晉城市國庫支付電子化的改革

□李 軍

晉城市自2003年10月啟動國庫集中支付改革，經過十多年的探索和實踐，這項改革已取得了決定性進展和顯著成果，從根本上解決了財政資金多層次撥付、多戶頭存放的弊端，有效提高了財政資金的運行效率，強化了預算執行的科學性、有效性、規范性。但隨著經濟社會快速發展，財政收支規模迅速擴大，財政收支項目日趨細化，財政、人行、代理銀行和預算單位辦理國庫支付業務的工作量大幅增長，以紙質單據為主、電子數據為輔的半電子化運行方式，難以適應國庫集中支付改革發展的實際需要，在此背景下，財政部門自上而下，積極推進國庫集中支付電子化改革已顯得尤為迫切和極其必要。

一、國庫支付電子化改革基本做法

一是切實加強組織領導。自改革試點啟動以來，省廳對此項工作給予了大力支持，國庫處有關領導多次到晉城調研指導，提出明確要求，關注工作進展。為順利完成改革試點任務，市財政局成立了“國庫支付業務電子化改革領導組”，市財政、市人行、代理銀行主要領導及相關業務機構負責人擔任領導組成員，領導組建立了跨部門聯席會議制度和項目實施進度責任制，依托聯席會議制度和項目實施進度時間表，聚集各成員單位業務和技術骨干人員，實施具體工作和項目管理。改革過程中，各成員單位領導對每一階段工作都親自指導、詳細過問，在“人、財、物”等方面給予了極大支持。各成員單位對工作中遇到的困難和問題，及時溝通、默契配合、達成共識、圓滿解決，為整個改革工作的順利實施提供了堅強的組織保障。

二是規范管理完善機制。支付電子化是財政資金支付方式的重大轉變，改變了國庫集中支付管理的技術環境和運行基礎，對國庫管理制度建設提出了新的要求。根據電子化改革的相關政策，結合晉城實際，晉城市財政局制定了《晉城市國庫支付電子化管理實施方案》《晉城市市級國庫收付業務電子印章管理暫行辦法》《晉城市市級國庫業務電子化改革實施應急預案》等，建立健全了內控管理、安全保障、應急處置等各方面的管理制度，通過制度建設保障財政資金支付管理體系的安全。同時，為將電子化真正融入日常業務管理，對原有審核流程、憑證管理內容、印鑒管理方式等制度進行了調整完善，并與市人行、代理銀行和清算銀行簽訂業務代理協議。從機制上確保不改變“先支付、后清算”的支付體系，不改變代理銀行的服務職能，不改變預算單位的預算執行主體責任地位。

三是確保安全提高效率。實行支付電子化管理，既要有效提升運行效率，更要確保資金支付安全。支付電子化的應有之義，即對財政部門、人民銀行、代理銀行、預算單位等各方的業務操作，都盡可能做到自動化和智能化，真正提高工作效率。同時，各方又要遵循統一的業務標準和技術規范，部署統一的電子憑證安全支撐控件，將傳統支付模式下各個相對獨立的分散控制，通過流程再造整合成一個完整的管理鏈條，利用成熟的安全技術和產品實現電子簽章、安全傳輸、自動驗簽、信息留痕等一系列電子化管理，建立較為完善的財政國庫電子支付管理內控制度，實現“互相牽制、環環相扣”的內控機制，確保系統安全、可靠、穩定運行。

四是聯調測試強化培訓。聯調測試是確保支付電子化系統上線運行的最為關鍵環節，參與各方針對晉城市財政支付業務的管理規范、管理特點和業務需求，按照省廳“統一標準、統一支撐軟件”要求，在財政、人行、代理銀行和清算銀行規范部署電子憑證庫，組織相關公司進行前期基礎環境聯調測試、系統邏輯測試、業務測試、接口測試、性能和壓力測試、安全和應急測試等多輪測試。從上線運行的實際情況看，即使在測試環境下沒有出現問題，安裝部署到正式環境后，仍可能出現各種預想不到的情況。因此，在系統正式上線之前，市財政局開展了全崗位、全流程的聯調測試和業務培訓，做好充分的思想準備、組織準備、技術準備和應急準備，切實保證業務平穩過渡、系統穩定運行。

二、國庫支付電子化改革成效

一是財政資金運行更加安全。晉城市2012年建成的財庫銀橫向聯網系統雖然實現了支付信息的電子傳輸，但各方數字簽名是以表單形式而不是以電子憑證庫形式存放，數字證書和信息驗證缺乏有效的加密手段和完善的核對機制，導致數據傳輸的安全性、準確性、完整性難以保障。推行電子化改革，按照省廳制定的要求和接口標準，應用統一的電子化安全支撐控件，改造支出聯網系統，實現國庫集中支付全業務、全鏈條封閉運行。利用身份認證、數字簽名和數據校驗技術，防止數據丟失、出錯和篡改，為強化財政資金安全運行提供有力的技術支撐。

二是財政資金管理更加規范。晉城市原有的財庫銀橫向聯網系統沒有直連財政部門、清算銀行、代理銀行核心業務系統，業務參與方均能修改系統數據，容易導致差錯責任不明、糾錯不及時。電子化改革后，對業務流程進行了梳理和改造，清晰劃分了財政、清算銀行和代理銀行三方職責。利用電子憑證庫環環相扣、逐級比對的校驗機制，實現數據傳輸安全運行。同時直連各方業務系統，業務各方均可實時查詢監控業務辦理情況，形成相互監督、相互促進的工作機制，財政資金管理進一步規范。

三是財政服務能力大幅提升。推行電子化改革，通過在財政、代理銀行和清算行實施部署電子憑證庫，及提供給各方業務系統調用的接口，在不破壞各方現有業務系統數據完整性基礎上，各方業務系統通過與電子憑證庫銜接，實現對現有電子單據的電子簽章和驗章，使電子憑證更加安全快速的傳遞。同時，業務參與方在電子憑證庫之間實現電子憑證的交互，代替之前財政性資金清算時紙質憑證的人工傳遞，大大提高了支付和清算的工作效率，提升了財政的服務能力和服務形象，并有效降低了業務各方的運行成本。

三、國庫支付電子化改革中存在的問題

一是系統功能還需進一步優化升級。目前國庫集中支付電子化系統在使用的過程中受部門單位多、數據量大，且部門的整體信息化水平參差不齊等影響，在工作高峰期存在運行不穩定的現象，后臺維護人員臨時性維護需求應接不暇，對預算單位的正常支付會有一定影響。同時部門單位的財務賬務處理系統獨立于國庫集中支付系統，兩個系統不能實現自動過賬，致使在手工對賬中不一致的情況時有發生。還有動態監控的規則設置仍比較簡單，還需人工進行大量識別，不能適應動態監控需求，智能化水平還有待提升。

二是制度建設相對滯后。信息化技術的持續推進對現有國庫管理制度提出了諸多挑戰，電子化改革諸多方面無規可循的情況日益凸顯，系統安全標準、橫向聯網建設、內部控制制度沒有相應的制度予以規范。同時會計憑證無紙化與會計制度又存在不匹配的情況，根據會計核算原則，記賬必須有紙質的原始憑證做附件，而電子支付又強調無紙化，這也是改革與現行相關制度需要盡快完善之處。

三是預算單位財務人員素質參差不齊成為制約因素。國庫集中支付電子化系統要求使用者既懂得財務知識，又能熟練操作計算機系統。但是在實際工作中，預算單位由于專業財務人員少且更迭頻繁，崗位設置不明確，混崗現象嚴重，做不到不相容崗位分離，存在內控風險隱患。同時，由于工作人員專業素質和計算機操作水平參差不齊等原因，致使電子化系統的使用效果一定程度受到限制。

四、國庫支付電子化改革方向建議

一是加快與現代財政體系相適應的制度體系建設。為適應信息化技術發展，定期對電子印章管理辦法、電子憑證管理辦法進行修訂，確保電子簽章和電子憑證的合法合規。加快建立電子化管理內部控制制度，為系統審核管理提供制度框架。同時建立安全標準，筑牢資金安全防線，提高財務風險防范能力。逐步建立完善電子對賬機制，確保各方數據及時、準確、完整。定期梳理會計制度，修訂其與現階段電子化水平不符合的部分。切實做到國庫集中支付電子化工作有章可循、有法可依、權責分明、責任到人。

二是加快系統優化升級。為適應經濟社會發展，滿足工作需要，應不斷對系統進行優化升級。要增強系統查詢功能和查詢數據的準確性，同時完善系統內核，增強系統穩定性；將集中支付系統與預算單位記賬系統并軌，以實現自動過賬和自動對賬的功能，從而減輕財務人員重復記賬和手工記賬的繁重負擔。提升系統的智能化水平，做到數據收集和處理的人性化、柔性化。

三是提升財政大數據應用水平。財政數據涉及國計民生的方方面面，直觀反映了經濟運行情況，因此充分發揮國庫集中支付電子化系統數據集散平臺的作用，讓數據“說話”，對財政經濟形勢作出前瞻性預測，以提出更有針對性、實效性、建設性的意見和建議，為領導決策發揮參謀助手作用，從而提高財政部門公共服務的水平。如何用數據決策、用數據管理、用數據創新應對國庫集中支付電子化系統的更高要求，也將是國庫集中支付電子化改革的方向。

國庫集中支付電子化管理是建立現代國庫管理制度的一項重要的基礎性工作。實施支付電子化管理，有利于構建資金安全“防護網”，從根本上提高財政資金運行的安全性；有利于打破預算執行時間和空間限制，全面提高政府服務效能；有利于加強國庫業務標準化管理，為財政支付數據自動收集匯總奠定基礎。