現有空間規劃實施評價及沖突協調研究

趙新 孫坤慧 孫愛博 公云龍 侯湖

摘要：我國現有空間規劃種類眾多、體系復雜、空間重疊缺乏協調，編制國土空間規劃，必須首先破解空間規劃沖突難題。以豐縣現行空間規劃為研究對象，對其實施情況進行評價并對其差異進行分析，有效識別各類規劃的沖突，剖析沖突產生的根源并提出相應協調措施。結果表明，豐縣建設用地指標完成度不高，城鎮化水平有待提高;現行空間規劃在規劃職能、規劃指標、規劃期限、規劃發展目標、規劃空間利用等方面均存在差異，以空間利用沖突最為顯著，沖突總面積為441.07 km2，占全縣總面積的30.41%;空間規劃沖突產生的根源在于規劃利益目標及原則差異、規劃溝通及協調機制缺失、規劃依據及技術標準差異;沖突協調需構建以利益相關者為主體、以目標統籌為目的、以“政策+技術+溝通”為手段的方法體系。

關鍵詞：空間規劃;實施評價;沖突協調;豐縣

中圖分類號： F301.23 ?文獻標志碼： A ?文章編號：1002-1302（2020）24-0274-06

國土空間由城市空間、農業空間、生態空間等組成，是各類規劃活動的載體，是自然資源的支撐，更是人類賴以生存的場所[1]。改革開放以來，我國經濟快速發展的同時，國土空間發展不協調無秩序的現象也日益顯現[2]，自然空間與發展空間之間的矛盾愈演愈烈，規劃沖突不斷加劇，威脅著經濟社會環境可持續發展。為貫徹落實習近平總書記新時代生態文明思想，適應新時代國土空間治理的要求，從“多規合一”試點到國土空間規劃，新時代我國國土空間規劃改革進程不斷推進[3]，探尋國土空間規劃技術方法、推動國土空間規劃編制實踐，建立國土空間的科學合理布局，實現國土空間開發與保護的雙贏，成為當前我國學界和政府關注的熱點問題[4-7]。我國國土空間規劃涉及多層級、多部門、多行業、多利益相關者[7]，各類規劃編制主體各自為政，規劃標準差異大，“重建設、輕保護”以致各類規劃管控失衡，規劃間缺乏銜接，其矛盾沖突嚴重影響我國空間治理的效果[8]。因此，國內學者從規劃沖突及其根源分析[9-15]、規劃協調路徑探索[7，16-19]、規劃協調實踐經驗總結[20-23]等方面對規劃沖突與協調進行了大量研究;但少有研究從規劃的實施評價出發，立足特定區域的規劃實踐對規劃沖突及其協調進行探討。

因此，本研究從實際出發，對豐縣現行各類空間規劃實施情況進行評價，并對各類規劃進行系統梳理及沖突分析，在分析沖突根源的基礎上提出相應的協調措施，旨在為豐縣及其他相似區域空間規劃的協調提供借鑒。

1 豐縣現行空間規劃實施評價

分別從靜態實際完成率和動態實施完成率2個方面進行考量，評價現狀年（2017年）土地利用總體規劃及城鄉規劃各類指標的完成情況，計算公式如下[24]。

式中：Sw為指標實施完成率;ΔS為指標實際增減量;ΔW為指標規劃增減量;Rj為規劃修訂時期基期年份指標值;Sp為評價年份實際值;Pg為規劃年指標值;Wg為評價年份規劃值（按照每年增長速度相等預測）。

在對土地利用總體規劃進行評價時，Rj為2014年現狀值，Sp為2017年實際統計值，選取的評價指標有建設用地面積、農用地面積、耕地面積、其他土地面積，計算結果見表1、表2。

分析結果顯示，豐縣在農用地和耕地保有量指標方面完成率較高，提前達到規劃目標值，靜態實施完成率高達100%以上，動態實施完成率高達200%以上。其他土地指標完成情況較好，靜態實施完成率為62.58%，動態實施完成率為125.16%。建設用地的實施度較低，靜態實施完成率僅有21.74%，動態實施完成率僅有43.48%。結果表明，豐縣建設用地還有待大幅度開發。

在對城鄉規劃進行評價時，Rj為2012年現狀值，Sp為2017年實際統計值，選取的評價指標有地區生產總值、地區總人口、城鎮化水平、城鄉建設用地規模，計算結果見表3、表4。

分析結果顯示，在現狀年（即評價年），豐縣地區生產總值、地區總人口、城鎮化水平的實施完成率均大于100%，均提前完成評價年的規劃目標。其中，豐縣地區生產總值的實施完成率高達215%，說明從2012年到2017年豐縣的經濟始終保持較快發展。豐縣地區總人口、城鎮化水平的實施完成率為127%、146%，說明這2個指標完成情況較好。豐縣城鄉建設用地規模、城鎮建設用地規模、村莊建設用地規模的實施完成率小于100%，其中城鄉建設用地規模的實施完成率只有6%，說明從基期年到現狀評價年，豐縣建設用地實際變化面積小于規劃變化面積，建設用地規模指標實施情況較差。

2 豐縣現行空間規劃對比分析

2.1 規劃職能對比分析

豐縣國民經濟和社會發展規劃主要對豐縣的產業結構調整、社會經濟發展、基礎設施建設、社會文化和生態環境、重點建設項目做出引導與調控;豐縣城鄉規劃主要對豐縣的城市擴張與發展模式、人口、用地結構、生態環境、重點建設項目等做出引導與調控;豐縣土地利用總體規劃主要對用地結構、土地可持續利用、相關土地指標、重點建設項目進行了控制與規劃;豐縣交通規劃主要對豐縣交通線路體系布局、重點建設項目做出引導。

2.2 規劃指標對比分析

各類規劃對各項指標的規定有所不同，從表5可以看出，只有國民經濟與社會發展規劃、城鄉規劃規定了GDP、城鎮化水平、城鎮空間面積的目標，土地利用總體規劃、生態紅線區域保護規劃則沒有規定;只有城鄉規劃規定了縣域總人口、城鎮建設用地面積、村莊建設用地面積的目標;只有土地利用總體規劃規定了耕地保有量的目標;生態紅線區域保護規劃沒有規定基本農田面積的目標;城鄉規劃沒有規定生態空間面積的目標;城鄉規劃、土地利用總體規劃中沒有規定生態紅線占國土面積比例的目標。

2.3 規劃期限對比分析

各類規劃的期限存在差異：國民經濟和社會發展規劃規劃期限為5年;城市總體規劃規劃期限為20年;土地利用總體規劃規劃期限為15年;生態紅線保護規劃無明確規劃期限，豐縣生態紅線區域保護規劃的規劃期限為10年。

各類規劃的目標年存在差異：國民經濟和社會發展規劃目標年為2020年;城市總體規劃目標年為2030年;土地利用總體規劃目標年為2020年;生態紅線保護規劃目標年為2025年。

2.4 規劃發展目標分析

各類空間規劃著眼于不同的專業領域，規劃重心各不相同，每類空間規劃都有自己獨立的布局和安排，因此各類空間規劃在發展目標上的差異在所難免[8]。不同空間規劃的發展目標可歸納為經濟產業目標、社會發展目標、用地結構目標、空間管控目標和生態格局目標。

從表6可以看出，豐縣國民經濟與社會發展規劃、城鄉規劃對經濟產業發展與社會發展目標做出了引導與規劃;豐縣城鄉規劃、土地利用總體規劃對用地結構明確了目標;豐縣國民經濟與社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用總體規劃、生態紅線區域保護規劃4類空間規劃均提出了實現豐縣空間管控與生態環境保護的發展目標，可見國家提出建設生態文明、建立空間規劃體系、實現國土空間用途管制的理念以來，豐縣人民政府加大了對國土空間管控與生態環境保護的重視程度。

豐縣各類空間規劃的發展目標有所差異，但隨著生態文明新時代國家相關戰略的提出，豐縣的空間規劃發展目標也在不斷向著融合統一的方向轉變。

3 豐縣國土空間利用沖突分析

不同的空間規劃具有不同的用地分類標準，這些分類標準在各自的規劃系統中是統一且協調的，但在不同規劃中卻存在沖突，為有效識別各類空間規劃中存在的差異，首先需要統一用地分類方法。依據豐縣城鄉規劃、土地利用總體規劃及生態紅線區域保護規劃，按照空間功能差異將豐縣國土空間劃分為鎮村空間、農業空間、生態空間3類。其中，鎮村空間為城鄉規劃中的鎮村居住用地與其他建設用地，主要服務于建設功能;農業空間為土地利用總體規劃中的基本農田與一般農地，主要服務于農業功能;生態空間為生態紅線區域保護規劃中劃定的一級生態管控區與二級生態管控區，主要服務于生態功能。

在GIS中對豐縣鎮村空間、農業空間與生態空間進行空間疊加分析發現，豐縣空間利用存在鎮村空間與農業空間沖突（圖1-a）、鎮村空間與生態空間沖突（圖1-b）、農業空間與生態空間沖突（圖1-c）以及鎮村空間、農業空間與生態空間沖突（圖1-d）4大類沖突。

豐縣鎮村空間及農業空間沖突總面積為 119.05 km2，占全縣面積的8.21%，沖突主要分布在豐縣中部及北部的中心城區、孫樓鎮、常店鎮、王溝鎮、華山鎮和師寨鎮內。豐縣鎮村空間及生態空間沖突總面積為28.06 km2，占全縣面積的1.93%，以與二級生態管控區的沖突為主，沖突主要分布在中心城區、大沙河鎮。豐縣農業空間及生態空間沖突總面積為274.28 km2，占全縣面積的18.91%，以基本農田與二級生態管控區的沖突為主，沖突面積達 227.35 km2，主要位于大沙河鎮、梁寨鎮、華山鎮及宋樓鎮。豐縣鎮村空間、農業空間及生態空間沖突總面積為19.68 km2，占全縣面積的1.36%。其中，一般農地、鎮村居住用地、二級生態管控區間的沖突面積最大，為7.60 km2，在大沙河鎮、梁寨鎮分布較多，沖突主要零散分布在豐縣西南部地區。

4 空間規劃沖突根源分析與協調措施

4.1 根源分析

4.1.1 規劃利益目標及原則差異 各空間規劃編制部門的職責任務各不相同，而各部門均以自身部門利益的最大化為目標，因而其追求的利益不同，規劃的目標及依據的原則也有所不同。各規劃部門均朝著對自己有利的方向編制空間規劃，其編制規劃的側重點即其制定的發展目標必然存在差異，規劃目標與原則是規劃的前提與基礎，各規劃在萌芽階段便存在差異，最終形成的規劃也必然存在沖突。

4.1.2 規劃溝通及協調機制缺失 我國各類空間規劃的編制自成體系，各規劃部門均以自身發展為中心，對于規劃均有自己獨立的布局和安排，部門間缺乏溝通協調機制，導致各類空間規劃彼此脫節與沖突。目前，我國規劃編制的主體始終為政府部門，而忽視了公眾等其他利益相關者對于規劃的反饋，政府部門與其他利益相關者間缺乏溝通交流，導致很多規劃與社會的實際生產生活需求并不相符，造成規劃無法真正為人類福祉的提升以及社會經濟的健康發展做貢獻[16]。

4.1.3 規劃依據及技術標準差異 各類空間規劃編制的法律依據不同，國民經濟與社會發展規劃依據《憲法》編制，土地利用總體規劃依據《土地管理法》編制，城鄉規劃依據《城鄉規劃法》編制，生態紅線區域保護規劃依據《環境保護法》編制，法律依據不同導致規劃的權威與政策偏向不同[13]，規劃間自然會產生沖突。各類空間規劃用地分類標準不同，土地利用總體規劃依據《市（地）級土地利用總體規劃編制規程》（TD/T 1023—2010）對土地進行分類，城鄉規劃依據《城市用地分類與規劃建設用地標準》（GB 20137—2011）對土地進行分類，而生態紅線區域保護規劃無特別規定，一般直接劃分各級別生態管控區。各類空間規劃依托的技術平臺及數據格式存在差異，土地利用總體規劃以Arcgis為技術平臺，基礎數據為.shp格式文件，城鄉規劃以AutoCAD為技術平臺，基礎數據為.dwg格式文件。各類空間規劃用地分類標準、底圖數據格式及技術平臺不同，且無交互，使各類規劃難以協調。

4.2 空間規劃沖突協調措施

4.2.1 以利益相關者為主體的沖突協調 目前我國各類空間規劃的主體仍為國家及政府部門，他們是規劃中的情景設定者[25]。然而規劃決策涉及眾多利益相關者，并不只包括政府，因此全新的規劃沖突協調路徑應以全體利益相關者為主體。

4.2.2 以目標統籌為目的的沖突協調 空間規劃沖突的根源之一就在于不同規劃編制部門基于不同的職責與任務均從自身部門利益出發制定對自己有利的目標[13，16]，使得各類空間規劃編制的目標及原則存在差異。因此，想要實現各類規劃空間功能的協調，必須要遵循國家政策與戰略大背景，為各類規劃確定更高層次的統籌協調的規劃目標。

4.2.3 以“政策+技術+溝通”為手段的沖突協調 利益相關者間溝通與協作的缺乏是規劃矛盾產生的重要原因，我國各類空間規劃編制方法均為科學理性的技術方法，然而各類規劃依然存在沖突，可見規劃既是一個科學的、客觀的、技術性的過程又是一個非科學的、主觀的、政治性的、溝通性的過程[16]。現有的多規協調方法均從技術層面出發，忽視了國家政策及戰略因素的影響及溝通的重要作用。因此，國家戰略與政治因素應作為規劃決策的前提考慮，溝通應貫穿于規劃決策的各個過程中，構建“政策+技術+理性”的規劃方法是實現規劃沖突協調的重要手段。

5 結論

本研究首先對豐縣現行各類空間規劃實施情況進行評價，其次對各類空間規劃進行對比分析，識別出豐縣國土空間利用間存在的沖突，最后基于根源分析提出相應的沖突協調措施。

研究結果發現，（1）2012—2017年，豐縣經濟保持較快發展，GDP規劃指標超前完成;2014—2017年，豐縣農用地指標完成度較好，但城鎮化水平有待提高，建設用地有待大幅度開發。（2）豐縣現行各類空間規劃在規劃職能、規劃指標、規劃期限、規劃發展目標、規劃空間利用等方面均存在差異，其中空間利用沖突最為明顯。（3）豐縣的空間利用沖突主要有鎮村空間與農業空間沖突、鎮村空間與生態空間沖突、農業空間與生態空間沖突以及鎮村空間、農業空間與生態空間沖突4種類型，沖突總面積為441.14 km2，占全縣總面積的30.43%。（4）規劃利益目標及原則差異、規劃溝通及協調機制缺失、規劃依據及技術標準差異是空間規劃間沖突產生的3大根源，未來需統籌考慮這3方面因素，以利益相關者為主體、以目標統籌為目的、以“政策+技術+溝通”為手段對空間規劃的各類沖突進行協調。

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