“楓橋經驗”視角下甘孜州創新基層社會治理的實踐：措施與完善

陳 強

(中共瀘州市委黨校，四川 瀘州 646000)

20世紀60年代初，“發動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決，實現捕人少，治安好”的“楓橋經驗”在浙江省諸暨市楓橋鎮產生。為此，毛澤東同志于1963年親筆批示要“各地仿效，經過試點，推廣去做”，“楓橋經驗”由此被推廣和運用。進入新時代，與非少數民族地區相比較，少數民族地區的矛盾、糾紛、沖突，其成因和類型更為復雜化。除此之外，與民族八省區相比較，四川省少數民族數量多、人口基數大，這加重了四川少數民族地區基層社會治理的壓力。基于此，“楓橋經驗”對四川少數民族地區特別是甘孜州民間各類矛盾和沖突的化解以及社會穩定具有積極的導向作用和獨特的應用價值，從而形成具有甘孜州特色的多元化糾紛解決機制，更好地引領甘孜州基層社會治理的方向，并有效推進國家治理體系和治理能力現代化。

一、甘孜州創新基層社會治理的主要措施與實踐意義

進入新時代，堅持推廣運用“楓橋經驗”以來,甘孜州不斷推動“楓橋經驗”在所轄地區落地落實、創新升級，得到了甘孜州各族群眾的廣泛認可和贊譽。

從甘孜州主要縣 (市) 基層社會治理具體實踐來看：

2014年至2019年初,稻城縣共化解各類矛盾糾紛652件[1]；甘孜縣排查調處矛盾糾紛2540件,化解率98%[2]；新龍縣矛盾糾紛激化引發的命案由2014年的最高峰11起,降至2017年的1起,各類矛盾糾紛化解率大幅度提升[3]。

2016年至2019年初,爐霍縣共排查各類矛盾糾紛427起,成功化解406起,調解成功率95%以上,特別是將“8·01”系列案件等4起省州掛牌督辦案件成功化解[4]；道孚縣開展法治進鄉村、寺廟宣傳298 場次、發放各類宣傳資料9萬余冊(份),受教育群眾10.3萬余人次,共排查受理糾紛44件,化解42件,化解率為95.5%[5]。

2017年至2019年初,鄉城縣化解大小草山矛盾糾紛200余條,化解成功率達95%以上,全力確保了草山矛盾糾紛“化在源頭、化在萌芽、化在草山、化在基層”[6]。值得一提的是，在2017年5月,瀘定縣成功調處誼橋花園小區開發遺留問題,解決了10年之痛,為44戶群眾挽回600 余萬元經濟損失[7]。

2018年,白玉縣通過人民調解、行政調解、司法調解等途徑,全力推進矛盾糾紛和信訪隱患的穩控化 解,共排查各類矛盾糾紛121件,有效化解119件[8]。巴塘縣各級調解組織以“四個亮明”的辦法,共調處矛盾糾紛209起,調解成功208起,成功率99%[9]。石渠縣共排查各類矛盾糾紛433起,成功調處430起[10]。德格縣將5個片區工委主任納入縣級調解員隊伍,增加工作經費10余萬元,多元化解中心調 處糾紛46件、人民調解糾紛201件、行政調解糾紛35件、社會調解糾紛8件[11]。丹巴縣共排查調處各類矛盾糾紛154件,化解成功率達92%[12]。

此外，得榮縣劃分94個網格并配備專兼職網格員,組建124支紅袖標隊伍949人,在20個村安裝監控探頭 100個,接入村、鄉鎮、縣級部門指揮平臺和監控中心[13]。雅江縣全覆蓋成立縣鄉矛盾糾紛多元化解協調中心和村人民調解委員會,113名網格員手持終端機下載 “隨手調”軟件,進一步完善矛盾糾紛信息錄入[14]。康定市“兩搶三盜”、黃賭毒、緝槍治爆、環境治理等影響群眾安全感的可防性案件明顯減少[15]。

(一)主要措施

“楓橋經驗”在創新基層社會治理方面的主要措施就是“發動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決，實現捕人少，治安好”。進入新時代，2018年10月，四川省在全省范圍內推動“楓橋經驗”落地生根、創新升級,努力實現“排查全覆蓋、糾紛全介入、問題不激化、矛盾不上交”的目標。甘孜州4個方面應用具有民族地區“楓橋經驗”的舉措如下：

1.常態化聚焦源頭治理

甘孜州在推廣運用“楓橋經驗”的過程中，非常重視常態化聚焦源頭治理。以甘孜州道孚縣為例，2016年以來，道孚縣集中力量開展法治進鄉村工作，提倡抓好更抓早的理念，組織人員進寺廟開展法治宣傳，累計298 場次，發放各類宣傳資料9萬余冊(份)，受教育群眾累計超過10.3萬余人次[5]。通過法治宣傳，盡可能地將部分矛盾和糾紛消除在萌芽狀態。

2.專業化減少矛盾糾紛

甘孜州在推廣運用“楓橋經驗”的過程中，堅持專業化減少矛盾糾紛，推行了“亮明政策、亮明底線、亮明態度、亮明希望”的專業化矛盾糾紛解決方法。2018年，巴塘縣各級調解組織在采用“四個亮明”的辦法以后，累計調處矛盾糾紛209起，調解成功的有208起，成功率達到99%[9]，大大提高了矛盾糾紛解決的專業化水平和效率。

3.多元化主體融合參與

甘孜州在推廣運用“楓橋經驗”的過程中，非常重視吸引各方力量，通過配強調解員隊伍、配備專兼職網格員、組建紅袖標隊伍等方法共同開展基層社會治理。2018年，德格縣將5個片區的工委主任納入縣級調解員隊伍，除此之外，還增加工作經費10余萬元。除此之外，得榮縣全縣劃分94個網格并配備專兼職網格員，組建紅袖標隊伍124支949人[11]，多元主體融合參與矛盾糾紛的調解。

4.信息化軟件前置預防

甘孜州在推廣運用“楓橋經驗”的過程中，非常注重采用信息化軟件來進行矛盾糾紛的前置預防。以甘孜州雅江縣為例，全覆蓋成立縣鄉矛盾糾紛多元化解協調中心和村人民調解委員會，113名網格員手持終端機下載“隨手調”軟件，進一步完善矛盾糾紛信息錄入。除此之外，甘孜州得榮縣在20個村安裝監控探頭100個[14]，這些監控探頭還全部接入村級活動室、鄉鎮派出所、縣級綜治中心與公安“110”指揮平臺、森林公安監控中心，不斷前置以便第一時間進行處理。

(二)實踐意義

1.有利于形成具有新時代特點的少數民族地區多元糾紛解決體系

通過“楓橋經驗”在甘孜州的實踐，甘孜州白玉縣通過“人民調解、行政調解、司法調解等途徑，全力推進矛盾糾紛和信訪隱患的穩控化解”，以及“雅江縣全覆蓋成立縣鄉矛盾糾紛多元化解協調中心和村人民調解委員會”，這些都體現了“楓橋經驗”在甘孜州的實踐，解決了多且復雜化的矛盾糾紛以及糾紛解決機制單一、糾紛解決主體單一的供需不平衡問題，有利于形成具有新時代特點的少數民族地區多元糾紛解決體系。

2.有利于實現少數民族地區基層社會治理體系和治理能力現代化

通過“楓橋經驗”在甘孜州道孚縣的實踐，道孚縣“開展法治進鄉村、寺廟宣傳298 場次、發放各類宣傳資料9萬余冊(份)，受教育群眾10.3萬余人次”，培養了少數民族群眾的法治意識，讓少數民族在面對糾紛矛盾和合法權益受侵害時能夠正確運用法律武器來維護自身權益，同時也實現了依法治村、依法治寺的基層社會治理目標，有利于實現少數民族地區基層社會治理體系和治理能力現代化。

二、制約甘孜州基層社會治理創新的因素

新的時代，會面臨新的挑戰。甘孜州行政區域界線共計666條，總長1.7萬多公里(縣際邊界線32條，總長3738公里；鄉際邊界線634條，總長13291公里)，集革命老區、少數民族地區、深度貧困地區、高原地區等為一體的甘孜州既是行政管理薄弱區，又是矛盾和糾紛的多發區。因此，盡管甘孜州在推廣運用“楓橋經驗”的實踐過程中取得了良好的工作成績，也總結出了相當多的工作模式和方法，但是制約甘孜州社會治理創新的因素依然存在。

(一)基層社會治理“內卷化”困境

“日益多元化的社會需求，使得社會矛盾糾紛變得復雜化。社會矛盾糾紛不再是人際間的，而是跨區域性的、跨民族間的?！盵16]目前，甘孜州主要依靠調解的方式來解決矛盾糾紛，基層社會治理的方式方法較為單一?！皟r值取向多元化、社會矛盾多元化，也使得新時代的基層社會治理面臨巨大的挑戰。”[17]據有關專家的調研數據顯示，民間借貸糾紛、合同糾紛、損害賠償糾紛、鄰里糾紛、家庭婚姻糾紛等已經成為基層社會治理面臨的主要問題。面對糾紛矛盾時，甘孜州多采用調解、信訪、司法等基層社會治理方法來解決，多是“硬法”。新時代背景下，對于少數民族的習慣法采用得較少，需求(基層社會治理需求)與供給(基層社會治理方式方法)不均衡，不可避免陷入基層社會治理的“內卷化”困境。

(二)缺乏專業化疏導溝通機制

“作為行政權力的末梢，鄉鎮要直接面對各式各樣的矛盾、糾紛和社會問題?！盵18]大量的信訪事件經由村組送往鄉鎮，至更高級別的部門，呈現出“倒喇叭形”：喇叭的“吹氣口”是鄉鎮政府，變為了由外向內的倒灌；而喇叭的“出氣口”變為了信訪案件的進口，由大變小的進入到“出氣口”。由于“基層社會治理中存在著主體間在利益格局中的博弈”[19]，甘孜州是蟲草的主產區，有逾80處的蟲草產區，除瀘定縣外17個縣(市)均有分布，當地藏族群眾多以采集蟲草為生，因草山等資源引發的矛盾和糾紛時有發生。甘孜州某縣A鄉的牧民新村與B村是鄰居，在牧民新村和B村之間，有一座草山，因為草山資源，兩村經常發生利益沖突，雙方在缺少專業化的疏導和溝通機制的情況下，兩村牧民不時發生矛盾和糾紛。

(三)信訪不信法的偏好

“基層社會治理中，存在集體行動繞開司法程序而直接訴諸暴力，基層社會中信訪不信法的現象在部分民族地區中依然存在。”[20]2015年，甘孜州累計受理群眾來信來訪網上信訪案件2000余件，2017年，這一數據有所增加，累計排查出矛盾糾紛和信訪積案難案2086件，呈現出輕微的上升趨勢。2018年，在甘孜州的矛盾糾紛“大排查、大化解、大調處、大督導”活動中，全年累計排查出信訪矛盾糾紛1400件，數量上出現了明顯的下降趨勢。盡管從2015年到2018年，各類信訪案件出現了下降的趨勢，但是繞開調解、司法程序的信訪案件依舊數量較多，說明在新時代背景下，甘孜州一些民眾的法治思維和法治意識仍然較弱，存在“信訪不信法”的偏好。

三、甘孜州創新基層社會治理的完善路徑

“少數民族地區特殊的歷史和文化、地理生態環境和經濟社會發展情況，始終是少數民族地區基層社會治理的關鍵環節?！盵21]甘孜州集革命老區、少數民族地區、高原高寒地區和深度貧困地區為一體，與“楓橋經驗”發源地浙江相比較，經濟社會發展不均衡不充分更加明顯，矛盾和糾紛多發，基層社會治理的壓力更大、任務更重，亟待進行社會治理創新舉措的完善。

(一)尊重和重視運用少數民族習慣法

“要充分發揮軟法(少數民族習慣法)的作用，充分體現基層社會治理的特點。”[22]新時代鄉村振興戰略實施的背景下，甘孜州應廣泛吸納家族長者、鄉村精英、新鄉賢等社會力量參與矛盾和糾紛的調解工作,充分發揮其人熟、地熟、情況熟以及群眾威望高的優勢,第一時間介入、第一時間化解身邊的矛盾糾紛。2018年，針對四川民族地區的民情特點,四川省和甘孜州因勢利導，尊重和重視運用少數民族習慣法，鼓勵鄉村依法規范地制定鄉規民約。此外，還精心選拔740余名有影響、講公道、重法律的藏族高僧、彝族民間“德古”加入矛盾和糾紛的調解隊伍[23]，采取“取其精華、去其糟粕”的創新四川民族地區的基層社會治理的方式方法，實現自治法治德治“三治合一”的多元化治理機制，成功有效地化解了各類矛盾和糾紛，維護了新時代四川民族地區的民族團結和社會穩定。

(二)建立調解過程中的疏導溝通機制

“在基層社會治理過程中要廣泛運用現代科技是新時代楓橋經驗的一個新特點。”[24]通過大數據將矛盾和糾紛進行分類和整理，可以集中調解隊伍和精力解決頻度高的矛盾和糾紛。除了廣泛運用現代科技以外，還要使用心理學的專業知識來進行疏導，通過與利益沖突對象的溝通，促進矛盾糾紛的化解。理塘縣被稱為“馬背上的調解員”的藏族漢子，時常會從各個鄉第一時間趕到矛盾和糾紛發生地。這些馬背上的調解員，有著豐富的矛盾和糾紛調解經驗。“馬背上的調解員”共有120余人，年紀最大的已66歲，他們騎著馬在理塘縣的各個鄉村走過了上千公里的調解之路。正是憑借著人對人的疏導和面對面的溝通，在新時代背景下，四川民族地區新矛盾、新糾紛、新需求才能得到有效及時的調解和滿足。

(三)營造與治理需求相適應的環境氛圍

“創新基層社會治理需要營造與之相適應的環境和氛圍?！盵25]四川民族地區特殊的地理環境和生態環境造就了特殊的人文環境和氛圍。新時代背景下，人民群眾對美好生活有著無限向往的同時，各種各樣的新矛盾和新糾紛也隨之產生?！叭罕姸ň釉谀睦铮R時黨支部就延伸到哪里；蟲草采集點在哪里，黨旗就飄揚在哪里”的思路逐漸在高原大地擴展開來。2017年以來，甘孜州在各個草山設立蟲草采集點臨時黨支部280多個，除此之外，還通過開辦帳篷夜校、馬背法庭、矛盾糾紛臨時調解點、便民服務中心等多樣化的方式方法，打通了基層社會治理的“最后一米”。在甘孜州各族群眾中“有困難找組織，有問題找黨員”的環境和氛圍逐漸形成，并深入各族群眾的人心。