城市社區精細化治理的策略研究
——以南通市通州區為例

趙秦衛

黨的十九屆四中全會提出，堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，要堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，必須加強創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。基層治理是國家治理的基石，社區治理是社會治理的基礎。作為省級現代社區治理創新實驗區，南通市通州區以“微治理”模式創新現代社區治理，健全社區服務體系，改進社區治理方式，提升社區治理水平，努力打造多元共治的社區治理格局，為城市社區精細化治理提供了一定實踐探索經驗。

一、通州區城市社區“微治理”模式的實踐

南通市通州區現有244 個城鄉社區，其中城市社區62 個，各社區廣泛參與“微治理”的實踐，完善社區治理架構，改進社區治理方式，健全社區服務體系，取得了一定的成績。2019年，通州區順利通過第一批江蘇省現代社區治理創新實驗區結項驗收；金沙街道育才社區獲得全國和諧社區建設示范社區稱號；先鋒街道花園村的“微治理”凸顯南通區鄉村創新治理新風尚，被新華社、《人民論壇》等媒體專題報道。通州區社區“微治理”的實踐主要有七個方面。

一是“微黨建”。健全“五位一體”黨建惠民聯動工作體系，開展“尋找老支書精神”活動，把黨建工作的鏈條延伸到社區每一個領域，讓黨建在社區治理中發揮引領作用。通過“抓班子、帶隊伍、建制度、促和諧、助發展”工作，加強薄弱社區黨組織建設，建立健全黨員干部直接聯系群眾制度，突出社區黨組織政治功能，發揮社區黨組織領導核心和黨員先鋒帶頭作用。

二是“微平臺”。區鎮兩級財政投入6000多萬元，對社區公共服務中心“提檔升級”，全區建有不少于400 平方米的公共服務中心和不少于60 平方米的“一站式”公共服務大廳，實行“一口清”導辦、“一門式”受理、“一條龍”服務，提升公共服務水平，并提供代辦服務，主動服務群眾。

三是“微單元”。按照基層治理“一張網”要求和“地域相近、樓幢相連、資源相通”原則，將服務群眾的觸角延伸到小組（鄰里）“微單元”，把鄰里自治與網格化服務管理有機融合，采用“1+N”模式促進對鄰里的有效覆蓋，積極構建法治、德治與自治相結合的治理體系。

四是“微機制”。建立社區民情征集機制，采取由下而上征集議題，堅持問需于民、問計于民。建立社區民主協商機制，做到涉及居民切身利益的社區公共事務，協商于黨組織決策之前、居委會實施之前。健全居民自治機制，鼓勵居民參與社區治理，構建多元共治社區治理格局。

五是“微服務”。為更好開展便民利民服務，解決群眾的實際問題，推進“小社區，大管理”“小服務，大民生”，搭建社區居民交流平臺，增強便民服務意識，提供便捷貼心服務。結合網格化服務管理，通過“全要素網格通”移動終端做好信息采報，為居民提供矛盾化解、隱患排查、治安防范、心理疏導等“微服務”。

六是“微文化”。通過匯聚社區居民智慧，提煉各具特色的社區文化，如“家文化”“善文化”等，加強社區文化建設，濃化社區文化氛圍，增強居民歸屬感。充分利用轄區文化資源，通過共建共享等形式，建立社區文化活動室、“四點半課堂”等為居民提供全方位公共文化服務，增強居民的文化獲得感。

七是“微公益”。通過設立“慈善超市”、發動愛心企業成立“尊老助困愛心基金”等形式，動員社區居民開展經常性捐贈活動，形成了“一家有難，大家支援”的社區居民互助機制。廣泛匯聚社會力量，建立社區慈善工作站，救助困難群眾。建立社區居家養老服務站，為空巢老人、失能半失能老人提供日間照料、代辦代購、精神慰藉等服務。

二、通州區城市社區治理存在的問題

近年來，南通市通州區城市社區治理圍繞“微治理”主題開展的創新實踐，取得了一定的成效和經驗，但在探索和發展中仍然存在一些薄弱環節。

一是轉變政府職能難題待解，政社不分現象依舊存在。政府在城市社區建設和治理中的作用應該主要是指導和監督，但實際上基層政府往往以行政命令的方式直接干預社區事務，對社區治理干預過多、過細，這種“政社不分”的現象表明政府在社區治理過程中的“越位”。在發揮居民自治作用，加強社區工作者的專業化建設，培育和監管社區社會組織，健全鼓勵激勵機制，創新社區治理機制等方面，政府角色和職能又往往“缺位”。一些政府部門把工作任務分解后下派給居委會，實際上有些任務遠遠超出了居委會的職責和工作任務范圍，這種將行政事務轉嫁給居委會的現象其實是政府職能的“錯位”。

二是居委會治理能力不強，社區干部有待減負增效。居委會是城市社區治理的重要主體，但居委會在社區治理和引導居民自治過程中展現出的能力較弱。首先，居委會行政化傾向明顯，居委會承擔繁雜的行政性事務，導致居委會投入社區治理的時間和精力不足。通過調研發現，居委會工作人員普遍反映工作負擔重，承接政府交辦任務多、應付各類檢查多、要求各種臺賬多、上報網絡平臺信息多、完成臨時任務多，基層政府的一些形式主義、官僚主義問題也加重了居委會的工作負擔。其次，居委會的工作人員有較豐富的社區工作經驗，但相對缺乏社會工作的專業知識和技能，這直接影響社區治理的執行力和創造力。最后，居委會的治理能力和社區自治與服務功能受制于社區環境，一些安置房小區、無物業小區的諸多治理難題往往讓居委會束手無策。

三是居民參與社區治理的積極性不高，治理機制有待創新并落實。居民參與城市社區治理的熱情不高，多數居民對社區的公共事務關注較少，部分居民抱著“事不關己，高高掛起”的態度，甚至對所在社區的治理狀況漠不關心，缺乏民主意識和公共精神。居民消極被動地參與社區自治，自治觀念淡薄，自治能力不足，自治實踐缺乏。一些居民參與社區事務往往是為了維護自身的切身利益，或受到從眾心理的支配，而不是基于公民參與城市社區治理的責任感。當前參與社區治理的主要是居委會干部和退休居民，中青年居民參與社區治理的熱情不高，居民自治的治理機制尚未有效運轉，社區治理機制有待創新并落實。

四是社會組織參與社區治理困難頗多，培育發展社會組織任重道遠。

社會組織是參與社區治理的重要力量，而現實中的社會組織參與社區治理過程中往往面臨諸多難題。社會組織的登記管理體制比較嚴格，導致社區社會組織登記難。社區社會組織缺乏經費支持，申請財政補助或社會資助也比較難。社區社會組織往往沒有完整的治理結構，甚至沒有組織章程、組織架構和財務制度，參與治理與服務的規范化程度較低，難以高質量參與社區治理。面對居民多元化的服務需求，社區社會組織由于專業性不足，導致開展活動時難以廣泛發動居民并收獲好評。由于缺乏專業的社會組織培育機制，政府相關部門的監督管理不到位，社區社會組織的績效考核評價機制流于形式，難以實現可持續發展。

三、加強城市社區精細化治理的策略

面對城市社區治理存在的以上問題，要以改革創新精神進一步推進社區治理的實踐探索，把社會治理的重心下移，強化黨建引領，轉變政府職能，深化“政社互動”，以居民需求為指引，以現實問題為導向，以創新治理機制為途徑，通過多元協同治理提升城市社區治理水平，建設現代智慧社區、和諧社區、幸福社區。

一是加強基層黨建，引領社區有效治理。多元協同治理的社區治理機制中要充分發揮基層黨建的引領作用。首先，優化組織設置。以網格劃分為基礎，設置“鄰里”作為微治理單元，以“鄰里”為單元設置黨支部或黨小組，靈活設置以“鄰里”為單元的黨群議事會和評議會，發揮黨支部和黨小組在社區微治理中的引領作用，構建基層黨組織、居委會、物業公司、業委會、社會組織、居民、企業和商戶的協商機制，加強社區治理多元主體的溝通協調，提升社會治理的執行力。其次，發揮黨員先鋒模范作用。組織黨員干部到所居住社區黨組織和鄰里黨支部報到，讓黨員進社區、亮身份、曬承諾、評業績，要求黨員干部參與社區治理和志愿服務，鼓勵黨員加入業委會等社會組織，培養優秀黨員成為“鄰里”黨支部書記，黨員要在理論宣傳、社區治理、矛盾調解、志愿服務等方面發揮帶頭作用。再次，創新社區治理機制。發揮基層黨組織的核心作用，構建多元主體廣泛參與的社區決策、執行、監督機制，在“鄰里”治理的基礎上開展微治理實踐。以一個居民小區設置為“鄰里”為例，業委會、物業公司、鄰里理事會要各司其職，由居民選舉或推薦產生的鄰里理事會牽頭協調處理小區事務，調解矛盾糾紛，評議物業管理，服務小區居民，增強自治能力，提升治理水平。

二是轉變政府職能，推進社會治理改革。首先，政府轉變職能，社區賦權增能。政府與居委會是指導與協助、服務與監督的關系，應構建政府履職與社區自治的良性互動機制，厘清政府與居委會的各自職權，明確居委會職權清單，規范政府交辦給居委會的行政性事務，遏制居委會過度行政化傾向，健全居民自治機制，增強居民自治能力。其次，深化“政社互動”，堅持依法治理。應當由基層政府履行的法定職責，不應要求基層群眾性自治組織承擔，不應將基層群眾性自治組織作為行政執法、拆遷拆違、環境整治、城市管理、招商引資等事項的責任主體。依法需要基層群眾性自治組織協助的事項，應當提供必要經費和工作條件。再次，推進“三社聯動”，強化考核評估。黨政機關應促進社區、社會組織、社會工作的深度融合，采取政府購買、設立項目資金、補貼活動經費等措施，培育專業社會組織，創新并落實政府與社區的雙向評估機制，有效提升考核評估的客觀性和科學性。

三是加強社區居民自治，創新社區治理機制。首先，處理好政府、社會、市場三者的關系，尤其是政府與社會的關系，切實轉變政府職能，推進鄰里治理的改革創新，培育內生型的居民微自治。其次，開展鄰里治理，追求自治實效。把社區治理重心下移，組建以鄰里為基礎的治理單元，建設鄰里中心，服務社區居民。鄰里依據地域相近、人際相親的原則組建，一個居民小區或相鄰的街坊，在居民選舉的基礎上成立鄰里理事會，在鄰里理事會的主導下推進多元協同共治，創新開展社區微治理實踐，提升居民自治的實效。再次，培育公共精神，增強自治能力。通過社區微講壇和鄰里治理實踐，激發居民參與社區公共事務的熱情，培育居民參與社區治理的公共精神，迸發居民自治的活力，提升居民參與治理的能力，增強居民的社區認同感和歸屬感，培養一批有威信、善治理、好品行的社區精英，營造良好的居民自治環境。

四是辦好民生實事，做精做細基層治理。利用社區的人力、物力、社會關系等資源開展項目化微治理，以居民需求為導向，以民生實事為載體，設定項目目標、計劃、主體、評價等要素，開展社區微治理實踐和公益行動。首先，堅持問題導向，滿足居民需求。發揮社區精英的組織作用，利用網格化服務管理系統，健全社區居民需求反饋機制，對居民反映的相關事項歸類整理，研究設定具體微項目，微項目的立項和執行要考慮目標群體的實際需求和受益程度，考慮項目實施的主體、對象、目標、過程，考慮人力、物力、財力投入的承受度和可持續性。其次，堅持協同治理，鼓勵居民參與。依據具體項目的利益相關性，靈活把握項目實施的范圍，涉及社區全體居民利益的項目一般需黨群議事會研究討論，比如社區養老項目。影響某一小區居民或更小范圍的項目一般由鄰里理事會主持，比如某小區的停車難問題。項目立項與實施過程中發揮好多元主體的協同效應，鼓勵居民參與項目的研究與實施。再次，堅持資源整合，引入專業服務。有些項目只需社區自身力量就能實施，有些項目則需要政府相關部門的支持和企業的扶持，還有些項目需要社會組織和專業技術人才的協助。比如社區養老服務中心的建設，既需要政府部門的財政支持，也需要社會組織和專業的醫護人員為老年人提供家政勞務、生活護理、醫療診斷和心理慰藉等服務。

五是培育社會組織，積極壯大社會資本。多元協同治理的社區治理需要充分發揮社會組織的作用，關鍵是打造平臺型樞紐組織，發揮好組織孵化器的培育作用，提高社會組織參與社區治理的水平。首先，通過政府購買服務的形式引入專業的平臺型樞紐組織作為組織孵化器。平臺型樞紐組織專門負責社會組織的培育發展、監督管理和服務指導，引導各類社區社會組織依照相關法律法規，健全法人治理結構，完善組織運行機制，提升參與社區治理的能力，加強人才培養和團隊建設。其次，培育文體類、治理類、互助類、公益類等多樣社會組織以滿足居民需要。重點發展業主委員會、鄰里理事會等治理類社會組織，政府在財政投入、政策支持、組織設置、能力培訓、項目策劃、績效管理等方面，提供支持和引導，推進社區服務的社會化、市場化、多元化。適時成立社會組織發展基金會，促進社會組織的可持續發展。再次，社區社會組織要在豐富居民生活、發動居民參與、改善社區治理、化解社會矛盾、優化社區服務、發展公益事業等方面發揮重要作用。社區微治理要以居民需求為導向，以社會組織為載體，以專業社工為支撐，激發居民參與社區治理的熱情，引導居民組織化參與社區公共事務，提升居民參與社區治理的能力，營造和諧有序的社區治理環境。

六是建設智慧社區，打造網絡治理平臺。運用現代信息技術，利用網格化服務管理平臺，健全社區信息互動交流機制，開展線上線下融合發展的治理實踐，建設高效便捷的智慧型社區。首先，利用網格化服務管理平臺。構建包含人、地、事、物、情、組織六大要素的網絡系統，把網格化服務管理與社區治理有機融合，打造資源共享、聯動共管、動態跟蹤、全面覆蓋的精準服務管理體系，發揮好網格化服務管理平臺在信息反饋、統計分析、發現問題、解決問題、考核評估等方面的作用，優化社區治理，服務社區居民。其次，借助互聯網技術。健全社區信息互動交流機制，利用微博微信、手機APP 等平臺，及時發布社區信息，高效收集居民意見，拓展互動交流渠道。開設社區網上課堂，創設社區論壇空間，鼓勵居民通過網絡參與社區治理，推動鄰里理事會運用網絡平臺加強與居民的溝通交流，促進居委會借助互聯網技術改善社區治理。再次，開展線上線下融合發展的治理實踐。居民參與社區治理的途徑是多種多樣的，把線上的交流與線下的活動有機結合起來，讓廣大居民親身參與社區公共事務，在“面對面”的交流中集思廣益，在鄰里理事會的平臺出謀劃策，在黨群議事會的舞臺獻計獻策，為建設和諧社區和幸福家園貢獻力量。