牢固城墻，才能更好將公共危機管理體現于行動中。

4.2健全體制機制，設立危管協調機構

我國在應對危機時習慣于成立一個臨時性工作小組，這樣雖有利于資源的匯集和后勤的保障，但并不利于危機經驗的保留以及與相關機構的協調合作，還可能由于決策過程拉長使得危機控制的有效性大幅減弱。所以，成立一個應對危機的常設機構十分必要，例如我國2001年試運行的“城市應急聯動中心”。這種承擔起危機預測與防范作用、積極配合上級下發指令的機構，對于提高政府應對危機的反應力十分有利。

4.3規范法律法規，明確地方政府責任

我國應盡快加強對危機管理法律法規的研究，以求在應對危機時有備無患。同時，加大授權力度，讓地方政府能夠規定各災害管理的實施細則。明確各級政府的應急責任，緩解中央政府危機處置壓力，當地方出現危機時，要爭取第一時間將其扼殺在搖籃里，或積極應對為上級政府贏得準備時間，以這種中央與地方聯動的形式提升整體應急系統的反應能力。

4.4強化社會治理，提升公民防范意識

底線思維不僅各級政府需要具備，社會公眾也要注重對防范危機意識的培養。政府要推動NGO、NPO積極參與風險防控，充分利用社會群體的力量，將政府與人民緊密聯系起來。對于社會組織，當突發事件來臨時，他們可以協助政府進行社會救援，組織民眾開展募捐、志愿、培訓等一系列救助活動。對于民眾個人，提升危機意識十分重要，在必要時刻可有效開展自救行動。政府還可以在高校設立危機管理專業，促進專業性人才的培養;適當進行防災演練活動，加大各種危機情況下自我保護知識的宣傳等。構建好政府負責、社會聯合、公眾配合的全方位、一體化的危機管理體系，為政府應對危機，提升公共危機管理能力提供強力保障。

參考文獻：

[1]張成福.公共危機管理：全面整合的模式與中國的戰略選擇[J].中國行政管理，2003（07）：6-11.

[2]龔維斌.公共危機管理的內涵及其特點[J].西南政法大學學報，2004（03）：7-12.

[3]周亞越.論公共危機管理中的問責制[J].北京航空航天大學學報（社會科學版），2010，23（06）：15-20.

[4]鐘金花.他山之石：美國、日本應急管理體系面面觀[J].湖南安全與防災，2018（05）：20-21.

[5]張蓓.英國抗疫決策：邏輯與教訓[J].世界知識，2020（09）：50-51.

[6]王野飛.底線思維在防范化解重大風險中的運用探析[J].淮南師范學院學報，2020，22（05）：21-25.

作者簡介：

畢淑雯（2000-），女，本科，管理學學位，公共事業管理研究方向。

（作者單位：安徽中醫藥大學）