黨領導人民實現制度優勢向治理效能轉化的過程性思考

張曉明

（西華師范大學，南充637009）

一、引言

黨的十九屆四中全會從堅持黨的領導、堅持人民當家作主、堅持依法治國等13個方面，首次系統全面總結了我國國家制度和國家治理體系的顯著優勢，要求 “把我國國家制度優勢更好轉化為國家治理效能”［1］。“把我國國家制度優勢更好轉化為國家治理效能”不是一個沒有主語的要求，而是黨領導人民把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能。這個制度優勢不是單一的，而是全面的；不是抽象的，而是具體的；不是一朝一夕的，而是長期累積的；不是一般的，而是顯著的；不是平均用力的，而是黨的領導這一最大優勢統領下的各方面優勢。這個治理效能不是單一的，而是全面的；不是抽象的，而是具體的；不是一蹴而就的，也不是一勞永逸的，而是與時俱進的；不是一般的，而是顯著的；不是平均用力的，而是黨的領導這一最大效能統領下各方面效能。這個更好轉化不是單一的，而是全面的；不是抽象的，而是具體的；不是一時一地的，而是隨時隨地的；不是見物不見人的，而是堅持以人民為中心的；不是顧此失彼的，而是統籌兼顧的。由此不難看出，“把我國制度優勢更好轉化為治理效能”是中國共產黨領導人民把全面的、顯著的、具體的國家制度優勢全面協調可持續地轉化為全面、具體、顯著的國家治理效能。也就是說這個國家制度優勢向國家治理效能轉化的第一要義是轉化，根本是黨的領導，核心是以人為本，基本要求是全面協調可持續，根本方法是統籌兼顧。

二、“把國家制度優勢更好轉化為國家治理效能”是把現實中問題變為專家手中課題，進而把專家手中課題變為國家議題的過程

國家出臺重大文件涉及到重大議題，都是一個經過自上而下與自下而上相結合的過程，是一個把現實中問題變為專家學者手中課題，把專家手中課題變為國家議題的過程；同時也是一個國家議題再從上到下征求意見進一步修改完善的過程。這是一個從群眾中來到群眾中去，民主集中的過程；也是一個匯集智慧形成共識的過程。

首先，“把國家制度優勢更好轉化為國家治理效能”是黨的智慧結晶。重視國家制度建設和國家治理是我們黨一以貫之的優良傳統。從鄧小平提出“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性”［2］，到鄧小平南方談話中提出“恐怕再有三十年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度”［3］。從黨的十四大提出 “再經過二十年的努力，到建黨一百周年的時候，我們將在各方面形成一整套更加成熟更加定型的制度”［4］，到黨的十六大報告提出 “黨領導人民治理國家”［5］。從黨的十七大報告提出 “黨領導人民有效治理國家”［6］，到黨的十八大報告提出“改進黨的領導方式和執政方式，保證黨領導人民有效治理國家”［7］。從黨的十九大報告提出 “堅持和完善中國特色社會主義制度，不斷推進國家治理體系和治理能力現代化”［8］，到黨的十九屆三中全會提出 “我們黨要更好領導人民進行偉大斗爭、建設偉大工程、推進偉大事業、實現偉大夢想，必須加快推進國家治理體系和治理能力現代化，努力形成更加成熟更加定型的中國特色社會主義制度”［9］，最后到黨的十九屆四中全會指出 “堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能”［10］。以上不難看出，從國家制度建設重要性、制度建設成熟和定型，到黨領導人民有效治理國家，再到黨領導人民推進國家治理體系和治理能力現代化，形成更加成熟更加定型的制度，最后到黨領導人民把制度優勢轉化為治理效能，黨對 “中國之制”（制度）“中國制治”（制度治理）“制治之效”“中國制度治理效能”這一事關黨和國家長治久安、人民幸福安康的重大問題的認識是逐步深化、不斷拓展、不斷成熟的。

其次，黨對 “把國家制度優勢更好轉化為國家治理效能”的認識離不開對廣大學者深入研究成果的選擇性借鑒。在新中國成立七十多年的歷史進程中，中國共產黨團結帶領廣大人民通過 “中國制治”實現了我國經濟快速發展和社會長期穩定兩大奇跡。為了在百年未有之大變局的世界局勢下，實現人民對美好生活的向往、實現中華民族偉大復興，實現社會主義現代化強國目標，中國共產黨先后提出了 “國家治理”“中國特色社會主義制度優勢”“把制度優勢更好轉化為治理效能”等理論命題。這些理論命題是對西方專家學者 “無政府的治理”“多中心治理”“多一些治理，少一些統治”“小政府大社會”“分權治理”等代表性觀點的批判性借鑒，也是對中國學者關于 “政府治理”“地方治理”“鄉村治理”“社會治理”“全球治理”“良制善治”等觀點合理因素的吸收。

最后，黨對 “把國家制度優勢更好轉化為國家治理效能”的認識離不開對現實問題的有效回應。黨和國家層面關于 “把國家制度優勢更好轉化為國家治理效能”政治議題不僅來自于專家手中課題，而且來自于現實社會中的問題。這個現實中的問題就是改革發展穩定問題、治黨治國治軍問題、內政外交國防問題，這些問題都是發展起來以后的問題。發展起來以后的問題集中體現在兩個方面：一個是發展不足，也就是發展充分性問題，一個是發展不當，也就是發展不平衡問題；一個涉及到發展的動力機制，一個涉及到發展的平衡機制。這些問題需要我們在全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨進程中堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，把國家制度優勢轉化為國家治理效能。

三、“把國家制度優勢更好轉化為國家治理效能”是一個黨領導人民實現政府有為、市場有效、社會有機的分工協作過程

把國家制度優勢更好轉化為治理效能是一個把黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一的過程，是一個在黨的統領下實現政府有為、人民有力、市場有效、社會有機的過程，是黨的領導、政府主導、人民主體有機結合的過程，是著眼于黨的領導和國家主導，著眼充分發揮政府和市場 “兩只手”的互補作用、中央和地方 “兩個積極性”的合力作用，國家和社會 “兩個伙伴”的合作作用的過程。

首先，“把國家制度優勢更好轉化為國家治理效能”是一個黨領導的過程。中國是社會主義國家，中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心。這一質的規定性，明確了進入新時代的中國特色社會主義的最本質特征是中國共產黨領導，中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導。“黨政軍民學、東西南北中，黨是領導一切的。”［10］黨的領導，不僅要從黨內組織和工作關系的角度堅持黨的集中統一領導，而且要從黨和其他組織、機構、事業關系的角度堅持黨的全面領導。黨的領導，不僅是黨在政治、思想和組織上的直接領導，也是黨統攬全局、協調各方的間接領導。黨統攬全局不是包攬一切，黨協調四方不是代替各方，而是在統攬全局、協調各方情況下支持人大、政府、政協依法履行自己的職責。也就是黨對一切工作的全面領導是頂層設計、總體布局、統籌協調、整體推進意義上的領導。在黨的領導下，要充分發揮地方政府、基層組織各條線、各部門的作用，發揮社會與市場的力量，調動人民群眾的積極性和自主性。

其次，“把國家制度優勢更好轉化為國家治理效能”是一個依靠人民的過程。

人民作為歷史的創造者和社會主義國家的主人，不論是中國特色社會主義制度一系列顯著優勢，還是國家治理現代化，以及國家治理效能，說到底都是體現人民當家做主的主體地位，都是體現黨的人民立場和以人民為中心的發展思想。從根本上都是為了解決發展不足和不當問題，實現充分發展和平衡發展，從而解決現時代我國社會的主要矛盾，不斷從橫向上滿足人民對經濟、政治、文化、社會、生態五個方面的全面需求，從縱向上滿足人民幼有所育、學有所教、勞有所得、住有所居、老有所養、病有所醫、弱有所扶的可持續需求。滿足人民對美好生活的向往，也就是一切為了人民，為了一切人民，為了人民一切；也就是實現一切人民滿意，即為了人民、依靠人民。人民中蘊含著巨大能力和智慧，只有發揮人民的聰明才干和蓬勃力量，才能實現國家制度優勢更好地向國家治理效能的轉化。

最后，“把國家制度優勢更好轉化為國家治理效能”也是一個政府有為、市場有效、社會有機的過程。政府有為不是政府包攬一切，也不是政府無所作為，而是轉變職能。政府職能轉變的經濟維度，就是既要放松對經濟生活的管制，讓市場在資源配置中發揮應有作用，同時還要平衡與彌補市場經濟自發秩序負面后果的保護性社會機制。政府職能轉變的社會維度，就是既要放松對社會生活的管控，讓社會更多地承擔起自我管理、自我服務、自我教育的職能，也要做好培育社會的職能。也就是說，政府職能轉變的經濟維度和社會維度：一方面是指政府需要面向市場，發展經濟、促進增長、獲得繁榮，面向社會，了解人民、理解社會，并且及時回應人民和社會需求；另一方面，對市場自發涉及到安全感、社會分化涉及到獲得感，社會分化后對人民回應涉及到幸福感進行作為。也就是做自己該做的、做自己做好的，就是在多元中主導、在多樣中謀共識、在多變中定方向，就是讓市場有效、讓社會有機，就是要在一個更大系統里面回應需求、引領需求、在分工和協同中讓國家治理體系成為有機整體。當政府、市場、社會真正發揮其應有的合理的規范作用，并且相互協同、相互配合、相互推進的時候，才能把國家制度優勢轉化為國家治理效能。

四、“把國家制度優勢更好轉化為國家治理效能”是一個把理論優勢轉化為制度優勢，把制度優勢轉化為政策優勢，把政策優勢轉化為執行優勢的過程

“把國家制度優勢更好轉化為國家治理效能”是一個環環相扣的有機轉化過程，這些環節不是抽象的，而是具體的，需要我們深入地把握，才能實現。

首先，“把國家制度優勢更好轉化為國家治理效能”是一個把理論優勢轉化為制度優勢的過程。習近平新時代中國特色社會主義思想作為實踐基礎上的理論創新，是以習近平為核心的中國共產黨人團結帶領人民運用馬克思主義基本原理化解中國問題中產生的中國化馬克思主義，具有鮮明的理論優勢。在新時代謀治理，根本是把習近平新時代中國特色社會主義思想中的理論主張制度化。把習近平新時代中國特色社會主義思想中的理論主張制度化，關鍵是把其中蘊含的精神實質制度化。這個精神實質就是以人為本的價值立場和實事求是的基本方法，這是貫穿其中的主線和真諦。把習近平新時代中國特色社會主義思想的理論優勢轉化為中國特色社會主義制度優勢，就是實現以人為本和實事求是這八個字的轉化，只有這樣，才能發揮制度優勢。

其次，“把國家制度優勢更好轉化為國家治理效能”是一個把制度優勢轉化為政策優勢的過程。中國特色社會主義制度具有全國一盤棋的制度優勢，具有以人民為中心的優勢。將制度優勢轉化為政策優勢，就是將全國一盤棋的優勢轉化為促進平衡發展的優勢，將以人民為中心的優勢轉化為滿足人民對美好生活需要的優勢，就是要把改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍方面形成的全面綜合制度優勢轉化為促進人的自由全面發展的政策優勢。只有轉化為政策優勢的制度優勢，才能增強人民群眾對制度的認同感。

最后，“把國家制度優勢更好轉化為國家治理效能”是一個把政策優勢轉化為執行優勢的過程。我們需要的政策是讓人民過上好日子的政策，這個讓人民過上好日子的政策不是說政策好了，人民理所當然、不言而喻就好了，而是需要我們去真學真懂真信真用政策，也就是要通過自己的人為努力去對接為人民的政策，不去對接、不去努力，政策不會自動轉化為人民好日子。因此，我們要把政策優勢轉化為執行優勢，也就是要用自己的聰明才智去激活政策，讓政策為自己所用，讓政策為自己服務。任何政策都有問題導向、都有目標導向，自己要去領悟和對標對表。只有經過自己努力執行，政策優勢所承載的紅利才會變為現實。

五、“把國家制度優勢更好轉化為國家治理效能”是一個聚焦問題、多措共治、有效治理的綜合創新過程

首先，“把國家制度優勢更好轉化為國家治理效能”是一個綜合創新的過程。新中國成立70多年來，我們黨團結帶領全國各族人民，堅持和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，把國家制度優勢轉化為國家治理效能，解決了過去想解決而沒有解決的難題，辦成了過去想辦而沒有辦成的大事，創造了經濟快速發展和社會長期穩定兩大奇跡。作為一個具有特殊國情的發展中國家，我們的制度體系和治理現代化，既不是簡單延續我國歷史文化的母版，也不是簡單套用馬克思主義經典作家設想的模板，更不是其他國家社會主義實踐和國外現代化發展的再版和翻版。不簡單延續歷史，并不等于不對歷史文化進行創造性轉化和創新性發展；不簡單套用經典作家設想模板，并不等于不堅持馬克思主義基本原理；不照搬其他國家做法，不等于不吸收其有益經驗。這是在堅持馬克思主義基本原理前提下，將古今中外國家治理的成功經驗和做法引入國家治理進行綜合創新實現有效治理的過程。這個過程是一個聚焦問題、凝心聚力、形成合力化解矛盾、克服困難的過程，也是一個解放思想、實事求是、與時俱進、求真務實、以人為本，實現國家富強、民族振興、人民幸福的過程。

其次，“把國家制度優勢更好轉化為國家治理效能”是一個黨治、法治、德治、智治、自治和共治 “六治并舉”的協同過程。把國家制度優勢轉化為國家治理效能的過程，是一個通過國家治理把制度潛在優勢變為現實優勢的過程。制度優勢是一種勢能，勢能是外在的，性能是內在的。制度優勢轉化為治理效能，就需要把勢能變為性能，把優勢變為優性，這個轉變需要通過治理活動來實現。這個治理活動，就是黨治、法治、德治、自治、智治和共治的過程。黨治，就是通過治黨實現黨治的過程，治黨就是全面從嚴治黨，就是通過全面從嚴治黨增強黨治國理政的能力，因為辦好中國事情關鍵在黨，關鍵在黨要治黨、黨要管黨。黨治就是黨治國理政，也就是要堅持黨的領導和實現黨長期執政，黨治就是發揮黨的引領作用。法治就是依法治國，就是有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，就是法治國家、法治社會、法治政府一起建設，就是要發揮法治的保障作用。德治，就是以德治國，就是從國家層面堅持富強、民主、文明、和諧，在社會層面堅持自由、平等、公正、法治，就是在公民層面堅持愛國、敬業、誠信、友善，就是發揮社會主義核心價值觀的教化作用。自治，就是自我管理、自我服務、自我完善，就是發揮自治的基礎作用。智治就是智慧治理，就是運用 “互聯網+”進行治理，發揮智治的支撐作用。共治，就是共同治理，也就是協同、協作、協商和協力的治理過程，也就是要實現綜合治理、整體治理，發揮整體效應，提高整體效能，實現治理效能的綜合性獲得感。

最后，“把國家制度優勢更好轉化為國家治理效能”是一個有效治理的過程。

中國的國家治理，不同于西方的 “分權治理”，不是小政府、大社會，也不是小政府、大市場，而是有限政府和有為政府的結合。是以政府為主導、績效為導向的有效治理，不僅有效果、還要有效益、有效率，也就是以效率、效果、效益三者有機統一的效能治理。這個以結果為導向的效能治理不是不要科學、不要民主，而是與民主和科學相結合的有效治理，也就是既要結果有效、也要過程有效，也就是把有效的治理和有效地治理有機結合起來。同時這個有效治理也是一個民主治理過程，就是通過有效回應民眾的治理，這個治理也是一個科學治理和治理科學的統一體，就是堅持治理的科學性，即以人為本、全面協調可持續、統籌兼顧的治理。也就是說我們的有效治理是與民主治理、效能治理和科學治理內在統一的治理。

六、結語

實現制度優勢向治理效能的有機轉化、更好轉化、有效轉化、科學轉化，關鍵在黨的領導、根本在政府主導、核心在人民主體、重點在市場有效和社會有機，也就是要充分調動一切積極性，群策群力、集思廣益、同時各司其職、協同聯動、形成整體力量、發揮整體效應、取得整體成效。因為人民的要求和需求是整體的，滿足整體需求需要綜合治理、整合治理，只有通過整合治理才能實現人民的綜合性需求，實現人的全面發展和社會的全面進步。我們不僅要對內實現人的全面發展和社會全面進步，而且要把對內人民幸福、民族振興和國家富強與世界和平發展結合起來，也就是說我們國家治理效能不僅體現在國內，而且體現在國際，也就是我們要把為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興和為世界人民謀和平結合起來，也就是要把中華民族偉大復興與構建人類命運共同體結合起來，只有這樣，才能實現命運休戚相關、榮辱與共、才能做好雙贏、共贏，實現你好、我好、大家好，也就是說我們制度優勢轉化為治理效能不僅具有國內意義而且也具有國際貢獻。